Сущность и принципы бюджетного федерализма

Сущность и принципы бюджетного федерализма

Бюджетная система любого государства представляет собой совокупность бюджетов государственно-территориальных и административно-территориальных образований, находящихся в определенной взаимосвязи друг с другом на основе принципов, установленных законодательством. Состав бюджетов, входящих в бюджетную систему, и формы их взаимосвязей зависят от типа государственного устройства страны (федеративного или унитарного). Последнее определяет административно-территориальное деление страны, уровни государственной власти и соответствующие им органы государственной власти, основы разграничения полномочий между ними.  
           Бюджетная система состоит из отдельных элементов — видов бюджетов и уровней бюджетной системы. Вид бюджета означает форму образования и расходования бюджетных ресурсов определенного органа государственной власти или органа местного самоуправления. Совокупность определенных видов бюджета, соответствующих определенному уровню государственной власти или местного самоуправления, представляет уровень или звено бюджетной системы. Количество уровней бюджетной системы определяется типом государственного устройства. Бюджетная система унитарного государства состоит из 2 уровней: бюджета центрального органа власти и местных бюджетов; в федеративном государстве — из 3 уровней: бюджета федерального органа власти, бюджетов субъектов федерации и местных бюджетов.

Решающим условием эффективного функционирования федерации является разработка рациональной системы бюджетных отношений между уровнями власти, способной обеспечить соответствие между доходами и расходами и быть одинаково справедливой с точки зрения разделения финансового бремени для всех субъектов Российской Федерации, а внутри самих субъектов – для всех составляющих ее образований. Это означает, что в условиях федеративного государства межбюджетные отношения должны базироваться на принципах бюджетного федерализма.

Несмотря на многочисленные исследования, проблема бюджетного федерализма все  еще относится  к числу проблем, требующих теоретического осмысления и проработки, а само понятие «бюджетный федерализм» не получило законодательного определения. В публикациях отечественных исследователей наряду с термином бюджетный федерализм, в том же значении широко употребляются термины «налогово-бюджетный федерализм», «фискальный федерализм», «бюджетно-финансовый федерализм». Такое терминологическое разнообразие можно объяснить различными подходами авторов к поиску русского эквивалента англоязычного понятия fiscal federalism.

А.М. Лавров рассматривает  бюджетный федерализм как систему  налогово-бюджетных взаимоотношений  органов власти и управления на всех стадиях бюджетного процесса, основанную на принципах самостоятельности  бюджетов разных уровней, законодательного разграничения бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и управления, соответствия финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым им функциям¹. Ставя акцент на самостоятельности бюджетов разных уровней, он подчеркивает, что самостоятельность основывается не только на наличии фискальных полномочий, но и на праве самостоятельно определять направления их расходования, на недопустимости изъятия дополнительно полученных доходов в вышестоящие бюджеты, на праве на компенсацию расходов, полученных в результате решений вышестоящих органов.

Достаточно  близким к данному подходу, но с добавлением политического  аспекта, является понимание бюджетного федерализма В. Гореглядом, который  пишет: "Главным в понимании бюджетного федерализма является то, что они не ограничиваются сферой межбюджетных отношений, а пронизывают всю бюджетную систему. По существу бюджетный федерализм, как форма бюджетного устройства в федеративном государстве, предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет общегосударственных интересов, и на реализацию интересов субъектов Федерации" ².

К.Баранова  рассматривает  федерализм с 2-х сторон:

- политическом контексте  и с точки зрения государственного  права – форма государственного устройства (в противоположность унитаризму), связанная с идеей «базисной демократии» и принципом субсидиарности;

- экономическом –  система децентрализованного использования  государственных, основанных на  рыночном принципе эффективной  аллокации ресурсов. Эти два направления тесно взаимосвязаны. Но если первое – в рамках принципа субсидиарности – ставит задачу, то второе в рамках теории фискального федерализма  пытается эту задачу решить, стремясь определить критерии децентрализации и реализовать эту идею на практике.

В федеративном государстве  необходимо взаимодействие всех уровней  власти, обладающих финансовой ответственностью, с целью максимально эффективного предоставления «общественных благ»  разного радиуса действий – в  этом заключается сущность бюджетного федерализма по Барановой. При этом Баранова большую роль отводит местному самоуправлению: «Местное самоуправление  самая эффективная форма управления территориальным образованием…местное самоуправление – важное звено в системе децентрализованного государственного управления...». Также в ее работе говорится о том, что эффективное местное самоуправление есть средство повышения роста конкурентоспособности страны на мировом уровне.³

И.В. Подпорина считает, что бюджетный федерализм - форма  бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет интересов всех участников бюджетного процесса⁴.

Для того чтобы наиболее полно раскрыть содержание категории бюджетный федерализм, необходимо рассмотреть систему принципов, на которых он базируется.

Нешитой А.С. выделяет следующие  основные принципы построения бюджетного федерализма⁵:

- законодательное разграничение полномочий между органами власти всех уровней по формированию доходов и расходов бюджета;

- обеспечение органов власти соответствующего уровня необходимыми финансовыми ресурсами для выполнения ими возложенных на них функций;

- обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов всех звеньев бюджетной системы;

- самостоятельность и равноправие каждого бюджета, входящего в бюджетную систему.

Анализируя представления  различных авторов о понятии  бюджетный федерализм, можно сказать, что это понятие является как политическим, так и экономическим. Бюджетный федерализм как политическая категория выражает, прежде всего, форму уже сложившихся отношений между органами власти всех уровней и определяет задачи, которые необходимо выполнить для совершенствования этой формы. Бюджетный федерализм как экономическая категория отражает содержание этих отношений, реализацию поставленных задач на практике.

В данной работе будем  придерживаться экономического значения бюджетного федерализма, а именно как  межбюджетные отношения, строящиеся на принципах федерализма, реализуются на практике.

¹ Лавров А.М. Межбюджетные отношения и финансовая стабилизация // ЭКО. - 1995.  -№ 9.  - С. 47

² Горегляд В. Формирование современной модели бюджетного федерализма в России: вопросы методологии // Федерализм. - 2002. - №1. -  С. 66

³ Баранова, К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление Германии. – с 222

⁴ Подпорина И. Межбюджетные отношения и бюджетное регулирование // Финансы. - 1999. - № 16. -  С. 17.

⁵ Бюджетная система РФ: Учебник / проф. А.С. Нешитой – М: Издательско-торговая корпорация «Дашков и

   К», 2007. -  с. 56-57.