Теория бюрократии Макса Вебера. 4

ВВЕДЕНИЕ

     Одним из наиболее значимых трудов немецкого  социолога и социального философа Макса Вебера является его учение о типах господства, из которого вытекает его концепция рациональной бюрократии.

     Основным  источником, в котором представлена теория бюрократии Вебера, служит фундаментальный  труд этого немецкого социолога "Хозяйство и общество" и  целый ряд его статей, приведённый  в сборнике "Избранные произведения" издательства "Прогресс". В этих статьях и в некоторых других своих работах Вебер описывает  систему государственного управления, существовавшую в Германии в начале ХХ века. В исследованиях современных  западных ученых нередко подчеркивается, что анализ бюрократии в веберовских  политических статьях, как и концепция  патримониальной бюрократии, служит важным дополнением идеально-типической модели рациональной бюрократии. В  последние годы отечественные исследователи  также неоднократно подчеркивали значение веберовской модели бюрократии для  характеристики системы управления в современном российском обществе. В данной работе наиболее активно  рассматривалась работы М. Масловского "Веберовская концепция патримониализма  и ее современные интерпретации" и "Теория бюрократии Макса Вебера и современная политическая социология"

     Теория  бюрократии Макса Вебера оказала  огромное влияние на развитие социологии в ХХ веке. Эта теория положила начало целому разделу социологической  науки - социологии организаций. Многие ученые, приступавшие в 40-50-е годы нашего столетия к изучению формальных организаций, опирались на веберовскую модель бюрократии при проведении эмпирических исследований.  Если социология организаций рассматривает управленческие структуры во всех сферах общественной жизни, то в политической социологии одним из объектов исследования выступают бюрократические организации, действующие в сфере политики, к числу которых относятся прежде всего аппарат государственного управления и политические партии. Изучая структуру и деятельность таких организаций, политические социологи основное внимание уделяют проблеме власти бюрократии и социальным основам этой власти в различных обществах.

     Целью данной курсовой работы является изучение теории бюрократии М. Вебера, её анализ и возможности её применения. Важнейшими моментами будет изучение и рассмотрение двух бюрократических концепций, предложенных М. Вебером.

     Для этого были решены следующие задачи:

1. Изучить  работы М. Вебера и других  исследователей по данной теме.

2. Рассмотреть  бюрократию как один из типов  господства и провести сравнительный  анализ теорий патримониальной  и рациональной бюрократии.

3. Рассмотреть  роль бюрократии в общественной  жизни и управлении государством.

     Из  литературы наиболее активно в процессе исследования использовались труды  М.В. Масловского и собственно М. Вебера. Кроме этого объектом исследования послужили и другие работы авторов, посвящённые теории бюрократии М. Вебера.

     Предмет данной курсовой работы – феномен  бюрократии в концепции Вебера.

     Структура работы. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников и литературы. 
 
 
 
 
 
 
 
 

     ГЛАВА 1. ПАТРИМОНИАЛИЗМ И ПАТРИМОНИАЛЬНАЯ  БЮРОКРАТИЯ.

     1.1.Патримониализм. Общая  характеристика

     Понятие "патримониальный" ведет свое происхождение из эпохи Римской  империи. Со времени правления Августа  термин patrimonium обозначал частную  казну императора, которой тот  распоряжался, не давая отчета сенату. В западной политической теории понятие  патримониальной монархии встречается  по крайней мере с середины XVII века, когда его ввел в употребление Т. Гоббс. В начале XIX века термин "патримониальное  государство" использовался некоторыми немецкими историками, которые, однако, не проводили различия между патриархальным и патримониальным типами господства ¹.

     В социологии Вебера патримониализм выступает  как один из типов традиционного  господства, производный от первичного патриархализма. Согласно Веберу, основным отличительным признаком патримониализма  служит наличие в распоряжении господина  особого аппарата управления, которого нет в патриархальных властных структурах. Если патриархальное господство всегда следует традиции, то при патримониализме  опора на управленческий аппарат  и военные формирования, выступающие  орудием личной власти господина, позволяет  последнему в некоторых случаях  игнорировать предписания традиции². Все подчиненное господству население разделяется при патримониализме на две основные группы: лично зависимых слуг правителя, из числа которых и формируется административный аппарат, и политических подданных, которые не являются лично зависимыми, но несут разного рода повинности. При этом экономическая эксплуатация подданных, как правило, осуществляется "литургическими" методами, предполагающими коллективную ответственность определенных групп населения за отправление их членами государственных повинностей. В отличие от феодализма, который развился в наиболее чистом виде лишь в Западной Европе (хотя феодальные элементы могут быть обнаружены и в некоторых других цивилизациях), патримониальные властные структуры существовали, согласно Веберу, повсеместно и во все исторические эпохи. В то же время феодализм характеризуется Вебером как частный случай патримониального господства. М. Масловский отмечает, что его мнению, феодальный принцип не мог полностью заменить патримониальную систему управления на уровне государства, а феодальный вассал выступал как патримониальный господин по отношению к своим крепостным ³. Основное отличие между этими двумя типами традиционного господства заключается в том, что при феодализме существуют взаимные договорные обязательства между сеньором и вассалами. Кроме того, при феодализме противостоящие королю вассалы обладают своими собственными военными силами. Патримониальные же войска набираются обычно из числа рабов, наемников или подданных, принадлежащих к непривилегированным слоям населения. Опора на такую армию позволяет патримониальному правителю в известных пределах не считаться с требованиями традиций.

Однако  если правитель слишком полагается на военную силу, он становится заложником армии, которая может выйти из-под  его контроля. Как пишет Вебер, в случае военных неудач и других сходных обстоятельств войска "начинали бунтовать, свергали и устанавливали  династии, либо государь должен был  подарками и обещаниями повышенной платы заново привлекать их на свою сторону" ⁴. Поэтому патримониальный режим, как правило, оказывается неустойчивым. Другой опорой патримониального режима служит управленческий аппарат, который набирается первоначально из числа личных слуг господина. Однако недовольство подданных возвышением несвободных людей, равно как и нужды самого процесса управления, обычно побуждают господина привлекать к этому процессу и своих политических подданных. Но назначение на государственную должность неизменно выступает как милость правителя, которую он оказывает лишь тем, на чью преданность может вполне полагаться. Принцип личной преданности неизменно имеет первостепенное значение в патримониальных властных структурах.

     Для патримониальных властных структур характерно явление фаворитизма, когда  важнейшие государственные посты  занимают выходцы из низов, которые  в любой момент могут утратить свое положение по произволу правителя.

Рассматривая  влияние патримониальных властных структур на экономическую жизнь  общества, Вебер подчеркивал, что  эти структуры не являются серьезным  препятствием для развития самых  разных хозяйственных укладов, в  том числе политически ориентированного капитализма. Как известно, немецкий социолог выделял два основных типа капитализма: авантюрно-спекулятивный капитализм, существовавший в той или иной форме во все исторические эпохи, и современный капитализм, отличительным признаком которого является рациональная организация формально свободного труда ⁵. С точки зрения Вебера, если авантюрно-спекулятивный капитализм прекрасно уживался с патримониальным политическим режимом, то промышленный капитализм современного типа не мог нормально развиваться в патримониальном государстве из-за недостатка в таком государстве предсказуемости, отличающей рациональное бюрократическое управление. Совершенно очевидно, что отсутствие законодательных гарантий, которые ограждали бы от произвола со стороны патримониального правителя и его чиновников, крайне неблагоприятно сказывалось на деятельности капиталистических предпринимателей.

      1.2. Патримониальная  бюрократия.

     Перейдем  теперь к рассмотрению понятия патримониальной  бюрократии в работах Вебера. М. Масловский в своих исследованиях акцентирует  внимание на том, что этому понятию  в современной западной социологии также давались различные толкования. Тем не менее, преобладающей является точка зрения, согласно которой оно служит для обозначения особого идеального типа, занимающего промежуточное положение между идеально-типическими моделями патримониализма и легально-рациональной бюрократии. Как указывали некоторые западные авторы, в тех случаях, когда разрыв между теоретическими моделями и реальностью оказывался слишком велик, Вебер использовал такого рода дополнительные идеальные типы⁶.

Для уточнения  значения этого термина следует  в первую очередь обратиться к  его использованию в "Хозяйстве  и обществе". В своем основном труде Вебер характеризует патримониальное  чиновничество и рациональную бюрократию как два во многих отношениях противоположных  типа. Он подчеркивает контраст между  ними, указывая, что в патримониальном  управленческом аппарате вместо бюрократической "беспристрастности" все полностью  зависит от личного усмотрения чиновника - от его отношения к конкретному  просителю и его конкретной просьбе  и от чисто личных связей, услуг, обещаний и привилегий ⁷. Тем не менее, Вебер не проводит непреодолимой границы между патримониальной и бюрократической должностью. Он утверждает, что истоки подлинной бюрократии могут быть найдены повсюду в довольно несложных формах патримониальной администрации - переход от патримониальной к бюрократической должности не является четко определенным ⁸.

     Рассматривая  основные исторические примеры бюрократических  организаций, Вебер указывает, что  многие из них отличались ярко выраженными  патримониальными чертами. При этом патримониальные бюрократии расцениваются  им как в значительной степени  иррациональные, поскольку в них, как правило, отсутствует четкое разграничение сфер полномочий чиновников и не требуется специальной подготовки для занятия должности. Однако Масловский в своих исследованиях отмечает, что Вебер вполне допускает возможность  того, что патримониальный правитель  в интересах своей власти и  финансового обеспечения развивает  рациональную систему администрации  со специально подготовленными чиновниками ⁹, хотя подобная система администрации получила полное развитие лишь в западноевропейских абсолютных монархиях.

     Вместе  с тем в "Хозяйстве и обществе" Вебер следующим образом характеризует  патримониальную бюрократию: "Там, где несвободные чиновники действуют  в иерархической организации  с безличными сферами компетенции  и, следовательно, в формально бюрократической  манере, мы будем говорить о "патримониальной  бюрократии" ¹⁰. Но следует отметить, что патримониальные чиновники не обязательно являются несвободными, поскольку они могут рекрутироваться в том числе и из не патримониальных источников. Обратимся теперь к рассмотрению вопроса о теоретическом статусе понятия патримониальной бюрократии. Есть основания считать, что этот термин не обозначает в работах Вебера отдельного идеального типа, но имеет лишь конкретно-эмпирические воплощения. Хотя Вебер и указывает на наличие в патримониальной бюрократии определенных рациональных черт, эти черты не уточняются. Характеризуя небюрократическое патримониальное чиновничество, Вебер перечисляет те признаки рациональной бюрократии, которые в нем полностью отсутствуют. Однако он не приводит такого же исчерпывающего перечня признаков патримониальной бюрократии.

     Вебер следующим образом определяет рамки  использования этого термина: "Мы будем все время вынуждены, пользуясь  такими словообразованиями, как "патримониальная бюрократия", указывать на то, что данное явление некоторыми характерными для него признаками связано с рациональной, другими - с традиционной - в данном случае с сословной - формой господства" ¹¹. Очевидно, что речь в данном случае идет об эмпирических явлениях, а не об идеальном типе. Важное значение имеет и отмеченная здесь Вебером связь патримониальной бюрократии с господством сословного типа.

     Следует уделить пристальное внимание понятию "сословное господство" в его  отношении к патримониальной  бюрократии. Отличительным признаком  сословного господства является апроприация  должностей чиновниками. Как подчеркивает Вебер, если централизованный патримониальный  режим предполагает отделение должностного лица от средств управления, то при  сословном господстве осуществляющее власть лицо полностью контролирует средства управления ¹².

     В такой управленческой структуре  все властные полномочия поделены между  патримониальным правителем и чиновниками, без согласия которых правитель  не может ничего предпринять. В этом случае существует прямая зависимость  между степенью присвоения должностей чиновниками и властью, которой  они обладают. Разумеется, полное присвоение должностей характеризует только чистый тип сословного господства. В исторической реальности существует лишь тенденция  к такому присвоению, а в руках  патримониального правителя всегда есть средства противостоять данной тенденции.

     Важно учитывать также то обстоятельство, что сословное господство не является бюрократическим. Полная апроприация  средств управления чиновниками  означает децентрализацию патримониального режима и распад бюрократических  структур. Что же касается патримониальной  бюрократии, она занимает промежуточное  положение между чистыми типами рациональной бюрократии и сословного господства. В эмпирически наблюдаемых  патримониальных бюрократиях наряду с развитием некоторых рациональных черт проявляется тенденция к  присвоению средств управления чиновниками, которая, тем не менее, не означает полной децентрализации политического  режима.

     Парадокс  патримониальной бюрократии заключается  в том, что, коль скоро она представляет собой централизованную структуру, она не обладает реальной властью, являясь  послушным орудием патримониального правителя. В то же время присвоение должностей чиновниками, позволяющее им ограничить власть правителя, создает основу для сословного господства, которое уже не является бюрократическим.

     Итак, понятие "патримониальная бюрократия" в работах Вебера обозначает, по-видимому, не идеальный (чистый) тип, а лишь конкретные примеры управленческих структур, обладающих определенными рациональными чертами, но действующих в условиях традиционного  господства. Патримониальные бюрократии отличают личностный, а не формально-правовой характер отношений между главой государства и чиновниками. Основу власти патримониальных чиновников образует, прежде всего, присвоение этими  чиновниками занимаемых ими должностей и связанных с ними привилегий. Но предельное развитие тенденции к  такому присвоению означает утрату чиновничеством бюрократического характера.

Историческими примерами относительно высокоразвитых форм бюрократического управления в  условиях патримониального государства  служат Веберу бюрократии, существовавшие в Древнем Египте, в поздней  Римской и Византийской империях, в Китае, а также в Западной Европе в эпоху абсолютизма. Однако основное внимание немецкий социолог уделял двум последним из этих примеров. Если в западных государствах произошел  переход от патримониального господства к легально-рациональной бюрократии, в Китае, по мнению Вебера, существовал  наиболее типичный образец патримониальной  бюрократии, которая добилась господствующего  положения в обществе, но при этом не трансформировалась в рациональную бюрократию современного типа ¹³.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

ГЛАВА 2. КОНЦЕПЦИЯ РАЦИОНАЛЬНОЙ БЮРОКРАТИИ

2.1. Теория рационализации

     Понятие "рационализация" являлось основным понятием анализа современного капитализма, предложенного Максом Вебером, обозначая  множество взаимосвязанных процессов, в ходе которых каждый аспект человеческого  действия становится предметом расчёта, измерения и контроля.

     Согласно  Веберу, рационализация предполагает следующее:

1. В  области экономической организации  – организацию производства на  основе бюрократии и калькуляцию  прибыли посредством систематических  бухгалтерских процедур.

2. В  религии – развитие теологии  интеллектуальной стратой, исчезновение  магии и замену роли религиозных  таинств личной ответственностью.

3. В  области права – вытеснение  практики выработки законов на  основании произвольного прецедентного  права практикой дедуктивного  правового мышления на основании  универсальных законов.

4. В  политике – уход в прошлое  традиционных норм легитимности  и замену харизматического лидерства  партийной машиной.

5. В  области морали – больший акцент  на дисциплине и воспитании.

6. В  науке – снижение роли индивидуального  новаторства при развитии практики  коллективных исследований, координируемых  экспериментов и при определении  политики в области науки государством.

7. В  обществе в целом – распространение  бюрократии, государственного контроля  и администрирования ¹⁴.

     Таким образом, понятие рационализации являлось частью веберовской концепции капиталистического общества как "железной клетки", внутри которой индивид, лишённый религиозного смысла и нравственных ценностей, во всё большей степени подчиняется  надзору со стороны правительства  и бюрократической регуляции. Возрастание  роли рационального действия с точки  зрения структуры общества в целом  означает, что рационализируется  способ ведения хозяйства, рационализируется  управление – как в области  экономики, так и в области  политики, науки, культуры – во всех сферах социальной жизни; рационализируется  образ мышления людей, так же как  и способ их чувствования и образ  жизни в целом. Все это сопровождается возрастанием социальной роли науки. Арон Раймон в своей книге "Этапы  развития социологической мысли" акцентирует внимание на том, что согласно Веберу рационализация представляет собой результат соединения целого ряда исторических фактов, предопределивших направление развития Европы за последние 300-400 лет. Он не рассматривает проявление этих факторов как нечто заранее предопределенное – скорее, это своего рода историческая случайность, а поэтому рационализация, с его точки зрения, есть не столько необходимость исторического развития, сколько его судьба ¹⁵. Случилось так, что в определенный временной период и в определенном районе мира встретились несколько феноменов, несших в себе рациональное начало: античная наука (особенно математика), рациональное римское право, рациональный способ ведения хозяйства, возникший благодаря отделению рабочей силы от средств производства. Согласно Веберу, фактором, позволившим синтезировать все эти элементы, оказался протестантизм, создавший мировоззренческие предпосылки для осуществления рационального способа ведения хозяйства (прежде всего для внедрения в экономику достижений науки и превращения последней в непосредственную производительную силу), поскольку экономический успех был возведен протестантской этикой в религиозное призвание ¹⁶.

     В результате в Европе возник новый, никогда  не существовавший прежде и потому не имеющий аналогий в истории  тип общества, который современные  социологи называют индустриальным. Все прежде существовавшие типы обществ  в отличие от современного Вебер  называет традиционными. Важнейший  признак традиционных обществ –  это отсутствие в них господства формально-рационального начала. Формальная рациональность – это прежде всего  калькулируемость(измеримость), формально-рациональное – это то, что поддается количественному учету, что без остатка исчерпывается количественной характеристикой. Экономика, которая руководствуется определенными критериями, лежащими за пределами того, что можно рационально подсчитать и что Вебер называет "ценностными постулатами", т.е. экономика, служащая целям, не ею самой определенным, характеризуется как "материально определяемая" ¹⁷. В прежних типах обществ преобладала "материальная рациональность", в современном – формальная рациональность, что соответствует преобладанию рационального целенаправленного типа действия над всеми остальными.

     В своем учении о формальной рациональности и об отличии именно в этом отношении  современного типа общества от традиционных обществ Вебер не оригинален: то, что он обозначил как формальную рациональность, было в свое время  открыто Марксом и выступало  у него в качестве понятия "абстрактного труда". Правда, это понятие играет в структуре марксовой мысли  другую роль, нежели формальная рациональность у Вебера, но влияние Маркса на Вебера в этом в этом пункте не подлежит сомнению. Этого влияния, впрочем, Вебер  никогда не отрицал. Более того, он относил Маркса к тем мыслителям, которые наиболее сильно воздействовали на социально-историческую мысль XX века.

     Учение  о формальной рациональности – это, по существу, веберовская теория капитализма. Необходимо отметить тесную связь между  веберовской метрологией, в частности  теорией социального действия и  выделением типов действия, с одной  стороны, и его теорией генезиса капитализма – с другой. На самом  деле Вебер подчеркивал, что при  создании идеально-типической конструкции  исследователь руководствуется, в  конечном счете "интересом эпохи", которая и задает ему "направленность взгляда". Эпоха поставила перед  Вебером в качестве центрального вопрос о том, что такое современное  капиталистическое общество, каково его происхождение и пути развития, какова судьба индивида в этом обществе и как оно реализовало или  реализует в будущем те идеалы, которые в XVII и XVIII вв. были провозглашены его идеологами как "идеалы разума". Характер вопроса предопределил методологический инструментарий Вебера. Был создан тип "социального действия", в частности целерационального действия, который послужил точкой отсчета для конструирования других типов действия. Характерно, что сам Вебер считал наиболее чистым эмпирическим образцом целерационального действия поведение индивида в сфере экономической. Не случайно примеры целерационального действия Вебер приводит, как правило, из этой сферы: это или обмен товаров, или конкурентная борьба на рынке, или биржевая игра и т.д. Соответственно, когда речь заходит о традиционных обществах, Вебер отмечает, что целерациональный тип действия там встречается преимущественно в сфере хозяйственной.

     Вопрос  о судьбах капитализма обусловил, таким образом, как "методологический индивидуализм" Вебера, так и его  вполне определенную социальную позицию.

      2.2. Идея легального  господства в рациональной  бюрократии

     Рациональная  бюрократия характеризуется Вебером  в ходе анализа легального господства. Отличительной чертой этого типа господства служит наличие системы  формальных правил, регулирующих деятельность управленческого персонала. Эти  формальные правила могут быть изменены в соответствии с принятыми процедурами. Если при традиционном господстве возможности  создания новых законодательных  норм ограничены священной традицией, то при легальном господстве не существует каких-либо ограничений для законотворчества, коль скоро соблюдены соответствующие  процедуры. "Решающим для нашей  терминологии признаком является то, - пишет Вебер, - что подчинение теперь основано не на вере и преданности  харизматической личности, пророку, герою или освященной традицией  личности властителя,... но на лишенном личного характера объективном "служебном  долге", который, как и право  на власть, "компетенция", определен  посредством рационально установленных  норм таким образом, что легитимность господства выражается в легальности  общих, целенаправленно продуманных, корректно сформулированных и обнародованных правилах"¹⁸.

Предполагается, что повиноваться следует формальным правилам, а не лицу, обладающему  властью. При этом глава политического  союза также подчинен формально-правовым нормам. На смену принципу личной преданности, имеющему центральное значение при  традиционном и харизматическом  господстве, приходит ориентация на безличный  порядок. Как отмечает Э. Геллнер: "Лояльный член либерального гражданского общества в известном смысле убежден в  его условной легитимности, признает необходимость его защищать и  соблюдать установленные в нем  законы - даже если он пытается их изменить. Но он не обожествляет структуры власти и не испытывает священного трепета  перед теми, кто стоит выше по социальной лестнице"¹⁹.

Необходимо  отметить, что легальное господство не имеет какого-либо ценностного  фундамента, представляя собой чисто "функциональный, то есть свободный  от всяких содержательных (ценностных) моментов тип управления" ²⁰. Само по себе легальное господство не обладает в глазах подчиненного ему населения достаточной легитимностью. Поэтому Вебер считал, что этот тип господства должен быть дополнен традиционными или харизматическими элементами. Впрочем, в эмпирической реальности легальное господство и не существует в чистом виде, неизменно проявляясь лишь в сочетании с каким-то иным типом.

     Легальное господство обладает рядом отличительных  черт, среди которых Вебер особо  выделяет следующие:

1) должностные  обязанности исполняются на постоянной  основе и регулируются правилами; 

2) эти  обязанности разделены между  функционально различными сферами,  в каждой из которых существуют  необходимые властные полномочия  и санкции; 

3) должности  образуют иерархию, в которой  определены возможности контроля  за исполнением приказаний и  их обжалования; 

4) правила,  регулирующие деятельность организации,  подразделяются на чисто технические  инструкции и правовые нормы,  но для исполнения тех и  других необходим специально  подготовленный персонал;

5) ресурсы  организации отделены от имущества  ее членов как частных лиц; 

6) должностное  лицо не может присвоить свою  должность; 

7) управление  основывается на письменных документах, что делает канцелярию центром  современной организации; 

8) легальное  господство может принимать различные  формы, но при наиболее чистом  типе такого господства используется  бюрократический управленческий  персонал ²¹.

     При легальном господстве с бюрократическим  управленческим аппаратом лишь глава  организации занимает свое положение  в результате выборов, присвоения или  наследования. По мнению М. Масловского  этот аппарат состоит из чиновников, действующих в соответствии со следующими принципами:

1) они  лично свободны и подчинены  власти только в том, что  касается их безличных должностных  обязанностей;

2) они  организованы в четко установленную  иерархию должностей;

3) каждая  должность обладает строго определенной  сферой полномочий;

4) чиновник  занимает должность на основе  добровольного договорного соглашения;

5) кандидаты  отбираются на основании их  специальной квалификации и при  этом назначаются на должность,  а не избираются;

6) вознаграждением  служит постоянное денежное жалование,  как правило, с правом на  пенсию;