Теоретические основы бюджетного регулирования экономики

Теоретические основы бюджетного регулирования экономики

Разработкой теоретических  основ бюджетного регулирования  экономического роста занимались такие  экономисты, как Д. Кейнс, А. Хансен, П. Самуэльсон, У. Хеллер, Д. Пекман, Д. Хикс, А. Лернер, Р. Масгрейв, Г. Эккли. Ими было сформулировано теоретическое положение, состоящее в принципиальной невозможности с помощью исключительно рыночных механизмов обеспечить устойчивый экономический рост по причине большой степени неопределенности экономической системы, неравномерного распределения национального богатства. Регулирование экономического роста с помощью регионального бюджета происходит по трем направлениям – норме процента, потреблению, норме прибыли.

Одним из инструментов бюджетного регулирования является сокращение государственных расходов, и этот инструмент основан на взаимосвязи  темпов инфляции с объемами государственными расходов. Уменьшение расходов бюджета  позволяет сократить темпы инфляции. Вместе с тем увеличение расходов на социальные нужды существенным образом  снижает темпы экономического роста.

Несмотря на большое значение бюджетного обеспечения регионального  экономического роста, существующая в  России бюджетная система, по сути, не соответствует потребностям стратегии  развития национальной экономики в  стратегическом отношении. Наблюдается  неоправданно высокая степень кон-центрации налоговых и бюджетных полномочий на федеральном уровне – в центре. Одновременно с этим местные и региональные бюджеты обладают излишним объемом социальных и экономических обязательств, реализация которых не обеспечена соответствующими финансовыми поступлениями.

Сложившаяся система бюджетного федерализма, а именно неоправданно завышенная зависимость региональных бюджетов от решений центра в части  установления системы нормативов расщепления  федеральных налогов, негативным образом  сказывается на темпах экономического роста региона. По причине явной  ограниченности существующих налоговых  полномочий региональных и местных  органов власти формируется система  неформальных источников доходов, которая  негативно сказывается на общей  экономической конъюнктуре региона.

      Существует  явная проблема противоречия  между децентрализацией бюджетных  ресурсов. Она усугубляется низкой  прозрачностью региональных бюджетов  для контроля со стороны населения.  Одним из препятствий на пути  повышения эффективности бюджетного  процесса является неопределенность  бюджетного статуса муниципальных  образований.

      Неэффективная  организация бюджетов регионов  ведет к снижению эффективности  использования государственных  финансовых ресурсов, объема и  качества государственных услуг,  транс-формации общественного сектора региональной экономики, созданию препятствий формированию конкурентоспособной национальной экономики, уменьшению инвестиционной привлекательности многих регионов, усилению диспропорций в национальной экономике, росту социально-экономической напряженности.

БЮДЖЕТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ  НАЦИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКИ

Важнейшим звеном финансовой системы национальной экономики  являются государственные и муниципальные  финансы, обеспечивающие органы государственной  власти и местного самоуправления денежными  средствами для выполнения функций, предусмотренных Конституцией и  другими законодательными актами РФ. Иными словами, сущность государственных  и муниципальных финансов состоит  в том, что они охватывают ту часть  денежных отношений по поводу распределения  и перераспределения стоимости  валового внутреннего продукта, которая  в установленном размере аккумулируется в руках органов государственной  власти и местного самоуправления.

Поскольку национальная экономическая  система России функционирует в  рамках федеративного государства, то выделяются три уровня финансовой (бюджетной) системы: первый уровень  — федеральный бюджет и бюджеты  государственных внебюджетных фондов; второй уровень — бюджеты субъектов  Российской Федерации (89) и бюджеты  территориальных государственных  внебюджетных фондов; третий уровень  — местные бюджеты. Государственные  финансы имеют двухуровневую  структуру, а муниципальные являются низовым звеном. Они выделены в самостоятельный структурный уровень, так как по Конституции РФ местное самоуправление отделено от государственной системы управления.

Общность трехуровневой  системы государственных и муниципальных  финансов заключается в единстве законодательных основ, доходных источников и направлений расходования, а  также в тесном взаимодействии государственных  и местных органов власти при  распределении функций и компетенций, достижении сбалансированности доходов  с расходами.

Финансы каждого уровня власти включают бюджет, внебюджетные фонды, кредиты и финансы казенных, государственных  и муниципальных унитарных предприятий, действующих на правах полного хозяйственного ведения или оперативного управления имуществом.

Доходы бюджета и внебюджетных фондов формируются за счет налоговых  платежей и страховых взносов  предприятий и работающего населения, включая обязательные социальные отчисления. В настоящее время страховые  взносы в социальные внебюджетные фонды  трансформируются в единый социальный налог.

В структуре государственных  и муниципальных финансов федеративного  государства главным элементом  выступают взаимосвязанные бюджеты  трех уровней — федерального, регионального (субъекта РФ), местного. Эти взаимосвязи, или межбюджетные отношения, обусловлены  недостаточностью региональных бюджетов для финансового обеспечения  функций, осуществляемых субъектом  РФ на подведомственной территории. На стадии разработки проектов прогнозируемый у региональных органов недостаток средств в определенной мере закладывается  в федеральный бюджет и восполняется в форме трансфертов, субвенций, дотаций.

Межбюджетные взаимоотношения  по достижению сбалансированности бюджетов всех уровней носят, как правило, односторонний характер: от федерального уровня к региональному (субъекту РФ) и далее — к местному (муниципальному).

Подобная схема взаимоотношений  характерна для большинства государств мира федеративного и унитарного типа.

Важным элементом в  системе государственных и муниципальных  финансов выступают государственные  внебюджетные фонды. К ним относятся фонды социального назначения (Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Государственный фонд занятости населения РФ (ГФЗН), Федеральный (ФОМС) и территориальные фонды обязательного медицинского страхования (ТОМС) и специального назначения (Дорожный, Фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы. Экологический и т. д.). Их главная цель — гарантировать целевое использование денежных средств, формируемых главным образом за счет целевых обязательных отчислений. В настоящее время внебюджетные специализированные фонды, прежде всего Дорожный фонд и Фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы, которые строились по территориальному принципу, трансформируются в региональный бюджет.

На региональном и местном уровнях действуют внебюджетные фонды, имеющие целевой или всеобщий (обезличенный) характер. Так, в целях мобилизации внебюджетных форм инвестирования жилищной сферы решением

законодательного (представительного) органа субъекта РФ или органа местного самоуправления создаются региональный или местный внебюджетные фонды развития жилищного строительства. В них аккумулируются добровольные взносы предприятий и граждан на жилищное строительство, целевые кредиты под гарантии органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления (в пределах их компетенции), дивиденды, получаемые от операций с ценными бумагами, приобретенными на временно свободные средства, другие доходные источники.

Отражая содержание процессов  производства и распределения общественного  продукта и национального дохода, бюджет представляет собой экономическую  форму образования и использования  основного централизованного фонда  денежных средств государства.

Кроме основного, так называемого регулярного бюджетного фонда в России существует «второй» бюджет государства, охватывающий внебюджетные фонды социального и другого назначения.

Принципы функционирования бюджетной системы

Функционирование бюджетной  системы осуществляется в соответствии с рядом принципов. В российской практике они закреплены на законодательном уровне в Бюджетном кодексе.

Принцип единства бюджетной системы обеспечивается единой правовой базой, использованием единых бюджетных классификаций и форм бюджетной документации, согласованностью бюджетного процесса, единством налоговой и денежной систем.

Принцип полноты — это отражение всех доходных источников и направлений расходов по каждому уровню бюджетной системы (в реальной жизни имеются трудности в осуществлении данного принципа, поскольку значительная часть неналоговых доходов собирается в различного рода внебюджетных фондах).

Принцип сбалансированности означает, что в доходах отражены источники поступлений в размерах, соответствующих прогнозу развития экономики, а в расходах — направления финансирования, затраты по которым будут способствовать достижению прогнозных показателей экономики. Органы власти должны стремиться к минимизации размеров дефицита бюджета.

Принцип достоверности реализуется в бюджетных показателях путем реального прогноза социально-экономического развития соответствующей территории, динамики налоговой базы и учета инфляции.

Принцип гласности означает открытость для общества и средств  массовой информации процедур рассмотрения и принятия бюджетных решений, а  также обязательную публикацию утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении.

Секретные статьи могут быть только в федеральном бюджете.

Принцип самостоятельности обеспечивается: во-первых, правом законодательных органов власти и органов местного самоуправления любого уровня самостоятельно осуществлять бюджетный процесс и определять направления расходования средств; во-вторых, наличием собственных источников доходной части бюджета, а также закрепленных законодательно полномочий и регулирующих доходов; в-третьих, запретом на изъятие остатков бюджетных средств (по окончании финансового года) вышестоящим звеном, недопустимостью законодательно не определенной компенсации за счет других бюджетов; в-четвертых, самостоятельностью бюджетов в выявлении в соответствии с БК источников финансирования.

По закрепленным доходным источникам доходы полностью или  в твердо фиксированной доле поступают  в соответствующие бюджеты. По регулирующим доходным источникам устанавливается  процент отчислений средств в  нижестоящие бюджеты. Этот процент  утверждается в бюджете вышестоящего звена бюджетной системы. В федеральном  бюджете процент отчислений в  бюджеты субъектов РФ принимается, как правило, в одинаковом размере  по каждому регулирующему доходному  источнику. Расширение самостоятельности  и ответственности субъектов  РФ в социально-экономических вопросах должно сопровождаться укреплением  финансовой базы регионов. Именно поэтому  налоговая масса, аккумулируемая в  бюджетной системе страны, путем  бюджетного регулирования перераспределяется в определенной пропорции между  бюджетами разных уровней — федеральным, региональными (субъектов РФ) и местными.

Взаимодействие бюджетов всех уровней и единство бюджетной  системы страны обеспечивается посредством  налогового механизма. Большинство  налогов имеет статус закрепленных доходных источников. По трем федеральным  налогам — гербовому сбору, государственной  пошлине, налогу с имущества, переходящего в порядке наследования и дарения, имеющим статус закрепленных доходных источников, все суммы поступлений  зачисляются в местный бюджет в порядке, определяемом при утверждении  соответствующих бюджетов.

Бюджетное регулирование  национальной экономической системы  реализуется через бюджетный  процесс, который регламентируется нормами права (законами и нормативными актами), органами государственной  власти, местного самоуправления и  участниками бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, бюджетов государственных  и муниципальных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением.

Составной частью бюджетного процесса является бюджетное регулирование, в соответствии с которым распределяются и перераспределяются источники  доходов и финансовые ресурсы  между бюджетами разных уровней.

Функции по составлению и  исполнению бюджетов закреплены за органами исполнительной власти — федеральным  правительством, администрациями субъектов  РФ, городов и районов. Рассмотрение (обсуждение), утверждение и контроль за исполнением бюджетов составляют функции законодательных (представительных) органов власти — федерального уровня, субъектов РФ, городов и районов. Принятый в 1998 г. и вступивший в действие с начала 2001 г. в полном объеме Бюджетный кодекс Российской Федерации достаточно полно определяет полномочия участников бюджетного процесса, порядок составления проектов бюджета, процедуру рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов, а также организацию государственного и муниципального финансового контроля.

В соответствии с БК бюджетный  процесс на очередной финансовый год начинается с ежегодного бюджетного послания Президента Российской Федерации, в котором намечаются основные направления  бюджетной политики. В дальнейшем составление проектов бюджетов находится  в исключительной прерогативе органов  исполнительной власти и организуется федеральным правительством, которое  принимает постановление о разработке бюджетной системы РФ на очередной  финансовый год (в России он совпадает  с календарным).

В соответствии с этом постановлением проводится поэтапная работа по составлению проектов бюджетов.

На федеральном уровне разрабатываются: прогноз социально-экономического развития страны, прогноз сводного финансового баланса на финансовый год, основные направления бюджетной  и налоговой политики, проект плана  развития государственного сектора  экономики и основные показатели (контрольные цифры) проекта консолидированного бюджета. Аналогичная схема предусмотрена и на других уровнях власти. Органами исполнительной власти субъектов РФ ведется детальная проработка и согласование показателей социально-экономического развития и контрольных цифр проекта своего бюджета.

По результатам этой работы Министерство финансов РФ и Министерство экономического развития и торговли РФ совместно с Центробанком готовят  и представляют на рассмотрение Правительства  Российской Федерации проекты консолидированного федерального бюджета. Одновременно происходит обсуждение и принятие новых законодательных  инициатив в налоговой области  в Федеральном собрании.

Проект федерального бюджета  вносится в Государственную думу, где процесс рассмотрения предусматривает  четыре чтения. В первом чтении рассматриваются  доходы федерального бюджета, распределение  доходов от федеральных налогов  и сборов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ, определяется дефицит федерального бюджета в  абсолютном и относительном выражении  и общий объем расходов. Во втором чтении обсуждаются и утверждаются статьи расходов по разделам функциональной классификации и размер Фонда  финансовой помощи субъектам Российской Федерации. В третьем чтении утверждаются расходы по всем подразделам функциональной классификации расходов и главным  распорядителям средств бюджета (ведомственная  структура), а также различные  федеральные программы (инвестиционная, внешних заимствований, гарантий и  т. п.). В четвертом чтении принимается  бюджет в целом.

Бюджет  и его функциональная роль в регулировании  экономики

Основу финансовой базы государственного регулирования национальной экономики  составляет бюджет, состоящий из бюджета  центрального правительства и бюджетов местных органов власти всех уровней

Бюджет – это счетный  план государства, позволяющий контролировать поступление доходов в форме  налоговых и неналоговых платежей и займов, с одной стороны, и  процесс использования бюджетных  ресурсов согласно бюджетной росписи  расходов – с другой. Налоги и  займы определяют состояние бюджета, от них зависит объем доходов  государства, концентрируемый в  бюджете. Они предопределены законами воспроизводства, т. е. размеры налоговых  поступлений и займов зависят  от качественных и количественных параметров совокупного дохода общества.

Все экономические проблемы в бюджете предопределены проблемами доходных источников, т. е. состоянием налоговых и кредитных отношений, которые зависят от производства и обмена и имеют объективную  экономическую природу. Это значит, что, во-первых, любые кризисные процессы бюджета связаны с кризисом производства и обращении, во-вторых, важнейшим вопросом является правовое оформление бюджетно-налоговых отношений как единого системного комплекса.

Доходная часть государственного бюджета образуется в основном за счет налогов и займов. Расходная  часть государственного бюджета  развитых стран включает расходы  на содержание вооруженных сил и  государственного аппарата, финансирование хозяйства и социальной инфраструктуры (социальное обеспечение, здравоохранение, просвещение, наука), выплату процентов  по государственному долгу.

Исторически структура государственных  расходов определялась потребностями  в конкретных условиях. Так, Первая и Вторая мировые войны вызвали  увеличение военных расходов. В дальнейшем на рост государственных расходов оказывали  большое влияние экономические и социальные факторы.

Что касается расходов на финансирование хозяйства, то в развитых странах  имеются существенные различия, связанные  масштабом государственного сектора. Например, в европейских странах, где удельный вес государственного сектора до недавнего времени  был велик, большая часть государственных  расходов шла на поддержание, субсидирование и развитие национализированных  предприятий, а прямые государственные  капиталовложения составляли 10 – 20% всех инвестиций. Приватизация национализированных  предприятий сократила государственные  вложения в хозяйство, особенно за счет уменьшения субсидий частному сектору.

Функции бюджета. Бюджетная  система выполняет три функции:

1) фискальная функция  означает создание финансовой  базы функционирования государства  в условиях фактического отсутствия  у него собственных доходов;

функция экономического регулирования  – это использование государством налогов для проведения своей  экономической политики;

социальная функция предполагает использование государственного бюджета  для перераспределения национального  дохода.

Осуществляя эти функции, государство не должно ослаблять  рыночные стимулы предпринимательства. Поэтому бюджетная политика государства  должна строиться на синтезе рыночного  и государственного механизмов регулирования.

Бюджетная политика России

Начало XXI в. для бюджетной  политики России знаменовалось положительными тенденциями: доходы как консолидированного, так и федерального бюджета стабильно  превышали расходы, обеспечивая  профицит бюджета на уровне 2-3% к  ВВП. При этом помимо количественных улучшений показателей бюджета, положительным является тот факт, что прирост доходов был достигнут за счет не только налогообложения экспортно-импортных операций, но и увеличения налоговых поступлений от налогоплательщиков, работающих на внутреннем рынке. Большая часть профицита была использована на погашение государственного долга, в основном внешнего.

В начале 2003 г. была разработана правительственная Программа бюджетной политики Российской Федерации на 2003 – 2005 годы. Направленность на достижение сбалансированности государственных финансов в среднесрочной перспективе, превышение доходов бюджета над расходами предполагают использовать больше половины ожидаемого профицита на формирование финансового резерва. Фактически речь идет о резервном бюджетном фонде стабилизационного характера, нормальное функционирование которого повысит устойчивость бюджетной системы в целом, так как зависимость доходной части бюджета от ситуации на мировых рынках не должна кардинально влиять на уровень расходов бюджета.

Резервный бюджетный фонд может выполнять две цели. Первая – сбережение для будущих поколений. Оно связано с долгосрочной задачей  создания механизма перераспределения  существующих ресурсов между текущим  моментом и будущим. Вторая – стабилизация. Она связана с задачей выравнивания в краткосрочном периоде государственных  расходов и в целом экономического развития страны при резких колебаниях конъюнктуры на мировых товарных рынках. Сегодня стабилизационная направленность бюджетного резервного фонда является для России наиболее актуальной. Сберегательная составляющая также может рассматриваться  в долгосрочном периоде, но до тех  пор, пока Россия вынуждена ежегодно выплачивать значительные суммы  в качестве внешнего долга.

В целом основными принципами современной бюджетной политики нашего государства являются:

недопущение опережающего роста  государственных расходов над темпами  роста экономики;

безусловное исполнение принятых сектором государственного и муниципального управления обязательств;

приоритет среднесрочного бюджетного планирования, отражающего стратегические направления развития экономики;

конкурсные принципы распределения  бюджетных ресурсов;

открытость и доступность  информации по расходам государственного бюджета на всех уровнях.

Проблемы  государственного долга в России

С 2003 г. наступает период, когда по внешнему долгу выплачиваются  до трети расходов федерального бюджета. На 1 мая 2012 г. внешний долг России составил 41737,7 млн. долл. по данным Минфина России, а его структура, по данным Минфина России, выглядела так, как показано в табл. 1

Объем государственного внутреннего  долга на 1.01.2012 г. Составил 4190,55 млрд. рублей, а в 2011 г. Он был – 2940,39 млрд. рублей.

Чем обременительнее для  страны накопленный внешний долг, тем в большей мере его обслуживание взаимодействует с функционированием  всей национальной экономики и ее финансовой сферы. Это выражается в  том, что чрезмерный рост внешнего долга  опасен для государственного бюджета, денежно-кредитной системы и международной  кредитоспособности страны. Для государственного бюджета неблагоприятные последствия  чрезмерного роста внешнего долга  связаны в основном со стадией  его погашения. В то же время неблагоприятно может складываться и график платежей по внешнему долгу.

В условиях обременительного внешнего долга существенно подрастают трудности в укреплении доверия  к национальной валюте, противодействии  инфляции, обеспечении необходимыми валютными резервами и валютной конвертируемости. Бремя платежей по внешнему долгу усиливается в  случае чрезмерной девальвации национальной валюты относительно занижения его  реального курса.

Все это свидетельствует  о необходимости управления внешним  долгом. Одним из элементов управления внешним долгом страны является разработка программы внешних заимствований. Ограничителем размеров внешних  заимствований может служить  установка на поддержание в определенных пределах показателей долговой зависимости, используемых в мировой практике, в том числе на основе сопоставления  задолженности и долговых платежей с ВВП и экспортом. Для России, как и для других стран с  большой территорией, объективно закономерен  относительно низкий удельный вес экспорта в национальном продукте. Именно потому, а также из-за неполной еще интеграции в мировую экономику России желательно отдавать предпочтение не ВВП, а экспорту в качестве базы для индикатора уровня долговой зависимости.

Современному российскому  государственному долгу присущи  следующие черты:

внутренний и внешний  долг постепенно смыкаются. Этот процесс  ускоряется при использовании такой  формы заимствования, как выпуск ценных бумаг, в том числе номинированных в валюте;

большую часть российского  долга составляют краткосрочные  заимствования, из-за чего на протяжении последних 10 лет постоянно возникает  вопрос о реструктуризации задолженности;

отсутствует система долгового  управления, т. е. не существует единого  органа, который бы занимался исключительно  проблемами долга. Сегодня этим занимаются Минфин, Внешэкономбанк, Центральный  банк;

погашению и обслуживанию государственного долга в настоящее  время уделяется приоритетное значение.

Правительство РФ стало осознавать проблему предстоящих значительных выплат по внешнему долгу в ближайшие  годы. Об этом свидетельствуют прописанный  в бюджете механизм создания финансового резерва и заявления руководства страны о досрочном погашении обязательств перед кредиторами.

Для совершенствования управления государственным долгом необходимо проведение следующих неотложных мер:

создание особого агентства  по управлению государственным долгом с независимым статусом, принимающим  решения по управлению государственным  долгом страны оперативно и без политического  давления, допускающим согласованные  и реалистичные бюджеты. Эти функции  не могут выполнять ни Банк России, ни Минфин России. У них свои приоритеты, которые плохо сочетаются со стратегическим управлением государственным долгом;

создание системы эффективного управления государственным долгом, минимизирующей совокупные издержки и максимизирующей сокращение номинального объема долга и ускорение экономического роста;

дальнейшее совершенствование  налоговой системы, поскольку доходы бюджета в настоящее время  являются основным источником покрытия государственного долга;

Эти действия государства  будут не только способствовать снижению долгового бремени, но и повышать эффективность использования дефицитного  финансирования, направляя кредиты  и займы государства на развитие базовых для отечественной экономики  отраслей и высоких технологий, а  также на социальные нужды общества.