Теория бюрократии

ОГЛАВЛЕНИЕ

 
Введение

 
       Теория бюрократии Макса Вебера оказала огромное влияние на развитие организации в ХХ веке. Эта теория положила начало целому разделу организационной науки - теории организации. Многие ученые, приступавшие в 40-50-е годы нашего столетия к изучению формальных организаций, опирались на веберовскую модель бюрократии при проведении эмпирических исследований.      

 Анализ  бюрократии в работах Вебера  неизменно рассматривался как  одна из теоретических основ  современной политической концепции.  Вместе с тем в центре внимания  западных исследователей долгое  время находилась главным образом  идеально-типическая модель рациональной бюрократии, которая однако же представляет собой лишь один из элементов более общей теории бюрократии, разработанной немецким социологом. 
      Основным источником, в котором представлена теория бюрократии Вебера, служит фундаментальный труд немецкого социолога “Хозяйство и общество”. Для рассмотрения проблемы власти бюрократии важное значение имеет также статья Вебера “Парламент и правительство в преобразованной Германии”. В этой статье и в некоторых других своих работах Вебер описывает систему государственного управления, существовавшую в Германии в начале ХХ века. В исследованиях современных западных ученых нередко подчеркивается, что анализ бюрократии в веберовских политических статьях, как и концепция патримониальной бюрократии, служит важным дополнением идеально-типической модели рациональной бюрократии. Некоторые аспекты этой теории по-прежнему недостаточно освещены в отечественной литературе. Например, понятие патримониальной бюрократии лишь упоминается в трудах современных российских исследователей, но содержание этого понятия не раскрывается в них с достаточной глубиной. 
       Анализу содержания основных элементов теории бюрократии Вебера и посвящена данная работа. Актуальность данной темы в последнее время очень высока в России, так как в ее политической жизни складывается ситуация, когда создаются все предпосылки для формирования бюрократии. 
     Основная задача данной контрольной работы рассмотреть вопрос теории бюрократии с позиции М. Вебера, а также дать характеристику этому понятию, рассмотреть проблему ограничения власти бюрократии. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

 
1. Характеристика теории бюрократии 

          Бюрократия, пожалуй, одно из таких явлений, созданное цивилизацией, не имеющее идентичного подхода. Каждый второй человек нашей планеты, сталкиваясь с данным феноменом, негативно отзывался в адрес бюрократии, но, тем не менее с развитием общества и расширением сфер управления бюрократия продолжает разрастаться и всё глубже проникает в общественно-политическую жизнь общества.      

 Основателем  понятия бюрократии считают французского  ученого экономиста физиократа  Энсента Де-Гурне, который впервые  использовал этот термин в  1745 году. Де-Гурне относился к бюрократии негативно и считал ее социальной болезнью, назвав ее бюроманией. После Де-Гурне бюрократия подвергалась критике интеллигенцией того времени. К примеру, критику в форме Де-Грне мы можем обнаружить в произведениях таких великих писателей как Оноре Де-Бальзак и Чарльза Диккенса.  

     Другую характеристику феномену бюрократии дает немецкий  политолог М. Вебер в работе "Хозяйство и общество".      

 Корни  бюрократии по М. Веберу более  глубоки и лежат не столько  в плоскости экономических отношений,  а исходят из антологических  потребностей человека в социальном структурировании.       

 М.  Вебер разделял два типа бюрократии:

1. Патримониальную.
2. Рациональную.

       Термин патримониализм был заимствован из древнего Рима, что означало - личная козна императора. По Веберу патримониальная бюрократия классифицируется на три группы:

 
        По мнению М. Вебера процесс рационализации истории в социальной, политической, религиозный, экономической и правовой сфере привел к снижению значимости патримониальной бюрократии и заменой ее рациональной. Тем самым патримониальная бюрократия начинает рассматриваться как регрессивный и деструктивный элемент общества. 
       По мнению многих исследователей, концепция рациональной бюрократии М. Вебера является актуальной и в наши дни как один из элементов развития современного общества. Большое внимание М. Вебер уделяет противовесам бюрократии. В качестве противовесов по Веберу могут быть сильный политик и эффективный парламент. В ХХ в. методы рассмотрения феномена бюрократии М. Вебера остались основополагающими в теоретических и эмпирических исследованиях. В сороковых и шестидесятых годах ХХ в. учеными предпринимались попытки рассмотрения дисфункциональных механизмов в системе управления, то есть неформальных моментов не позволяющих полностью реализовать рациональную модель организации управления. Бюрократия как и многие общественно-политические явления может нести в себе как позитивный, так и негативный вклад в развитии общества.       

 У  бюрократии очень прочные традиции, которые отражают свой отпечаток на каждого человека. Родившись, человек начинает сложный процесс социализации, который пронизан сложными иерархическими системами. В этих системах человек играет множество социальных ролей. По этому бюрократизм свойственен нам всем, это глубинная часть нашего "Я". Таким образом, если бюрократия является частью нашей цивилизации и нас самих, необходимо конструировать модели, не приводящие к ликвидации бюрократии, а которые способны увеличить прогрессивные факторы феномена бюрократии. 

 
2. Макс Вебер и  рациональная бюрократия      

 
       Вебер Макс (1864-1920) – выдающийся немецкий ученый, социолог, экономист, историк, философ, культуролог, юрист. Внес существенный вклад в становление общей теории и практики управления организацией.       

 М.  Вебера наряду с А. Файолем,  Г. Эмерсоном и др., относят  к административной школе менеджмента,  однако в отличие от большинства  представителей этой школы, он  опирался на культурологическую  интерпретацию организационных процессов, что позволяет отдельным исследователям отнести его к особому направлению в теории управления, связанному с культурологическим пониманием "машинной модели организации". Известен как один из создателей модели рациональности, а также как исследователь моделей бюрократии, механизмов функционирования власти, легитимности. Выделял легитимную и нелегитимную власть. Легитимность в его трактовке означает возможность обеспечения устойчивых отношений в сфере руководства – подчинения. Различал три основания легитимности.

      Основная проблематика – два типа носителей организационного и экономического поведения: традиционный и этический субъекты деятельности; сущность власти, авторитет, структура власти; формы и принципы легитимной власти; принципы формальной организации человеческой деятельности. Автор концепции трех типов исполнительской власти и концепции рациональной бюрократии.

       М. Вебер ввел понятие, названное им "тремя чистыми типами законной власти": 
1.    Рациональные основания – в основе лежит легитимность моделей или нормативных правил и прав тех, кто пришел к власти в их системе отдавать приказы (законная власть).

2.   Традиционалистские основания – в основе лежит вера в незыблемость традиции и законность статуса власть предержащих (традиционная власть). 
3.   Харизматические основания – в основе лежит почтительное отношение к необычайной праведности, героизму или образцовым качествам определенной личности, а также к нормативным решениям и распоряжениям, исходящим от этой личности (харизматическая власть).

       Вебер считал, что легитимность власти является центральным элементом почти всех административных систем. В своем анализе законной власти, имеющей бюрократический административный аппарат он излагает пять концепций, определяющих законность полномочий:

1.    Должен быть установлен свод законов, требующий от участников организации послушания.

2.   Закон – это система абстрактных правил, имеющих конкретные приложения; в рамках именно такого закона администрация отстаивает интересы организации.

3.  Член организации, осуществляющий властные функции, также подчиняется этому безличному порядку.

4.  Член организации должен подчиняться ее законам только как член организации.

5.   Подчинение определяется не личностью, осуществляющей властные полномочия, безличным порядком, обусловившим, помимо прочего, и занятие этой личностью данного поста.

      Основываясь на этих концепциях, Вебер формулирует восемь принципов структурирования властных систем:

1. Служебные обязанности организуются на постоянной регулируемой

основе.

2. Эти обязанности относятся к различным функциональным сферам, в

каждой  из которых должны обеспечиваться необходимая полнота власти и полномочий. 
3.    Должности образуют иерархическую структуру, при этом оговариваются права контроля.

4.     Правила, которыми определяется ход работ, могут быть как

техническими, так и юридическими, что в любом  случае требует привлечения компетентных работников.

5.      Ресурсы организации не следует смешивать с ресурсами ее членов,

рассматриваемых в качестве частных лиц.

6.      Держатель офиса не может обращать этот офис в свою собственность. 
7.      Управленческая работа основывается на письменных документах, в силу чего офис (бюро) становится центральным звеном организации. 
8.      Системы законной власти могут принимать множество форм, идеальным видом которых является бюрократический штат. 
          Согласно Веберу, бюрократическая администрация (т. е. наиболее рациональный тип бюрократии) соответствует пяти концепциям законности и восьми принципам власти, приведенным выше. Помимо прочего, бюрократическая система и участвующие в ней служащие должны удовлетворять следующим критериям:

1.    Они свободны как личности и должны подчиняться власти только в силу своих безличных (должностных) служебных обязанностей. 
2.    Они образуют ясно выраженную иерархию должностей. 
3.    Каждая должность имеет четко выраженную в юридическом смысле сферу компетенции.

4.    Занятие должностей происходит на свободной контрактной основе.  
5.    Кандидаты на должность отбираются на основе их технической квалификации. Они назначаются, а не выбираются.

6.   Должность получает фиксированное материальное вознаграждение, сохраняя, по большей части, право на получение каких-то субсидий. Шкала окладов примерно соответствует уровням иерархии, однако в известных случаях при этом могут приниматься во внимание мера ответственности и социальный статус должностного лица.

7.    Исполнение должностных обязанностей рассматривается как единственное или, по крайней мере, основное занятие должностного лица. 
8.    Возможность карьеры. Система "продвижения", определяемого старшинством или уровнем достижений, или и тем и другим. Вопросы о продвижении должностных лиц решаются начальством. 
9.    Служащий работает в организации, не являясь владельцем организационных средств, и должность, которую он занимает, не является его собственностью.

10.  Поведение работников организации должно соответствовать существующим требованиям дисциплины и контроля.      

 Итак, чисто бюрократическое, т.е. документально  оформленное бюрократически - монократическое управление по своей точности, стабильности, дисциплине, четкости и надежности, т.е. предсказуемости для господствующих, а равно и заинтересованных лиц, глубине и широте действия, формально универсальной применимости ко всем задачам, чисто технической оптимальности получения результата представляет собой наиболее рациональную форму осуществления господства. Развитие “современных” форм объединений в самых различных областях (государство, церковь, армия, партия, ... и т.п.) попросту идентично развитию и постоянному росту бюрократического управления: его возникновение, например, есть эмбрион современного западного государства. При рассмотрении всех, на первый взгляд, противоположных друг другу инстанций, будь то группы защиты каких-либо интересов, парламентские комитеты, “диктатуры советов”, “почетные” чиновники, выборные судьи и т.п., оказывается, что вся рутинная работа осуществляется чиновниками в бюро. Вся наша обыденная жизнь втиснута в эти рамки. Ведь если бюрократическое управление повсюду ... наиболее рационально в формально-техническом отношении, то оно просто неизбежно для потребностей массового управления (людьми или вещами). Выбор существует лишь между “бюрократизацией” и “дилетантизацией” управления, и весомым средством превосходства бюрократического управления оказывается: специальное знание, полная незаменимость которого диктуется современной техникой и экономикой производства благ, причем совершенно безразлично, организуется ли она по-капиталистически или - что при желании добиться аналогичных технических результатов означало бы лишь небывалое возрастание значения профессиональной бюрократии - по-социалистически. Как в нормальном случае угнетенные могут защищаться против существующего бюрократического господства лишь с помощью создания собственной, столь же подверженной бюрократизации, альтернативной организации, так и сам бюрократический аппарат через насущные интересы материального и чисто делового, а значит, идеального характера требует собственного дальнейшего функционирования: без него в обществе, где чиновник, служащий, рабочий отделены от средств управления и непременны дисциплина и квалификация, современная жизнь стала бы невозможной для всех, кроме тех, кто еще обладает средствами жизнеобеспечения (крестьян). Он продолжает свое существование и после победоносной революции и после вражеской оккупации так же, как существовал при предшествовавшем легальном правительстве. Вечный вопрос: кто контролирует существующий бюрократический аппарат? И всякий раз овладение им возможно для неспециалиста лишь отчасти: профессиональный тайный совет неизменно превосходит дилетанта-министра в реализации своей воли.      

 Наряду  с фискальными предпосылками  для бюрократического управления  существенное значение имеют  транспортно-технические условия.  Его точность нуждается в железной  дороге, телеграфе, телефоне и  все более связана с ними. Социалистическому  устройству здесь ничего не изменить. Вопрос в том, в состоянии ли оно создать аналогичные капиталистическому устройству условия для рационального, то есть как раз строго бюрократического, управления по еще более жестким формальным правилам. Если нет - вновь пришлось бы столкнуться с одной из крупнейших иррациональностей: антиномией формальной и материальной рациональности, столь часто констатируемой социологией. 
       Бюрократическое управление означает: господство в силу знания; в этом его основной, специфически рациональный характер. Благодаря огромному, обусловленному специальными знаниями, могуществу бюрократия (или использующий ее властелин) имеют тенденцию и далее наращивать свою власть от служебного знания: знания фактов, полученного в служебном порядке или “подтвержденного документально”.      

 Не  вполне, но все же специфически  бюрократическое понятие “служебной  тайны” - в своем отношении к  специальному знанию сравнимое  с соотношением коммерческих  и технических производственных  тайн - берет начало именно в  этом стремлении к власти.

 
2.1. Проблема ограничения власти бюрократии

 
      Важное место в политических статьях Вебера занимает анализ возможных последствий предельного развития тенденции к неограниченному бюрократическому господству. Эта проблема обсуждается им прежде всего в контексте критического анализа социалистической идеологии. Рассмотрению идей социализма была целиком посвящена лишь лекция Вебера, прочитанная в 1918 г. офицерам австро-венгерской армии.      

 Тем  не менее вопрос о взаимоотношении  социализма и бюрократизации поднимался в “Хозяйстве и обществе”, а также в политических статьях Вебера, в частности в его статье “Парламент и правительство в преобразованной Германии”.      

 Среди  высказываний Вебера о вероятных  последствиях тотальной бюрократизации наиболее часто цитируемым является, по-видимому, следующее: “Государственная бюрократия стала бы править единолично, если бы частный капитализм был упразднен. Частная и государственная бюрократии, которые сегодня действуют бок о бок и потенциально друг против друга и тем самым в определенной степени сдерживают одна другую, были бы слиты в единую иерархию. Это было бы похоже на положение в Древнем Египте, но произошло бы в гораздо более рациональной, а потому не поддающейся разрушению форме”.      

 В веберовском прогнозе возможного направления эволюции бюрократии при социализме присутствуют элементы того подхода, который был воплощен в разработанном им идеальном типе рациональной бюрократии. Вебер подчеркивает техническую эффективность бюрократического аппарата и неизбежность использования его в любой разновидности индустриального общества. Согласно этой точке зрения, первый факт, с которым социализм также должен считаться, - это необходимость многолетнего специального обучения, постоянного расширения специализации и управления с помощью соответствующим образом подготовленных чиновников.      

 Вебер  допускает возможность того, что  промышленность может быть национализирована,  а класс частных предпринимателей  устранен от руководящей роли  в ней. Однако он задается вопросом о том, кто взял бы на себя в таком случае управление этой экономикой. По мнению Вебера, функция управления была бы тогда полностью узурпирована бюрократией. 
       Взгляд на бюрократию, обладающую значительной властью и стремящуюся эту власть расширить, также нашел отражение в веберовском прогнозе. Коль скоро бюрократия использует свою власть для того, чтобы преследовать свои собственные групповые интересы, возникает вопрос, как ограничить властные устремления чиновничества. С этой точки зрения, существование двух параллельных бюрократических структур в частно-капиталистической промышленности и государственной администрации в известной мере служит гарантией против злоупотреблений, неизбежных при безраздельном господстве одной из них. В таком случае устранение частного предпринимательства поставило бы государственную бюрократию в значительно более благоприятное положение в ее борьбе за расширение собственной власти, результатом чего в конце концов явилась бы диктатура чиновников. 
       Как считал Вебер, обобществление промышленных предприятий не могло покончить с отделением рабочих от средств производства. Кроме того, отделение работника от средств осуществления его деятельности было характерно не только для частной промышленности, но наблюдалось в самых различных организациях: в университетах, армии, аппарате государственного управления. Вебер указывал, что положение рабочих нисколько не зависело от того, принадлежало ли их предприятие частному предпринимателю или государству. Но можно было с уверенностью утверждать, что зависимость рабочих от нанимателя существенно усиливалась на государственных предприятиях, так как в этом случае ограничивались возможности рабочих отстаивать свои интересы, в том числе и путем забастовок. 
       Последним словом Вебера о взаимоотношении капитализма и социализма явилось развитое в “Хозяйстве и обществе” чрезвычайно схематичное противопоставление рыночной капиталистической и государственно-социалистической экономики. Согласно Веберу, установление централизованной экономической системы, управляемой государством, привело бы к существенному снижению формальной рациональности экономической деятельности, а значит и ее эффективности. 
       Сохранение частной промышленности позволяло в некоторой степени сдержать тенденцию ко всеобщей бюрократизации благодаря наличию в ней собственной управленческой структуры, независимой от государственного аппарата, а также и благодаря тому, что частный предприниматель как тип личности способствовал динамизму общественной жизни. Вместе с тем, по мнению Вебера, система частного предпринимательства не являлась единственным средством обуздания власти бюрократии. Нельзя согласиться с таким утверждением современных отечественных исследователей: “Вебер считал, что единственным ограничителем “всевластия” бюрократии является частная собственность и предприниматель, а не демократия...”. 
       В действительности система частного предпринимательства служила лишь одним из условий сдерживания дальнейшей бюрократизации. 
       Хотя Вебер и принимал такие положения демократической теории, как свобода личности, представительное правление и необходимость политического консенсуса, он все с большей настойчивостью утверждал принцип, согласно которому великие политики должны привлекать к себе последователей силой своих личных харизматических качеств. Вебер до предела развивал идею личной ответственности лидера, власть которого в конечном счете основывалась на вере его сторонников в его личные качества. Плебисцитарный лидер являл собой тип личности, существенно отличавшийся от бюрократического “человека порядка”. Такой лидер должен был действовать, исходя из своих собственных убеждений и избранных им ценностей, а не под давлением внешних обстоятельств. Этот тип личности служил, по мнению Вебера, одним из препятствий на пути тенденции к безраздельному господству бюрократии.      

 Вебер  не идеализировал парламентскую  демократию. Он не придавал особого  значения понятиям “воли народа”,  “народного суверенитета” и  т.д., расценивая их как чисто  идеологические построения. Не удивительно поэтому, что его теория во многом расходилась с положениями классической доктрины демократии, которая рассматривала политического лидера как всего лишь представителя своего электората. Согласно Веберу, роль масс в политическом процессе сводится к избранию харизматического лидера, после чего они отходят на второй план, не принимая более какого-либо участия в политической жизни и предоставляя лидеру широкую свободу действий. 
       Следует отметить, что плебисцитарная демократия расценивалась Вебером прежде всего как политический механизм, позволяющий в наибольшей степени ограничить власть бюрократии. Однако в современном российском обществе эта основная функция плебисцитарного лидерства исполняется далеко не в полной мере. В результате тенденция к бесконтрольному правлению бюрократии продолжает оставаться ярко выраженной. 

Заключение

 
       При рассмотрении проблемы бюрократии в веберовской теории важное значение имеет тот факт, что Вебер выделяет два существенно различных типа бюрократической организации. Одним из этих типов выступает патримониальная бюрократия, которую характеризуют недостаточное развитие рациональных черт и личностный характер отношений власти в управленческих структурах. Патримониальную бюрократию отличает также тенденция к апроприации государственных должностей занимающими их чиновниками. Основу власти патримониальной бюрократии образует прежде всего присвоение чиновниками должностей и связанных с ними привилегий и экономических преимуществ. Вместе с тем предельное развитие тенденции к присвоению средств управления чиновниками приводит к распаду бюрократических структур. При этом патримониальная бюрократия трансформируется в господство “сословного” типа, которое уже не является бюрократическим. 
      Согласно Веберу, лишь в странах Запада в результате рационализации процесса управления складывается иной характер отношений между патримониальным монархом и чиновниками. Бюрократический аппарат западного абсолютистского государства приобретает власть не в результате децентрализации политического режима, а благодаря наличию у чиновников специальных знаний и навыков. В странах Запада впервые происходит переход от патримониального управления к бюрократии современного типа. 
      Разработанная в “Хозяйстве и обществе” теоретическая модель рациональной бюрократии образует второй тип бюрократической организации  Вебера. Для административных структур, приближающихся к данной модели, характерно преобладание формально-правового начала. Принцип личной преданности, на котором основывается патримониальное управление, уступает место объективно установленному служебному долгу. Формируется тип чиновника, который руководствуется в своей деятельности системой формальных правил, а не предписаниями традиции и волей монарха. 
      Однако бюрократия в современном обществе представляет собой не просто безличный инструмент управления, но также и особую группу со своими собственными взглядами и ценностными ориентациями. Идеально-типическая модель рациональной бюрократии не предусматривает такого положения дел, когда корпоративные интересы чиновников получают преобладание над требованиями служебного долга.           
        В условиях легального господства сохраняется тенденция к бесконтрольному правлению бюрократии. С точки зрения Вебера, специальная подготовка чиновников и их монополия на владение некоторыми видами информации позволяют бюрократическому аппарату под видом административной беспристрастности фактически определять направление государственной политики.      

 Понятие  “господство чиновников” Вебер  использовал для обозначения  такого политического режима, в  котором функция определения  политики оказывается узурпированной  бюрократией. “Господство чиновников”  представляет собой тенденцию,  которая присутствует в любой бюрократической администрации, но может полностью реализоваться лишь в том случае, если не существует эффективных средств контроля за деятельностью государственного аппарата. Предельное развитие данной тенденции, как полагал Вебер, должно было вызывать крайне неблагоприятные социальные последствия.     

 Проблема  ограничения власти бюрократии  являлась для Вебера одной  из центральных. Он рассматривал  различные институциональные механизмы,  которые могли бы послужить  противовесом бюрократическому управлению. Наибольшие возможности для установления контроля за деятельностью административного аппарата предоставляла, по его мнению, система представительного правления.      

 Веберовская  концепция плебисцитарной демократии, выдвигающая на передний план харизматического лидера, отразила внутренне противоречивый характер его политической теории. Как показал исторический опыт Веймарской Германии, со стороны харизматического лидера может исходить столь же серьезная опасность для демократических институтов и ценностей, как и со стороны бюрократии. Однако для Вебера основная угроза демократии и индивидуальной свободе заключалась в прогрессирующей бюрократизации общественной жизни. 
      С началом “веберовского ренессанса” 70-80-х годов в западной социальной науке наблюдается значительный рост интереса к теории Вебера. Влияние идей Вебера на исследования политических структур и процессов заметно возросло в последние годы. Многие западные ученые опираются на теорию бюрократии Вебера при проведении сравнительных исследований системы государственного управления в различных странах. 
      Российская теория организации также может многое подчерпнуть в арсенале веберианской политической теории. Разработанные Вебером понятия могут, по-видимому, успешно использоваться для анализа структур государственного управления в России на различных этапах их эволюции. Обращение к веберовским политическим идеям должно способствовать лучшему пониманию как недавнего прошлого нашей страны, так и современного состояния ее политической системы. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

 
Список  литературы

 
1.             Вебер Макс. Харизматическое господство// СоцИС №5 1988 
 
2.             Вебер Макс. О буржуазной демократии в России// СоцИС № , 1992 
 
3.             Гайденко П.П., Давыдов Ю.Н. "Проблемы бюрократии М.Вебера". Вопросы философии №3.1991 
 
4.             Макаренко В.П. Теория бюрократии М. Вебера и буржуазные концепции организации и управления // ВФ. 1986. №3 
 
5.             Макаренко В.П. "Вера, власть и бюрократия"; М.1989 
 
6.             Шпакова Р.П. Легитимность и демократия (уроки Вебера).//ПолИС №2, 1994 
 
7.             Шпакова Р.П. Легитимность политической власти: Вебер и современность.// Советское государство и право №3, 1990 
 
8.             http://www.defacto.examen.ru/ 
 
9.             http://besonus.narod.ru/ 
 
10.         http://iai.rsuh.ru/ 
 
11.         http://socnet.narod.ru/\