Транспортная политика. 2

Объединение Германии, европейская интеграция и новые  экологические проблемы потребовали  коренных изменений в транспортной политике Германии. Было признано, что  транспортная инфраструктура не удовлетворяет перспективным потребностям страны. Это обусловило необходимость масштабных инвестиций в транспортную инфраструктуру Восточных земель и инфраструктуру, объединяющую Германию с другими странами ЕС.

Основными стратегическими  приоритетами развития транспортной системы Германии являются:

• обеспечение роста мобильности как решающего фактора стабильности экономики Германии;
• обеспечение условий свободной и равной конкуренции для всех транспортных компаний и компенсация транспортных расходов;
• обеспечение модернизации сети железных дорог, путем постепенного выравнивания объемов инвестиционных средств, выделяемых для развития автомобильного и железнодорожного транспорта, а также выделение из бюджета средств на реализацию проектов, касающихся железнодорожного транспорта местного сообщения;
• система общественного транспорта должна стать более надежной, более быстрой и доступной для инвалидов;
• развитие технологий магнитной подвески железной дороги;
• разработка общих концептуальных подходов к личному транспорту, не вредящему окружающей среде;
• обеспечение на законодательном уровне защиты от транспортного шума;
• повышение безопасности транспорта за счет предоставления в городах и в поселках больше территории для пешеходов и велосипедистов, а также снижения допустимой скорости в закрытой местности;
• создание условий честной конкуренции в сфере транспортных перевозок на европейских рынках путем устранения дефицита согласования в области налоговых, а также технических и социальных стандартов;
• ускорение введения телематических систем для интегрированных транспортных целей.

Транспортная  политика Германии определяется целым  комплексом общегосударственных документов: концепцией, стратегическими (до 10 лет), тактическими (5 лет) и оперативными (до 1 года) планами, которые включают национальные планы развития, как отдельных отраслей транспорта, так и транспортной инфраструктуры. Основным планом реализации транспортной политики является «План развития инфраструктуры транспорта объединенной Германии до 2011 года». Этот документ определяет развитие инфраструктуры транспорта объединенной Германии на период до 2011 года. Его положения детализируются отдельными подпрограммами для разных видов транспорта. Каждый год план детализируется и обновляется. Основными факторами, обусловившими необходимость принятия Плана, стали объединение Германии, радикальные перемены в европейской политике и новый комплекс экологических требований к транспортным системам.

Основные направления  развития инфраструктуры:

• впервые за много лет приоритетным направлением является развитие железнодорожного транспорта.

Признано, что  мощность национальной транспортной инфраструктуры, в первую очередь - автомобильных  магистралей, недостаточна для удовлетворения перспективных транспортных потребностей. Предполагается ликвидация этого дефицита за счет опережающего развития железнодорожных линий.

• исключительное внимание уделяется развитию комбинированных перевозок с участием экологически предпочтительных железнодорожного и водного транспорта.
• национальная транспортная политика должна отныне формироваться с учетом общеевропейской ситуации и требований эффективного обеспечения транзитных взаимосвязей через территорию страны.

Перспективы развития связываются с совершенствованием системы трансъевропейских магистралей, систем смешанного сообщения, а также внутренних водных путей и национальных автомагистралей, включаемых в континентальную транспортную сеть.

План не рассматривается, тем не менее, как универсальная  программа решения всех транспортных проблем. Предполагается его включение как составной части в общую систему выработки и реализации транспортно-экономической политики на федеральном уровне, уровне земель и на муниципальном уровне.

Структура Плана развития транспортной инфраструктуры.

1. Национальная транспортная инфраструктура

В качестве главных  составных частей национальной транспортной инфраструктуры в Плане рассматриваются:

• федеральные автомагистрали;
• линии федеральных железных дорог (German Federal Railway - DB) и государственных железных дорог (German Reihsbahn - DR);
• федеральные водные пути.

В соответствии с законом о финансировании общественного  транспорта, государство оказывает  также первоочередную финансовую поддержку  пассажирским перевозкам на короткие расстояния и системе строительства  местных автодорог.

2. Приоритеты инвестиционной  политики

Инвестиционная  деятельность нацелена, в первую очередь, на:

• реконструкцию и развитие транспортной инфраструктуры в пяти новых Федеральных землях и в Восточном Берлине;
• создание сети скоростных железных дорог в Германии и в Европе в целом;
• "расшивка узких мест" в национальной железнодорожной системе;
• финансирование развития дорог в "старых" землях Германии;
• создание системы взаимодействия различных видов транспорта, обеспечивающей наиболее полное использование их возможностей;
• повышение провозных возможностей воздушного транспорта;
• создание современных систем контроля и управления движением на всех видах транспорта.

Перечисленные приоритеты национальной транспортной политики реализуются с учетом требований экономической эффективности, экономии энергоресурсов, охраны среды, а также интересов регионального и городского развития.

План устанавливает  новые требования, обеспечивающие эффективное  включение национальной транспортной системы в европейскую сеть.

3. Прогноз развития транспортных потоков

При прогнозировании  развития транспортных потоков были приняты следующие основные предположения:

а) современная  тенденция опережающего развития автомобильного транспорта не сохранится в перспективе;

б) будет происходить  опережающий рост перевозок экологически чистыми видами транспорта;

в) экономический  рост будет наиболее интенсивным  в новых землях, причем экономический  уровень запада и востока страны сравняется около 2010 года;

г) благодаря  созданию общеевропейского рынка заметно возрастет интенсивность международных транспортных связей.

4. Методика оценки  проектов

Все проекты  и программы, связанные с развитием  транспортной инфраструктуры, должны оцениваться по следующим основным критериям:

а) общеэкономическая эффективность. Оценивается как "чистый" экономический эффект вложений по методике "затраты-выгоды", так и эффекты, связанные со снижением эксплуатационных расходов, повышением транспортной доступности, снижением загрязнений, ростом уровня безопасности.

Проекты железнодорожного строительства требуют, в первую очередь, оценки с точки зрения прямой окупаемости капиталовложений. Они включаются в План только при том условии, что выгоды явно превысит затраты.

б) экологический аспект. Необходимость оценки с этой точки зрения непосредственно обусловлена требованиями национального законодательства и соглашений, принятых в рамках ЕС.

Оценка экологического риска проводится для каждого  проекта транспортного строительства, предусматривающего сооружение коммуникаций протяженностью более 10 км. Органы, принимающие решение, должны иметь сведения о территории, на которую может повлиять сооружение объекта, и о его возможных конкретных негативных воздействиях.

в) оценка с точки зрения требований городского планирования. Осуществляется в соответствии с требованиями Закона о развитии Федеральных автомагистралей. Специальной оценке требует любой проект, реализация которого предположительно увеличит интенсивность движения в населенных зонах более чем на 50% или снизит ее более чем на 30%, что может привести к определенным социально-экономическим изменениям.

г) дополнительные критерии. Могут учитываться такие факторы, как перераспределение грузо- и пассажиропотоков между видами транспорта в результате осуществления проектов, возможности создания или развития систем смешанного сообщения, многоцелевых терминальных объектов, портов, аэропортов, магистралей международного значения.

5. Оценка необходимых капиталовложений

Планом предусмотрено  расходование около 200 миллиардов евро для поддержания и развития инфраструктуры западных земель и примерно 30 млрд. - для постепенного приближения транспортной инфраструктуры востока страны к западным стандартам. Согласно имеющимся оценкам, до 2010 года потребуется израсходовать фактически около 70 млрд. евро, чтобы ликвидировать разрыв в уровне транспортной инфраструктуры на западе и на востоке страны.

Согласно Плану, проектами первого уровня приоритетности являются:

• проекты, уже реализуемые в настоящее время;
• меры, определенные первостепенными в предыдущем Плане (1985 г.);
• проекты, направленные на достижение "Единства Германии";
• проекты, получившие наилучшие оценки согласно принятым критериям.

Ко второму  уровню приоритетности отнесены проекты, которые представляются весьма перспективными и привлекательными, однако не соответствуют имеющимся бюджетным возможностям или не гарантируют достаточной финансовой отдачи. Общие необходимые капиталовложения в проекты второго.

6. Инвестиционная политика

Государственное финансирование связано с основными  приоритетами развития транспортной системы:

• приоритет развития железнодорожного транспорта перед автомобильным транспортом. Впервые в истории на развитие ж/д предполагается израсходовать в 2 раза больше средств, чем на автомагистрали.
• основным проектом развития внутренних водных путей является развитие пути, связывающего северные порты запада страны с Магдебургом - Берлином;
• главной задачей при строительстве автомагистралей является сооружение около тысячи обходов населенных пунктов, главным образом - в восточных землях.
• значительная часть проектов связана также с расширением почти 30% действующих магистралей до 6 или 8 полос. Общая протяженность новых дорог, сооружаемых в соответствии с Планом, составляет 2400 км. После его реализации длина национальной сети автодорог составит 13300 км;
• предусматривается обеспечение взаимодействия видов транспорта, развития смешанных перевозок. В частности, в рамках средств, расходуемых в соответствии с Законом о финансировании местного общественного транспорта, предусмотрены ассигнования на строительство грузовых распределительных центров.

7. Привлечение частного  капитала.

Для ускорения  реализации наиболее важных проектов Плана правительство изучает  возможность привлечения частного капитала на основе концессий или  в других формах. Эффективность частного финансирования должна быть оценена на примере небольшого числа pilot-projects.

снованием для  разработки Транспортной стратегии  Российской Федерации до 2020 года явилось  Поручение Президента и Поручение  Правительства от 7 апреля 2003 года. В  декабре 2003 года проект Стратегии был рассмотрен и одобрен Государственным Советом. В декабре 2003 и феврале 2004 года проект рассматривался и в основном был одобрен Правительством Российской Федерации.

В течение всего  прошедшего и в начале этого года проект Транспортной стратегии дорабатывался и корректировался с учетом появившихся новых программных документов Правительства, посланий Президента Российской Федерации, предложений и рекомендаций научных и общественных транспортных организаций.

Предыдущим государственным  программным документом, регулирующим развитие транспортной отрасли, была Концепция государственной транспортной политики, одобренная Правительством Российской Федерации в 1997 году. К настоящему времени большинство ее положений, сформулированных в период кризисного развития отечественной экономики, оказались либо частично реализованными, либо утратили свою актуальность в новых социально-экономических условиях.

Кардинально изменившаяся за последнее десятилетие структура  внутренних и внешних грузопотоков, постепенное преодоление последствий системного кризиса 90-х годов и выход России на траекторию устойчивого экономического роста потребовали уточнения приоритетов развития транспортной системы России и конкретизации задач государства в области развития транспорта. 
 
 
 
 
 
 

Новая Транспортная стратегия России – это концептуальный документ, определяющий основные направления транспортной политики государства на период до 2020 года. 
 
Выбор такого длительного горизонта планирования продиктован следующими причинами:

1. Последние 13-14 лет государственное управление в транспортной сфере

преимущественно было сосредоточено на решении задач  текущего оперативного

плана. Однако отмеченная в Послании Президента необходимость  перехода от «политики стабилизации к политике, устремленной в будущее» требует принципиально иных подходов к

управлению, и  главное – качественно новой  системы планирования, основанной на выработке государственных стратегических приоритетов на долгосрочную перспективу. 
 
2. Объекты транспорта, и особенно объекты транспортной инфраструктуры, отличают исключительно высокая капиталоемкость, длительные сроки строительства и окупаемости. Таким образом, необходимость расширения горизонта планирования во многом была продиктована самой спецификой отрасли, в которой сроки реализации отдельных проектов могут достигать десяти, пятнадцати и даже двадцати лет. 
 
3. В течение многих лет транспортная инфраструктура развивалась без должной координации между отдельными видами транспорта и развитием производительных сил, что вело к прямым потерям от реализации несвоевременных, слабо увязанных между собой и неэффективных проектов. Результатом несбалансированного и бессистемного развития отрасли стали многочисленные проблемные точки и «узкие места» в опорной транспортной сети государства. Поэтому одной из важнейших задач представляемой Транспортной стратегии является преодоление узкоотраслевого подхода к планированию и развитию транспортной инфраструктуры и ориентация на достижение максимальных системных и макроэкономических результатов. 
 
4. Сформировать высокоэффективную и современную транспортную систему будет невозможно без активного привлечения частного капитала, его финансовых и организационных ресурсов. 
 
В свою очередь, это требует определения ясных и четких ориентиров – в каких направлениях и каким образом будет развиваться транспорт через 5, 10, 15 лет. 
 
В силу своих системообразующих и связующих функций транспорт напрямую влияет на эффективность и конкурентоспособность большинства хозяйствующих субъектов, задает и обеспечивает динамику регионального развития, создает базу для ускорения и диверсификации экономического роста и расширения внешнеторговых связей. И от того, в какой мере ранспортный сектор сможет удовлетворить растущий спрос на транспортные услуги, зависит решение общенациональной задачи по удвоению ВВП. 
 
Следует отметить , что видение транспорта как ведущего элемента национальной социально-экономической политики характерно сегодня для большинства как развивающихся, так и развитых стран. 
 
В последние несколько лет на такой идеологической базе были разработаны и утверждены новые транспортные стратегии США, Евросоюза, Канады и Китая. 
 
При этом в перечисленных стратегиях транспорт определен не только как инструмент повышения конкурентоспособности, но и как приоритетная сфера целевых государственных инвестиций. 
 
Предлагаемая Транспортная стратегия Российской Федерации разработана с учетом сценариев социально-экономического развития России, программных документов Правительства, аналитических и научных разработок. 
 
Она определяет:

• миссию государства  в сфере развития и функционирования транспортной системы России:

• всемерное  содействие экономическому росту страны и повышение благосостояния населения  через доступ к безопасным и качественным транспортным услугам и превращение географических особенностей России в ее конкурентное преимущество;

• стратегические цели, ориентированные на исполнение государством своей миссии:

1) развитие и  повышение эффективности транспортной  инфраструктуры, обеспечивающей ускорение  движения потоков пассажиров, товародвижения, снижение транспортных издержек в экономике;

2) повышение  доступности транспортных услуг  для населения; 

3) повышение  конкурентоспособности транспортной  системы России и реализация  транзитного потенциала страны;

4) повышение комплексной безопасности и устойчивости транспортной системы России;

5) улучшение  инвестиционного климата и развитие  рыночных отношений в транспортном  комплексе; 

• ключевые показатели, характеризующие достижение поставленных стратегических целей;

• приоритеты государственной транспортной политики в области государственного регулирования рынка транспортных услуг, обеспечения транспортной безопасности и антитеррористической устойчивости,

повышения инвестиционной привлекательности отечественного транспортного комплекса;

• основные направления  развития и наращивания потенциала опорной транспортной сети государства;

• первоочередные задачи структурных реформ на транспорте;

• основные задачи и направления развития отдельных  видов транспорта с учетом их отраслевой специфики на период до 2020 года. 
 
Основные принципы принятия Транспортной стратегии

Обозначая ключевые приоритеты транспортной политики, необходимо, прежде всего, отметить, что ее главное  назначение – зафиксировать общее  видение органами всех ветвей власти, обществом и бизнесом роли и задач транспорта, а также единые принципы принятия решений по реформированию и регулированию развития транспорта с учетом его особенностей. 
 
Первый принцип государственной транспортной политики предполагает, что государственное регулирование транспортной деятельности, государственное финансирование отдельных элементов транспортной системы и видов транспорта в условиях рынка остаются объективной необходимостью. 
 
Второе. При безусловных отраслевых и региональных различиях в транспортной системе на макроуровне государство рассматривает транспорт как единый объект управления. 
 
Третий принцип формулирует требование исключения неоправданного вмешательства государства в транспортную деятельность хозяйствующих субъектов. 
 
Четвертое. Основными сферами ответственности государства в управлении транспортом остаются:

• совершенствование  правовых основ транспортной деятельности;

• решение задач  оборонного и мобилизационного характера;

• обеспечение  безопасности транспортного процесса;

• обеспечение  эффективного развития транспортной инфраструктуры;

• проведение структурных  преобразований на транспорте. 
 
Хотелось бы особо подчеркнуть, что выполнение всех перечисленных государственных функций требует соответствующего бюджетного финансирования. 
 
В Послании от 25 апреля этого года Президент России особо указал на необходимость «концентрации государственных ресурсов на расширении транспортной, телекоммуникационной и энергетической инфраструктур (включая создание трансконтинентальных коридоров)». 
 
Инвестиционная привлекательность – основа удачного осуществления программы 
 
Отмечая необходимость бюджетного обеспечения, следует отметить, что перспективная модель организации финансирования транспортного комплекса должна ориентироваться на создание условий для повышения его инвестиционной привлекательности. 
 
В качестве особо перспективного направления привлечения внебюджетных средств Транспортная стратегия рассматривает реализацию проектов, основанных на принципах и механизмах государственно-частного партнерства. 
 
В мировой практике наиболее гибкой и эффективной формой ГЧП является концессия, в рамках которой частный партнер (концессионер) участвует в создании или модернизации инфраструктурного объекта, а затем получает его на длительный срок в управление с целью возврата вложенных инвестиций. 
 
В России основной сферой применения государственно-частного партнерства на транспорте должны стать строительство платных автомобильных дорог и морских терминальных комплексов, реконструкция аэропортов, железнодорожное строительство в районах освоения новых месторождений, создание сложных информационных систем по управлению транспортными потоками и т.д. 
 
На сегодня, безусловно, приоритетной задачей является разработка и принятие необходимой нормативной правовой базы, обеспечивающей четкое законодательное распределение прав, ответственности и рисков между государством и частными инвесторами, а также определение приоритетных сфер применения и реализации государственно-частных партнерств. 
 
Следующей системной задачей является повышение эффективности управления государственной собственностью, создание условий, обеспечивающих нормальную хозяйственную деятельность транспортных предприятий и развитие цивилизованных правоотношений между участниками гражданского оборота имущества транспорта с учетом целей и задач, определенных Транспортной стратегией. 
 
Совершенствование управления государственным имуществом на транспорте

В Транспортной стратегии определены приоритетные структурные преобразования, в том  числе на отдельных видах транспорта, направленные на повышение экономической эффективности транспортной деятельности, снижение общих издержек, повышение конкурентоспособности и инвестиционной привлекательности транспортной отрасли, а также на увеличение социально-экономической эффективности используемых бюджетных средств. 
 
Структурные преобразования на транспорте предполагают продолжение реформирования железнодорожной отрасли, проведение комплексной реформы дорожного хозяйства, системы управления воздушным движением, городского пассажирского транспорта, имущественных отношений в морских портах, организации управления внутренних водных путей и арктической транспортной системы. 
 
Крупный блок Транспортной стратегии посвящен анализу и определению перспективных направлений развития транспортной инфраструктуры. Более подробно этот вопрос мы планируем осветить на отдельном заседании Правительства в июне текущего года. 
 
В положениях Транспортной стратегии в качестве основы функционирования рынка транспортных услуг определена конкуренция независимых негосударственных транспортных организаций. 
 
При этом допускается государственная поддержка отдельных субъектов транспортной деятельности в случаях, когда за счет рыночных механизмов не может быть обеспечен достаточный уровень предложения или социально приемлемый уровень тарифов. 
 
В качестве стратегического приоритетного направления развития транспортного комплекса определяется интеграция России в мировой рынок транспортных услуг. 
 
В условиях формирования новой модели развития мировой экономики транспорт должен стать мощным и эффективным инструментом реализации национальных интересов России, обеспечения достойного места страны в системе мирохозяйственных связей, а экспорт транспортных услуг должен стать весомой составляющей национального продукта Российской Федерации. 
 
Экспорт транспортных услуг предполагается развивать в следующих основных направлениях:

• развитие использования  транзитного потенциала российской транспортной системы;

• реализация геостратегической  миссии России как естественного моста между Европой и Азией;

• увеличение доли российских транспортных компаний в  обслуживании экспортных и импортных  грузопотоков, а также в перевозках грузов из третьих стран в третьи страны. 
 
Стратегией предусматриваются основные направления государственной поддержки отечественных транспортных организаций, работающих на международных рынках, в том числе за счет обеспечения необходимой защиты наиболее слаборазвитых сегментов отечественного транспортного рынка в период вступления России в ВТО. 
 
При этом использование транзитного потенциала России должно стать не только приоритетом развития транспортной системы, но и самостоятельной точкой роста в экономике. 
 
Данное положение Стратегии полностью соответствует тезису Президента из Послания Федеральному Собранию в мае прошлого года о том, что «хорошо развитая транспортная инфраструктура способна превратить географические особенности России в ее конкурентное преимущество». Для этого необходимо «объединить экономические центры страны, предоставить беспрепятственный выход хозяйствующим субъектам на региональные и международные рынки и одновременно обеспечить предоставление инфраструктурных услуг мирового уровня». 
 
Согласно Стратегии, транспортная политика России строится в соответствии с базовыми принципами устойчивого развития. Удовлетворение транспортных потребностей не должно вступать в противоречие с приоритетами охраны окружающей среды и здоровья граждан, нарушать интересы будущих поколений. 
 
В качестве отдельного стратегического приоритета, носящего общенациональный характер, следует выделить реализацию комплекса мер, направленных на повышение безопасности дорожного движения. 
 
Острота и неприемлемость сложившегося положения были особо подчеркнуты в недавнем Послании Президента: «…в России почти 100 человек в день погибает в дорожно-транспортных происшествиях. Причины этого хорошо известны. И нам следует реализовать целый комплекс мер, позволяющих преодолеть эту ужасную ситуацию». 
 
В Стратегии также предусмотрены меры, направленные на повышение безопасности движения на железнодорожном транспорте, безопасности полетов воздушных судов, безопасности морского судоходства и судоходства на внутренних водных путях. Она дополняется комплексом мер по выполнению важнейшей и злободневной задачи нового времени – обеспечению антитеррористической защищенности и устойчивости транспортной системы.  
 
Проблема совершенствования транспортных технологий 
 
Помимо повышения уровня безопасности, совершенствование технического уровня транспортных средств, применение современных перевозочных, управленческих и информационных технологий является одним из ключевых условий повышения эффективности и конкурентоспособности транспортной системы России. 
 
Считаю, что важнейшей задачей государства является также поддержка предприятий отечественного машиностроительного комплекса, создание необходимых условий для укрепления их позиций на рынке и проведения комплексной системной модернизации.  

И конечно, в  обязательном порядке необходимо упомянуть  о том, что транспорту были и всегда будут присущи функции двойного назначения. 
 
Поэтому непреходящим приоритетом является повышение роли транспорта в обеспечении национальной безопасности. В соответствующем закрытом приложении определены направления реализации этого приоритета в свете задач, определенных военной доктриной и концепцией национальной безопасности России. В ходе подготовки этого материала вносились необходимые коррективы и дополнения во все разделы Стратегии. 
 
Два этапа реализации Транспортной Стратегии 
 
Транспортную стратегию планируется реализовать в два этапа. При этом содержание данных этапов увязано с двумя альтернативными сценариями социально-экономического развития страны. 
 
В рамках инновационноактивной модели развития экономики России предполагается оптимистический сценарий развития транспорта, который предусматривает качественное улучшение инвестиционного климата, проведение активных структурных преобразований, преодоление тенденции нарастающего износа основных фондов транспорта, вывод технологического уровня транспортных систем на мировой уровень. 
 
В рамках данной модели на первом этапе (2005-2010 годы) развитие будет ориентировано на ускоренную диверсификацию транспортной отрасли и решение задач, поставленных в рамках Федеральной целевой программы «Модернизация транспортной системы России (2002–2010 годы)», других действующих и перспективных целевых программ. 
 
Общая потребность средств, направляемых на финансирование транспортной системы, на первом этапе должна составлять не менее 4 % ВВП в год. 
 
Это означает, что реализация Транспортной стратегии потребует привлечения в транспортную систему в период до 2010 года не менее 600 млрд рублей в текущих ценах ежегодно из всех источников инвестиционных ресурсов. 
 
На втором этапе (2011-2020 годы) предусматриваются дальнейшие преобразования, направленные на развитие транспортной системы в рамках концепции устойчивого развития, создание надежных транспортных связей между субъектами Российской Федерации. 
 
В этот период будут реализованы следующие меры стратегического характера:

• создание максимально благоприятных условий для привлечения негосударственного капитала к строительству и эксплуатации новых транспортных объектов;

• сокращение сферы  тарифно-ценового регулирования;

• расширение круга  категорий объектов транспорта, не имеющих ограничения на нахождение в частной собственности;