Территориальное устройство Российского государства

Содержание

Введение……………………………………………………………………..…..3

1. Административно-территориальное устройство России…………………..5

2. Особенности российского федерализма…..……………………………..….13

3. Постановка проблем современного федерализма………………………….18

4. Пути решения проблем……………………………………………………..20

Заключение……………………………………………………………………….27

Список  используемой литературы……………………………………………...30

Введение

Административно-территориальное  устройство является одной из важнейших  составляющих территориальной организации общества и от того, насколько оно соответствует общей стратегии социально-экономического развития, зависит успешность проведения реформ и становления нового общества. На его основе строится система органов государственной власти, органов местного самоуправления, совокупность рыночных институтов, а так же система общественных объединений. В условиях России роль административно - территориального устройства особенно важна в силу обширности территории и разнообразия экономических, географических, демографических, природных и национальных условий.

Административно-территориальное  устройство в современном обществе — это не просто перечень географических названий территории, а сложный государственно-правовой механизм, который тесно связан с  государственной и общественной формой управления и служит базой  для экономической, политической, идеологической и организаторской деятельности государства и его субъектов.

Административно-территориальное  устройство играет в социально-экономическом  развитии общества двоякую роль, выступая одновременно и как фактор развития, и как его результат.

В настоящее  время административно-территориальное  устройство в России характеризуется  качественно новым уровнем, превратившись  из административно - территориального устройства союзной республики в  составе СССР в административно-территориальное  устройство независимого государства. Это придает особую актуальность исследованию вопросов, связанных с  реформированием административно - территориального устройства Российской Федерации.

Многонациональный состав Российской Федерации, расположенной  на огромном евроазиатском пространстве с его историко-национальной, этнопсихологической  и духовной самобытностью придает административно -территориальному устройству особое значение. 

Формирование  административно-территориальных единиц всех звеньев административно - территориального устройства как целостных экономических  комплексов с наиболее оптимальной  специализацией предприятий различных  форм собственности в сфере промышленности и сельского хозяйства, развитием  сети торговых, бытовых, транспортных, социально-культурных и иных организаций  позволяет добиваться устранения диспропорций в развитии отраслей экономики, полнее учитывать региональные возможности  и местные ресурсы.

Поэтому развитие рыночных институтов и нового экономического районирования объективно связано с улучшением системы  административно - территориального устройства Российской Федерации, работы представительных, исполнительных и судебных органов  власти, органов местного самоуправления, что, в свою очередь, является одним  из главных направлений развития российской правовой, демократической  государственности. ¹

Основная  цель работы состоит в изучении административно -территориального устройства, закономерностей его развития, проблем и способов их решения в федеративных отношениях.  

Административно-территориальное  устройство России

Административно-территориальное  устройство — это важный институт федеративного устройства, носящий  вместе с тем комплексный характер и тесно связанный с системой органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Административно-территориальное  устройство - это внутренне согласованное  объёдинение административно-территориальных  единиц, которое обеспечивает необходимое  организационное единство и упорядоченность  административно-территориальной структуры  федерального государства и его  субъектов. ²

Административно-территориальное устройство Российского государства представляет собой деление территории России и субъектов федерации на структурные единицы —территориальные образования, которые являются необходимой организационной основой функционирования органов государственной власти и местного самоуправления, участия граждан в управлении государственными и общественными делами, эффективного использования природных и материальных ресурсов, создания необходимых условий для удовлетворения социально-экономических, политических и духовных потребностей населения.                  

Как целостную  систему административно-территориальное  устройство характеризуют следующие  признаки:  

- единство  основ конституционного строя  российского государства, задачи  и цели многонационального народа, проживающего  различных субъектах федерации и административно-территориальных единицах;    

- тесная  связь административно -территориального  устройства с основными функциями  российского государства, с задачами  государственного, экономического, политического и социально-культурного развития;

- единство  территории Российской Федерации  (ст. 5, 65, 67 Конституции РФ);

- равноправие  субъектов федерации (ст. 5 Конституции  РФ);

- единая  сеть административно-территориальных  единиц в субъектах федерации (город субъектного подчинения, район, города, город);

- единые  принципы, лежащие в основе всего  административно -территориального  устройства Российской Федерации  (п. 3 ст. 5 Конституции РФ);

- единство  системы органов государственной  власти в субъекте федерации  в соответствии с административно-территориальным  устройством;                                                  

- автономность  одних административно-территориальных  образований по отношению к другим.³

Безусловно, перечисленные признаки являются далеко не исчерпывающими, однако даже их достаточно для того, чтобы рассматривать территориальное устройство российского государства как целостную структуру.

В основе административно - территориального устройства Российского государства лежит  закрепленный в Конституции России принцип федерализма, сочетающий в  себе два начала: централизм, требующий  соответствующих органов государственности  власти в субъектах федерации, и  широкий демократизм, выражающийся в местном самоуправлении, самоорганизации  территорий. Централизм в РФ направлен  на установление цивилизованных отношений  между центром и субъектом.

Такая организация  взаимоотношений позволяет исключить  территориальную раздробленность  и построить согласованные межтерриториальные связи, обеспечивающие автономность каждой административно-территориальной единицы  в тесном сочетании с взаимодействием  субъектов федерации.

Анализируя  их юридическую природу, можно прийти к выводу, что все они наделяются Конституцией статусом государственных  территориальных образований, о  чем свидетельствует наличие  у них элементов учредительной  власти, собственного законодательства, территориального верховенства, предметов  ведения, особого характера взаимоотношений  с федеральной властью и другими  субъектами. По сравнению с обычными административно -территориальными единицами  субъекты федерации наделяются природой государственно-территориальных образований.

Под административно-территориальной  единицей понимают часть территории государства, которая служит пространственной сферой деятельности соответствующих  органов.

Всякая  часть территории, будучи признана самостоятельной административно-территориальной  единицей, неизбежно получает и организационное  оформление. Последнее проявляется  в ряде обязательных признаков. К  их числу относится наличие ограниченной определенными пределами территории, что находит свое выражение в  соответствующих правовых актах, которыми либо устанавливаются границы (районов, городов, поселков), либо перечисляются  населенные пункты, находящихся на территориях местного самоуправления. Территория служит экономической и  финансовой основой осуществления  власти создаваемых на ней представительных и исполнительных органов, органов  местного самоуправления.

Признавая ту или иную территорию самостоятельной  административно-территориальной единицей, соответствующие государственные органы или органы местного самоуправления тем самым признают право населения данной территории на управление государственными и общественными делами.

Таким образом, административно-территориальная единица  — компактная часть территории субъекта РФ, ограниченная и объединенная пределами  распространения власти функционирующих  на ней органов государства или  органов местного самоуправления  и максимально обеспечивающая реализацию задач и функцию государства. С учетом приведенного понимания административно-территориальной единицы к различным видам их могут быть отнесены сельсоветы, поселки, города районного, областного, краевого, республиканского (не РФ) значения, а также районы. Вышеперечисленные административно-территориальные единицы являются субъектами соответствующих государственно-правовых отношений.⁴

Повышение статуса краев, областей, придание им качества субъектов федерации  стало во многом решающим фактором подлинной «федерализации» России, перехода ее от по сути унитарного государства  к федеративному.

Административно-территориальное  устройство РФ функционирует как система, включающая в себя в качестве  ее элементов и составных частей административно-территориальные единицы. В свою очередь административно-территориальное устройство каждого субъекта РФ же функционирует как система в рамках общефедеральной территориальной системы.

Как сложная  система административно-территориальное устройство включает в качестве составных частей административно-территориальное деление  (членение государственной  территории по политическому признаку), ведомственно - территориальное деление (разделение государственной территории на зоны действия или влияния по производственному признаку), национально-территориальное деление (разделение административно-территориальных единиц по национальному признаку) и отношения административно-территориальной  подчиненности (социальные связи между отдельными типовыми частями государственной территории).

Системообразующими  факторами, объединяющими отдельные  элементы территориальной организации  в целостный организм, являются такие  свойства территории, как ее политическая однородность исключающая существование  внутри суверенного государства  участков территорий, подчиненных юрисдикции другого государства; принадлежность государственной территории народу; способность территории к функциональному  делению на типовые части произвольных форм и любых размеров, позволяющая  отыскивать оптимальные структуры  пространственной сферы политической и экономической организации  общества.

Содержание  административно - территориального устройства не исчерпывается разделением территории на районы, населенные пункты и т. д., а включает в себя целый ряд  аспектов, предполагающих наличие различных  по своему значению территориальных  единиц, между которыми существуют определенные отношения. Именно этим определяются основания для территориального построения всей системы государственной  власти в субъектах федерации.

В федеративном российском государстве территориальная  организация приобретает качественно  новый характер, который предопределяется, прежде  всего, активной и самостоятельной, ролью субъектов федерации в развитии экономики, социальной  и культурной  жизни. Организация территории в России и субъектах федерации при этих условиях включает несколько уровней, каждый из которых предстает и в качестве самостоятельной территориальной системы.

Одна  из них определяет территориальный  принцип построения  Российской Федерации, другая - олицетворяет административно-территориальное устройство ее субъектов. Тесная связь и взаимодействие  этих систем обусловливает неизбежную сложность территориальной организации российского государства. Такого рода сложность вполне естественна и может быть с успехом преодолена на основе последовательного осуществления конституционного принципа федеративного построения государства, обеспечивающего комплексного научного подхода  к экономическому районированию сочетание социально-экономических административно-территориальных границ на основе создания в рамках любого звена административно - территориального устройства экономических комплексов, построенных с учетом перспектив развития и т.д.

  Эти  принципы тесно взаимосвязаны,  чем обеспечивается комплексный  характер территориальной организации.  Вместе с тем некоторые из  этих принципов будут находить  наиболее обобщенное выражение  в той или иной территориальной  системе, чем будет подчеркиваться  и специфика субъектов федерации.

Территориальная организация России включает в себя, прежде всего экономическую организацию  государственной территории представляющую собой совокупность крупных экономических  районов, которые складывались объективно как результат территориального размещения производительных сил. Эти  районы служат для осуществления  территориального управления, координации  хозяйственной деятельности входящих в их состав республик, краев, областей. ⁵

Сегодня, с учетом изменившейся обстановки, возникновение и развитие экономических  районов требует их всестороннего  изучения, тщательного учета их особенностей в процессе установления необходимого соответствия между экономическим  районированием и федеративным и  административно-территориальным устройством.

Поэтому построение территориальной организации  Российской Федерации предполагает обязательный учет федеративного устройства и роль в этом субъектов федерации. В едином российском государстве  должно обеспечиваться гармоничное  сочетание территориального верховенства России с территориальным верховенством  субъектов федерации. С учетом федеративного  характера его федеральные органы (Совет Федерации Федерального Собрания) осуществляют также регулирование  важнейших территориальных вопросов (изменение территориального состава  России, изменение границ субъектов  федерации, установление порядка входа  и выхода из России и т. д.).

Территориальная организация государства  наиболее четко выражена в системе  административно - территориального устройства. В Конституции РФ система административно -территориального устройства специально не закреплена. Однако она связана  не только с организацией и деятельностью  органов государственной власти и местного самоуправления, но и  с системой институтов, регулирующих всю совокупность территориальных  отношений. При этом следует обратить внимание на тесную взаимосвязь между  экономическим районированием, федеративным и административно-территориальным  устройством, а также на то обстоятельство что административно-территориальные  единицы служат основой для построения и функционирования органов государственной  власти и органов местного самоуправления, рыночных институтов общественных объединений.

Составной частью административно – территориального устройства являются административно-территориальное  деление, которое представляет собой  систему объективно связанных друг с другом элементов - административно-территориальных единиц и субъектов административно-территориальных правоотношений в их организационном единстве. 

В связи  с этим в системе административно - территориального устройства необходимо выделять:

а) городские  и сельские поселения;

б) административно-территориальные  единицы, в границах которых действуют органы государственной власти или органы местного самоуправления;

 в)  виды административно-территориальных органов государственной власти и органов местного самоуправления.⁶

Особенности Российского федерализма

         В 1990-х гг. в российской политической практике серьезно нарушались основы федеративного устройства. Так, например, из конституции двадцати одной республики девятнадцать содержали положения, прямо противоречащие Конституции Российской Федерации. Основные законы Татарстана, Башкортостана, Якутии (Саха), Тувы, Ингушетии устанавливали конфедеративный тип связей между республиками и центром. В конституции Республики Татарстан констатировалось, что она - суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное с Российской Федерацией на основе договора о взаимном делегировании полномочий.

         Конституции Якутии, Башкортостана, Тувы, Коми в одностороннем порядке устанавливали право приостановления действия законов Российской Федерации, если последние противоречат конституциям этих республик. Восемь республик относили к своей компетенции порядок введения чрезвычайного положения на своей территории, а Тува даже самостоятельно принимала решения по вопросам войны и мира. Конституции ряда республик (Коми, Башкортостана, Якутии) предусматривали возможность самостоятельного проведения внешней политики, заключения международных договоров и соглашений. Конституции Ингушетии, Якутии и Тувы объявляли природные ресурсы, находящиеся на их территории, своей собственностью.

        В результате описанных процессов в России сложилась специфическая федеративная система, которой присущи следующие черты:

– смешанный  этнотерриториальный характер построения федерации, чреватый этноконфликтами;

– асимметричность  масштабов федеральных единиц и, соответственно, неравный вес голосов  проживающего в них населения;

– неравенство  статусов субъектов федерации (различия между республиками и другими  субъектами, наличие субъектов федерации, входящих одновременно в состав других субъектов);

– экономическая, социальная и политическая дифференциация регионов, которые значительно отличаются друг от друга по условиям жизни  и труда граждан, по степени эффективности  социальной инфраструктуры, по удельному  весу и роли демократических институтов и процедур, по уровню политической активности и характеру политических предпочтений электората;

– дотационность  большинства субъектов федерации, а, следовательно, их зависимость от субвенций федеральной власти;

 – провинциальный  централизм, т.е. воспроизводство  (в ухудшенном варианте) на региональном  уровне существующих отношений  центр - регионы;

– авторитаризм региональных элит, меньший, чем в  центре, контроль за их деятельностью  со стороны гражданского общества и  правовых институтов;

– неоправданно высокая роль субъективного фактора, когда личные качества главы региона  и его персональные связи в  центре во многом определяют отношение  федеральных властей к региону  и тем самым - социальное и экономическое  положение проживающих в нем  граждан.

         Учет перечисленных особенностей российского федерализма представляет собой непременное условие позитивного решения проблем, связанных с совершенствованием взаимоотношений центр - регионы в публичной сфере.

         Для приведения в соответствие нормативно-правовых документов субъектов Федерации Конституции России, законам и другим государственным правовым актам  была проведена большая работа Полномочными представителями Президента Российской Федерации в Федеральных округах.

         Специфика российского федерализма определяется также социокультурными особенностями страны, историческим опытом взаимоотношений центра и регионов. Для российского федерализма характерно соединение национально-государственного и административно-территориального принципов построения системы правления. Это связано с многонациональным составом населения страны, в которой проживает 160 этносов различной численности. Однако в отличие от других государств, в России сложилась асимметричная форма федерализма: республики (государства) обладают большим объемом прав, чем края, области, города и округа (территории) в их взаимоотношениях с центром.

         Под воздействием процесса суверенизации регионов в Конституции России заложено два классических положения: запрет на односторонний выход субъекта Федерации из союзного государства и запрет на одностороннее изменение статуса субъекта Федерации.

         Уровень самостоятельности субъектов Российской Федерации фактически определяется не их конституционным статусом, а кругом полномочий и предметов ведения. Посредством механизма распределения полномочий устанавливается степень и форма децентрализации, учитывающие специфику того или иного региона. Отсюда отличительная особенность российского федерализма - взаимное делегирование полномочий. Смысл его состоит в том, что субъект Федерации передает свои полномочия центру и наоборот. Благодаря этому Федерация создается как бы снизу на основе договорных отношений. Поэтому российскую модель федерализма можно назвать конституционно-договорной.

         Для российского федерализма характерно соединение национально-государственных и территориальных принципов формирования федеративного государства. При таком подходе учитывается, что на протяжении веков Россия была и остается полиэтническим государством, взаимодействием и даже союзом более сотни народов. Согласно переписи населения 2002 года в России проживают представители 160 национальностей.

         На формирование современного российского федерализма не могла не сказаться угроза распада России, особенно реальная в 1991-1992 гг. Российская Федерация была создана на тех же принципах, что и Союз ССР. Причины, приведшие к распаду СССР, сказались на нарастании центробежных, сепаратистских тенденций внутри России. В их основе лежало стремление самостоятельно распоряжаться своим экономическим богатством, природными ресурсами, плодами своего труда, получить большую свободу, уменьшить зависимость от центра.

          Вслед за всеми автономными республиками, осенью 1991 г. провозгласившими себя суверенными государствами, заявили о повышении своего статуса - о преобразовании в республики - большинство автономных областей. Края и области также начинали открытую борьбу за расширение своих прав и полномочий, за равноправие с республиками.

          Первым серьезным шагом на пути сохранения единства России стал Федеративный договор, подписанный 31 марта 1992 года. в Кремле большинством субъектов Российской Федерации. Он включил в себя три близких по содержанию договора о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами субъектов Федерации всех трех типов (суверенных республик в составе Российской Федерации; краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга; автономных областей и автономных округов). Договор носил компромиссный характер и явился результатом большой подготовительной работы, начавшейся еще в 1990 г. Тем не менее, Федеральный договор закрепил неравноправное положение краев и областей по сравнению с республиками и не смог полностью нейтрализовать дезинтеграционные процессы в Российской Федерации.

         В настоящее время реальный российский федерализм представляет собой территориальную форму демократии, строгое разграничение функций и собственности между федеральной и региональной властями, все большая передача властных функций и средств для их выполнения из Центра в регионы вместе с ответственностью за реализацию функций и использование средств.

          Демократизация общественной жизни в России требует федерализации отношений между Центром и регионами. Федерализм - это залог целостности государства, так как регионам незачем стремиться к отделению от России, если им уже гарантировано самостоятельное развитие.

          В России предстоит еще немало сделать, чтобы создать такое федеративное устройство, которое обеспечит действительную прочность и незыблемость единства и территориальной целостности страны.

 Постановка проблем современного федерализма

Новейший  период российской государственности  связан с поиском ответов на многие вопросы политического, экономического, социально-психологического, этнического  характера. Многие из этих проблем имеют  фундаментальный смысл, как, например, классификация федеральных систем: союзы, конституционно-децентрализованные союзы, федерации, конфедерации, федеративные союзы, ассоциированные государства, кондоминиумы, лиги и различные формы  совместного управления и т.д. Другие – обладают большим запасом новизны: содержание понятия «субъект федерации», соотношение демократии и федерализма, оптимизация параметров федеративности: автономия, участие в делах, кооперация и т.д. По мнению Р.Г. Абдулатипова и Л.Ф. Болтенковой, основное содержание федерализма с неизбежностью должно включать в себя следующие элементы: «определение государственности как федеративной, осуществление власти на основе договорного или договорно-конституционного распределения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации; самостоятельность субъектов федеративных отношений в осуществлении принадлежащих им полномочий; формальное равноправие субъектов Федерации по отношению к федеральным органам государственной власти; право выбора субъектом федерации своей политической организации; системообразующее единство и неразрывная связь субъектов федерации; обязанность субъектов федерации сохранять целостность ее исторически сложившейся территории; непреложность права исключительно федерации вступать в более крупные союзы; невозможность для субъектов Федерации вступать в какие-либо государственные союзы за ее пределами». ⁷ 
Время идет, проблемы возникают и решаются, и на современном этапе остаются нерешенными многие проблемы российского федерализма:  
1.                 территориальная неравномерность, различия в темпах и качестве развития федерального и регионального законодательства, что создает конфликтогенный потенциал в едином правовом поле государства;  
2.                 равные в правах субъекты федерации далеко не равны в экономическом отношении, а значит, – остается актуальной проблема обеспечения равных социальных стандартов и уровня жизни населения в различных регионах;  
3.                 несовершенство действующей модели бюджетного федерализма;  
4.                 незавершенность и противоречивость процессов разграничения полномочий по предметам совместного ведения;  
5.                 перспективы института Полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах и др.