Территориальная основа местного самоуправления

 

Содержание

Введение                                                                                                                       3

1. Территориальная основа  местного самоуправления: понятие, сущность         4

2. Границы и состав  территории муниципального образования.  Территория муниципального образования  и территория административно-территориальных  единиц субъектов РФ. Порядок  образования, преобразования и  ликвидации муниципальных образований                                                                                     9

3. Местное самоуправление в закрытых административно-территориальных образованиях                                                                                                              23

Заключение                                                                                                                 26

Библиографический список                                                                                      28

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

Актуальность рассматриваемой  темы обусловлена тем, что местное  самоуправление является одной из предусмотренных  Конституцией Российской Федерации  форм народовластия. В Конституции  также всячески подчеркивается, что  это самостоятельный уровень  власти, не зависимый от государства  и реализующий свои задачи. Вместе с тем не следует забывать, что  публичная власть Российской Федерации  представляет собой единый механизм. В силу этого даже самостоятельные  уровни власти осуществляют свою деятельность во взаимодействии друг с другом.

Цель работы заключается  во всестороннем правовом анализе территориальных  основ местного самоуправления.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1. Территориальная  основа местного самоуправления: понятие, сущность

 Термин "муниципальное  образование" впервые в российском  законодательстве появляется в  ч. I ГК РФ и служит для обозначения населенной территориальной единицы, являющейся субъектом отношений, регулируемых гражданским законодательством. При этом в ГК РФ определения ему не дается. В последующем, при разработке проекта федерального закона 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", этот термин используется в более широком смысле и обозначает базовые субъект и объект отношений, связанные с реализацией права на местное самоуправление.

За время действия закона РФ 1991 г. и федерального закона 1995 г. в Российской Федерации зарегистрировано в качестве муниципальных образований:

- 427 городов областного (республиканского, краевого и окружного) значения  из 590 (72%);

- 1596 районов из 1856 (83%);

- 160 городов районного  значения из 499 (33%);

- 453 поселков из 1900 (28%);

- 8407 сельских округов  из 24275 (34%);

- а также 197 городских района и

- 291 населенный пункт. 

Из приведенных данных следует, что наиболее многочисленной группой являются субъекты РФ, в  которых самоуправление получили города областного значения и приравненные к ним, а также все районы субъекта федерации.

В течение времени наблюдались  изменения в подходах органов  государственной власти субъектов  РФ к установлению территориальных  основ местного самоуправления, но вместе с тем принципиально субъекты РФ в части решения этого вопроса  разделились на несколько относительно устойчивых групп:

- муниципальные образования  на уровне районов - в 6 субъектах  РФ;

- муниципальные образования  на уровне районов и крупных  городов - в 37 субъектах РФ;

- муниципальные образования  на уровне сельсоветов, поселков  и малых городов - в 5 субъектах  РФ;

- муниципальные образования  на уровне административных районов,  городов и сельских округов  - в 23 субъектах РФ;

- на уровне городских  районов и округов - в 2 субъектах  РФ;

- на уровне городов  и сельских округов - в 11 субъектах  РФ;

- не определены территории  муниципальных образований либо  только отдельные территории  являются муниципальными образованиями  - в 5 субъектах РФ.

При этом никаких предписаний  со стороны федерального законодателя о принципах формирования той  или иной территориальной основы местного самоуправления в субъекте РФ не имелось и субъекты РФ были совершенно свободны в ее выборе. Причем анализ показывает, что в большинстве случаев модели территориальной организации выбраны неоптимальным образом: там, где необходимо было укрупнение территорий муниципальных образований, они "измельчались", и наоборот.

Вопрос определения территориальной  основы местного самоуправления в течение  последних лет является темой  острых дискуссий, в результате которых  сформировались две точки зрения. Сторонники первой считают, что местное  самоуправление должно осуществляться на наиболее низком уровне: в поселках и сельских округах. Крупные города и районы - это уровень государственного управления.

Приверженцы второй точки  зрения полагают, что муниципальное  образование должно очерчиваться рамками  крупного города и районного звена, оставляя за населением право на осуществление  местного самоуправления в иных населенных пунктах.

Основной аргумент сторонников  данного подхода заключается  в том, что местное самоуправление несостоятельно без наличия финансовой и экономической базы.

Муниципальным образованием со всеми полагающимися атрибутами должен стать крупный город или район, имеющий отлаженные хозяйственные связи и развитую инфрастуктуру.

Таким образом, современное  внутреннее устройство субъектов федерации  отличается разнообразием. В основном реализованы варианты образования  муниципальных образований или  в отдельных поселениях - городах  районного значения, поселках и сельских округах, или, наоборот, в городах  областного значения и районах.

Отличия между этими двумя  вариантами заключаются в том, что  в первом случае государственные  полномочия выполняют органы не муниципальные, а территориальные государственные.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. в части установления территориальной  основы местного самоуправления базируется на понятии "поселение". В соответствии с Конституцией РФ "местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на иных территориях". Если буквально следовать норме  этой статьи, а под поселениями  понимать населенные пункты, то каждый населенный пункт должен получить статус муниципального образования, что представляется нецелесообразным и не соответствующим  отечественным и зарубежным традициям  и практике.

Поэтому имеет смысл раскрыть, чем содержание понятия "поселение" в Законе 2003 г. отличается от содержания понятия "муниципальное образование" в предыдущем одноименном законе. Нетрудно заметить, что на первый план выходят место компактного проживания людей (фактически единство территории и населения) и традиционное совместное решение ими вопросов местного значения, в чем и состоит смысл местного самоуправления. Другие атрибуты муниципального образования (собственность, бюджет) в  соответствии с положениями нового Закона возникают как следствие имеющегося статуса.

Закон предусматривает 5 видов  муниципальных образований: 2 вида поселений - сельское и городское; муниципальный район; городской округ; внутригородская территория города федерального значения.

В отдельную категорию  муниципальных образований выделены городские округа - городские поселения, наделенные компетенцией как поселений, так и муниципальных районов. Их территории формируются так же, как и территории других городских поселений, но они не входят в состав территорий муниципальных районов. При этом наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения всех вопросов местного значения и исполнения ими отдельных переданных государственных полномочий, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельной реализации своей компетенции органами местного самоуправления прилегающего муниципального района. Городскими округами являются также города-наукограды и закрытые административно-территориальные образования.

Территория субъекта РФ при  применении настоящего Закона должна быть разделена на территории поселений, городских округов и межселенных  территорий. Вхождение в территорию поселения земель не зависит от форм собственности и целевого назначения.

Города федерального значения Москва и Санкт-Петербург, ЗАТО, наукограды и приграничные территории будут иметь особенности организации местного самоуправления.

Однако следует учесть практический опыт, накопленный в  них. Так, Санкт-Петербург был первым из городов, который предоставил  статус муниципальных образований  не только созданным внутригородским  округам, получающим теперь статус "внутригородской территории города федерального значения". Муниципальными образованиями стали пригородные города и поселки городского типа.

Москва в конце 2002 г. представила  статус муниципалитета районам города, одновременно создав на базе районной управы органы государственного управления. Ряд других субъектов федерации тоже предоставили права самоуправления городским районам.

Примечательно, что в обоих  городах федерального значения, есть территории, не входящие в состав муниципальных  образований. Например, в Санкт-Петербурге территория Морского торгового порта  не входит в состав муниципальных  округов. В городе федерального значения Москва - Кремль, кварталы Китай-города, территория завода ЗИЛ, лесопарк "Лосиный  остров" тоже не входят в состав территории муниципалитетов.

Новый закон содержит норму  об осуществлении местного самоуправления на всей территории России, причем оговорка по поводу возможности ограничения  прав граждан на осуществление местного самоуправления касается не территорий, а целей, в которых это ограничение  допускается. Таким образом, вся  территория Российской Федерации должна быть "покрыта" муниципальными образованиями. Это существенно, так как теоретически возможна модель территориальной организации  местного самоуправления, при которой  в границы муниципальных образований  включаются населенные пункты с небольшой  прилегающей территорией, а вся  остальная территория остается под  управлением органов государственной  власти.

 

 

 

 

 

2. Границы и  состав территории муниципального  образования. Территория муниципального  образования и территория административно-территориальных  единиц субъектов РФ. Порядок  образования, преобразования и  ликвидации муниципальных образований

 В соответствии с ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 21 июля 2005 г.) до 1 января 2005 г. органы государственной власти субъектов РФ обязаны установить границы муниципальных образований и наделить соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района.

С учетом ограниченного времени  на проведение всех работ по установлению границ допускается утверждение  границ муниципальных образований  в виде картографического описания. При этом границы муниципальных  образований подлежат описанию и  утверждению в соответствии с  требованиями градостроительного и  земельного законодательства не позднее 1 января 2007 г.

В случае, если границы муниципальных образований не будут утверждены органами государственной власти субъектов РФ до 1 января 2005 г. в порядке, предусмотренном Федеральным законом, границы муниципальных образований утверждаются до 31 марта 2005 г. федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ.

Впервые на федеральном уровне устанавливаются достаточно строгие  критерии определения границ муниципальных  образований.

Первый критерий - критерий плотности населения. Он играет большую  роль в намечаемой территориальной  структуре муниципальной России. В соответствии с ним будут  определены территории с низкой плотностью населения, в которых разрешено  выделять межселенные территории. В  остальных частях Российской Федерации  территория должна быть полностью разграничена между поселениями, и здесь межселенных территорий заведомо не может быть.

На территориях с высокой  плотностью вводится ограничение, согласно которому основой для поселения, имеющего статус муниципального образования, может быть населенный пункт с  числом жителей не менее 3 тыс. жителей, т.е. втрое больше, чем на остальных  территориях.

Пороговые значения для территорий с низкой и высокой плотностью населения установлены следующие: на таких территориях плотность  сельского населения должна быть как минимум втрое ниже или  втрое выше среднего по России показателя. Однако в законе говорится не о  плотности сельского населения  вообще, а о плотности населения  только самих сельских поселений. Это  можно понять так, что в качестве знаменателя придется брать площадь  не страны или ее административной единицы, а только суммы площадей сельских поселений.

Но при этом обращает на себя внимание тот факт, что в  п. 3 настоящей статьи говорится о "плотности населения сельских поселений", а не о "плотности  населения в сельских поселениях". Кроме того, в демографических  расчетах в таких случаях всегда используется площадь всей территории, а не только населенных пунктов или  поселений.

Порогом, за которым начинаются территории с низкой плотностью населения, должна стать плотность примерно 0,75 чел/км2, потому что это втрое меньше, чем средняя по Российской Федерации плотность сельского населения (2,9 чел/км2). Соответственно, территориями с высокой плотностью должны считаться такие, где плотность сельского населения выше 9 чел/км2.

В то же время некоторые  требования комментируемой статьи сформулированы достаточно жестко, что ставит перед  исполнителями на местах почти непреодолимые  препятствия. Так, п. 5 ч. 1 ст. 11 гласит, что  в городское поселение может  входить только один город или  один поселок. Присоединять к городскому поселению можно только сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями. Между тем сегодня  в России имеются 155 городов, в состав которых входят другие образования, помимо населенных пунктов, в том числе 34 города, 368 поселков и около 550 сельсоветов.

Анализируя комментируемую статью, можно сделать вывод, что  важнейшее значение при определении  границ территорий сельских и городских  поселений будут играть оценочные  критерии и принципы, на основе которых  субъекты Федерации будут устанавливать  границы муниципальных образований. В частности, именно в сфере ведения  субъектов Федерации будет находиться решение таких вопросов, как:

1) установление площади  исторически сложившихся земель  населенных пунктов, прилегающих  к населенным пунктам земель  общего пользования, территории  традиционного землепользования  жителей поселения, рекреационных  земель поселения и земель  для развития поселения; 

2) установление площади  поселений и районов в малонаселенных  территориях будет осуществляться  субъектами Федерации исходя  из следующего важнейшего дополнительного  условия: в границы района включаются  территории всех поселений, за  исключением территорий городских  округов, а также межселенных  территорий;

3) включение в состав  городского поселения либо в  состав сельских поселений (а  значит, и в состав территории  районов) сельских населенных  пунктов численностью населения  менее 3000 человек (для малонаселенных  территорий - менее 1000);

4) наделение статусом  поселений сельских населенных  пунктов с численностью населения  менее 1000 человек. 

Таким образом, от воли законодательного (представительного) органа государственной  власти субъекта Федерации во многом будет зависеть формирование нового муниципального территориального деления  России. При этом возможны 3 основных варианта реализации правовых норм Федерального закона о территориальной организации  местной власти:

- максимальное сохранение  существующих в субъекте Федерации  территориальных границ;

- избирательное изменение  границ муниципальных образований,  основанное на политических, социально-экономических,  управленческих, исторических и  других мотивах; 

- максимальное изменение  территориальных границ и изменение  существующих территорий муниципальных  образований. 

При формировании территории поселений обязательным является включение  в их состав земель населенных пунктов, прилегающих к ним земель общего пользования, территорий традиционного  природопользования жителей поселения, рекреационных земель и земель для  развития поселения независимо от формы  собственности и целевого назначения земель. Введены ограничения относительно населенных пунктов, которые могут  находиться в границах городских  и сельских поселений.

Кроме численности населения  и категорий населенных пунктов, которые могут входить в состав поселения, закон содержит требование учитывать при установлении границ поселения, включающего территории двух и более населенных пунктов, пешеходную доступность в течение  рабочего дня до административного  центра поселения и обратно для  жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения. Это связано  с необходимостью обеспечить всем жителям  поселения возможность непосредственного  обращения в органы местного самоуправления при неразвитости транспортной инфраструктуры в небольших территориальных  образованиях. Для района аналогичное  требование состоит в транспортной доступности административного  центра. Указанные требования в соответствии с законами субъектов РФ могут  не применяться при установлении границ муниципальных районов на малонаселенных и труднодоступных  территориях.

В настоящее время отсутствует  официальное разъяснение вопроса  о том, какое расстояние следует  считать пешеходной и транспортной доступностью. По мнению авторов комментария  наиболее верной является точка зрения, что средний радиус муниципального района должен быть до 40 км, а поселения - до 9 км.

2. Особые критерии определены  для формирования городских поселений,  претендующих на статус городского  округа.

Закон не выдвигает требований относительно количества жителей городского поселения, необходимого для получения  статуса городского округа. Примечательно, что в ходе обсуждения законопроекта  выдвигались различные предложения  относительно порога численности населения  городского поселения (в частности, 50 тыс. жителей, 200 тыс. жителей и более), однако в окончательный текст  закона они не попали.

Главное требование закона - это такой уровень развития инфраструктуры, который позволит осуществлять собственные  и отдельные государственные  полномочия, переданные органам местного самоуправления городского округа в  соответствующем порядке. Следует  обратить внимание на то, что органы государственной власти субъекта Федерации  в каждом конкретном случае самостоятельно определяют уровень экономического, социально-культурного и иного  развития городского поселения для  приобретения им статуса муниципального образования в виде городского округа.

Таким образом, при формировании территорий муниципальных образований  необходимо исходить из следующих приоритетов:

* - выполнение требований  Федерального закона "Об общих  принципах организации местного  самоуправления в Российской  Федерации" к составу и размерам  территории муниципального образования,  численности населения (приведены  ниже);

* - максимально возможный  учет наличия инфраструктуры, необходимой  для решения вопросов местного  значения и исполнения возложенных  государственных полномочий;

* - учет источников доходов,  необходимых для формирования  доходной базы местных бюджетов.

* 3-4. Правительство РФ  своим распоряжением N 707-р от 25 мая 2004 г. утвердило: 

* - перечень субъектов  РФ и отдельных районов субъектов  РФ (в существующих границах), относящихся  к территориям с низкой плотностью  населения; 

* - перечень субъектов  РФ и отдельных районов субъектов  РФ (в существующих границах), относящихся  к территориям с высокой плотностью  населения. 

Согласно этому распоряжению субъекты РФ, относящиеся к территориям  с низкой и высокой плотностью населения, сгруппированы по федеральным  округам.

Как известно, Конституцией РФ установлено, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается  с учетом мнения населения соответствующих  муниципальных образований (ч. 2 ст. 131). Федеральным законом "Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в редакции 1995 г. воспроизводилась лишь конституционная формулировка. Законодательные (представительные) органы государственной  власти субъектов РФ должны были установить в законах субъектов РФ гарантии учета мнения населения при решении  вопросов изменения границ муниципальных  образований.

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении по делу о проверке конституционности  положений Конституции установил, что наиболее адекватной формой учета  мнения населения при изменении  границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, является референдум. В Федеральном законе "Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 2003 г. введены подробные нормы, содержащие правовые гарантии учета мнения населения  при изменении границ муниципального образования или его преобразования.

В связи с тем, что Конституция  РФ устанавливает только требование о необходимости учета мнения населения при изменении территориальных  границ муниципальных образований, а Конституционный Суд Российской Федерации лишь провел аналогию указанной процедуры с процедурой референдума, в комментируемом Федеральном законе сделаны соответствующие отсылки к процедуре проведения референдума с закреплением условия получения согласия населения по поводу изменения границ муниципальных образований.

Комментируемый Федеральный  закон выделяет 2 отличающиеся друг от друга процедуры установления границ и преобразования муниципальных  образований. Первая процедура устанавливает  порядок определения границ и  преобразования действующих муниципальных  образований. Вторая относится к  установлению границ вновь образованных муниципальных образований и  наделению их статусом городского и  сельского поселения, статусом городского округа, муниципального района.

В первом случае изменение  границ муниципальных образований  производится в порядке, установленном  настоящей статьей с учетом ограничений  абз. 1 ч. 3 ст. 84, т.е. всякое изменение границ действующих муниципальных образований, их преобразование возможно только на основе согласия населения соответствующих муниципальных образований.

При этом до 1 января 2006 г. при  изменении границ муниципальных  образований не применяются критерии численности населения, определенные в настоящем законе в п. 6, 7 и 10 ч. 1 ст. 11. Иными словами, при определении границ сельского поселения в переходный период - с 8 октября 2003 г. по 1 января 2006 г. - не применяется требование о том, чтобы в границах сельского поселения находился один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, не менее 1000 человек, а для территорий с высокой плотностью населения - не менее 3000 человек. Не выставляется также и обязательное условие о том, чтобы в сельских поселениях, в границах которых находятся несколько сельских населенных пунктов, численность каждого из поселений составляла не более 1000 человек. Для территории с высокой плотностью населения численность каждого из населенных пунктов, объединенных в одно муниципальное образование, также может превышать 3000 человек в одном населенном пункте.

Получение согласия населения  при изменении границ района законом  не предусматривается, если на территориях  с низкой плотностью населения изменение  границ района не затронуло границ поселений и населенных пунктов, входящих в состав данного района (ч. 4 ст. 12). В этом случае решение об изменении границ района и поселения принимается представительными органами муниципальных образований, вовлеченных в процесс изменения границ.

Положения новой редакции Федерального закона (ст. 12, 13, 24) по сравнению  с ранее действовавшей редакцией 1995 г. содержат конкретные правовые гарантии учета мнения населения по вопросу  изменения границ территорий, в которых  осуществляется местное самоуправление. В целях получения согласия населения  при изменении границ муниципального образования проводится голосование  граждан по указанным вопросам. В  голосовании участвуют граждане тех муниципальных образований  и населенных пунктов, границы которых  подлежат изменению.

С инициативой об изменении  границ муниципальных образований  могут выступить:

- население; 

- органы местного самоуправления;

- органы государственной  власти субъектов РФ;

- федеральные органы государственной  власти.

Таким образом, новый закон  расширяет перечень субъектов, которые  вправе выступать с инициативой  об изменения границ муниципального образования. Кроме традиционных субъектов: населения муниципального образования, органов местного самоуправления муниципального образования, органов государственной  власти соответствующего субъекта РФ, к ним также теперь относятся  федеральные органы государственной  власти.

Законом установлено, что  население реализует свою инициативу в порядке, установленном для  реализации гражданами инициативы проведения местного референдума.

Для реализации инициативы граждан по вопросам изменения границ муниципальных образований по аналогии с процедурой реализации инициативы граждан по проведению местного референдума необходимо выполнить следующие действия, предусмотренные Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации":

- образовать и зарегистрировать  инициативную группу;

- получить регистрационное  свидетельство; 

- осуществить сбор подписей  жителей муниципального образования  в поддержку инициативы проведения  референдума по изменению границ;

- провести в избирательной  комиссии муниципального образования  экспертизу собранных подписей;

- направить в представительный  орган муниципального образования  решение избирательной комиссии  для принятия решения о проведении  голосования. 

Указанные процедуры осуществляются в порядке, установленном Федеральным  законом "Об основных гарантиях избирательных  прав и права на участие в референдуме  граждан Российской Федерации" и  законом субъекта РФ о проведении местного референдума.

Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной  власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями  соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной  власти. Несмотря на то что закон не конкретизирует, какие именно органы местного самоуправления вправе выступить с инициативой проведения референдума по вопросу изменения границ, полагаем, что из числа органов местного самоуправления этим правом могут обладать только представительные органы муниципального образования.