Уполномоченный по правам человека в РФ и его конституционно-правовой статус

Реферат на тему: «Уполномоченный  по правам человека в РФ и его  конституционно-правовой статус»

Содержание

Введение

В Конституции РФ 1993 г. закреплено: «Человек, его права  и свободы являются высшей ценностью» (ст. 2)¹. Конституцией РФ гарантируется гражданам государственная защита прав и свобод, закрепляется за гражданами право защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (ст. 45).

Совокупность благоприятных  условий и средств, обеспечивающих выполнимость прав человека и гражданина, именуется гарантиями. В зависимости от сферы распространения существуют международные и внутригосударственные гарантии прав человека.

Большую роль играет группа юридических гарантий, разделяющихся на гарантии охраны прав и гарантии защиты. Структура юридического механизма гарантий прав человека включает закрепление прав человека в позитивных нормах, определение границ и способов осуществления субъективных прав, утверждение правил ограничения прав, дифференциацию режимов реализации прав, фиксацию процедур охраны и защиты прав, установление ответственности и других мер принуждения за нарушение прав, указание на формы и размеры восстановления нарушенных прав и возмещения причиненного вреда, меры профилактики и предупреждения возможных нарушений прав.

Защита прав и свобод человека и гражданина, являясь конституционно-правовой и международно-правовой обязанностью современного государства, осуществляется с помощью системы принципов, предназначенных для этих целей.

Защита прав человека является средоточием развития конституционного права, международного права, права Европейского союза. Состояние механизмов защиты прав человека выступает критерием качества правопорядка в современных обществах. Изучение состояния правовых механизмов защиты прав человека способствует выявлению ключевых моментов в совершенствовании и улучшении положения личности в политическом и социальном пространстве. Сегодня существуют области права, которые требуют особого внимания и чуткого отношения со стороны исследователей, поскольку они связаны с передовыми достижениями в сфере техники и медицины, которые технологизируют человеческие отношения, что приводит к возникновению целого комплекса новых этических и правовых вопросов. В рамках права сегодня происходит обсуждение того, какие способы и методы регулирования возможны в области новых технологий, которые позволяют сохранить гуманистический характер цивилизации. Эта проблема превосходит национальные границы; сегодня наметилась тенденция существенного дополнения национальных правовых механизмов международными. Проблема прав человека перестала быть исключительно внутренним делом каждого государства и переросла в фактор международной политики.

Специализированным правовым институтом, ориентированным на осуществление функций по защите прав человека, является институт (омбудсмена) уполномоченного по правам человека. Институт омбудсмена в правовых системах стран мира является важным механизмом защиты прав человека и укрепления законности в деятельности государственных органов.

Основной целью данной работы является правовой анализ конституционно-правового  статуса Уполномоченного по правам человека в РФ. Данная цель решается посредством следующих задач:

- рассмотреть правовой  статус Уполномоченного по правам человека в РФ;

- изучить деятельность  Уполномоченного по правам человека  в РФ;

- рассмотреть особенности  деятельности уполномоченных по  правам человека в субъектах  РФ;

- подвести итоги проделанного  исследования.

1. Конституционно-правовой статус Уполномоченного по правам человека в РФ

Важную роль в защите прав и свобод человека играет институт Уполномоченного по правам человека (омбудсмена).

Исследователи справедливо отмечают, что правозащитная миссия Уполномоченного заключается в выявлении недостатков работы государственных и муниципальных служащих, которые устраняются его предложениями и замечаниями. Тем самым омбудсмен не создает напряженность в обществе, а улучшает работу исполнительных и законодательных органов.

В Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой в России 22 ноября 1991 г²., впервые говорится о необходимости создания данного института.

Должность Уполномоченного по правам человека учреждена Конституцией Российской Федерации 1993 г., а деятельность Уполномоченного  регулируется в соответствии с Федеральным конституционным законом.

Федеральный конституционный закон  от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»³ определил статус, компетенцию, порядок назначения и освобождения от должности, организационные формы и условия деятельности Уполномоченного. Должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, отмечает ст. 2.1 Федерального конституционного закона, учреждена в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами и государственными служащими. Деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих восстановление нарушенных прав и свобод⁴. В ст. 4-й закона особо подчеркивается, что «введение режима чрезвычайного или военного положения на всей территории Российской Федерации либо на ее части не прекращает и не приостанавливает деятельности Уполномоченного и не влечет ограничения его компетенции».

Основной чертой, присущей всем без исключения институтам омбудсмена мира, является то, что это неконкурирующий  орган по отношению к другим государственным органам, он представляет собой самостоятельное звено в цепи правового механизма защиты прав и свобод человека и гражданина. Исследователи выделяют функции, демонстрирующие специфику этого института:

- выяснение всех обстоятельств дела о нарушении прав гражданина;

- корректирующая функция, которая  состоит в исправлении допущенной  по отношению к гражданину  несправедливости;

- инициирование реформ;

- информационно-воспитательная функция,  вытекающая из специфических  методов деятельности омбудсмена, которая включает в себя невластный характер применяемых им средств и информирование общественности о своей работе.

Сфера компетенции всех без исключения омбудсменов распространяется на административные органы, но правительство как коллегиально действующий орган исключено из их числа⁵.

В контексте вопроса  об эффективности деятельности Уполномоченного  по правам человека в РФ интересно  отметить следующее. Сформулированные в приложении к Резолюции ООН 48/134 от 20 декабря 1993 г. «Национальные институты по содействию и защите прав человека» «Принципы, касающиеся статуса национальных институтов, занимающихся содействием и защитой прав человека» (так называемые Парижские принципы) устанавливают международные критерии, применимые к национальным правозащитным учреждениям: принцип независимости; принцип соответствия целей и полномочий; принцип сотрудничества со всеми органами власти и общественными организациями; принцип доступности для всех слоев населения, определяющие создание и эффективное функционирование государственных несудебных правозащитных институтов. Парижские принципы, определяющие создание и эффективное функционирование государственных внесудебных правозащитных институтов, стали свидетельством того, что национальные институты по содействию и защите прав человека обрели международное измерение и право участия в международной системе защиты прав и свобод человека. Правилами Международного координационного комитета национальных учреждений по поощрению и защите прав человека принята следующая классификация национальных учреждений по поощрению и защите прав человека: статус "A" - полное соответствие с Парижскими принципами; "R" - для определения статуса документация представлена не в полном объеме; "B" - неполное соответствие Парижским принципам или не представлена информация; "C" - несоответствие Парижским принципам. Аккредитационный статус присваивается на срок не более пяти лет, далее предусматривается процедура реаккредитации. Уполномоченный по правам человека в РФ В. Лукин в своем ежегодном докладе за 2007 г. впервые подчеркнул, что Уполномоченный по правам человека в РФ - институт, функционирующий в соответствии с Парижскими принципами. Однако Международный координационный комитет национальных учреждений по поощрению и защите прав человека институту Уполномоченного по правам человека в РФ в декабре 2007 г. оставил статус аккредитации «B» (видимо, по причине непредставления документов для реаккредитации), т.е. тот же, который был присвоен ему в 2000 и 2001 гг.

2. Деятельность Уполномоченного по правам человека в РФ

Уполномоченный по правам человека обладает достаточно широким  кругом деятельности.

Так, нередко причиной нарушений прав человека является несовершенство федеральных законов, противоречие их общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам Российской Федерации. Анализ поступающей к Уполномоченному информации о соблюдении гражданских, политических, экономических, социальных и культурных прав человека позволяет ему разрабатывать предложения по совершенствованию законодательства и приведению его в соответствие с общепризнанными международными стандартами в области прав человека⁶.

В этой связи Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации  на постоянной основе готовятся предложения  о внесении изменений и дополнений в действующее российское законодательство, принятий новых законодательных  актов; осуществляется международно-правовая экспертиза законопроектов, как разработанных субъектами законодательной инициативы и внесенных в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, так и принятых Государственной Думой в первом чтении.

Обращает на себя внимание то, что в своих заключениях Уполномоченный по правам человека очень часто ссылается не только на нормы международных договоров Российской Федерации, но и напрямую на общепризнанные принципы и нормы международного права. Так, например, в известном Заключении относительно несоответствия Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединений»⁷ общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации, внесенном в Комитет по делам общественных объединений и религиозных организаций Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека Российской Федерации указал, что «по сравнению с общим международно-правовым принципом равенства всех религий... в Законе о свободе совести, по сути, закрепляется привилегированное положение отдельных религий».

С нашей точки зрения, роль Уполномоченного  по правам человека Российской Федерации  в приведении российского национального  законодательства в соответствие именно с общепризнанными принципами и  нормами международного права в области прав человека особенно важна. Дело в том, что в соответствии с ч. 4 ст. 32 Федерального закона от 15.07.1995 № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»⁸ Министерство иностранных дел Российской Федерации осуществляет общее наблюдение за выполнением международных договоров Российской Федерации. В отношении же общепризнанных принципов и норм международного права подобный уполномоченный орган отсутствует. Конечно, несоответствия между национальным законодательством и сложившейся правоприменительной практикой, с одной стороны, и общепризнанными принципами и нормами международного права, с другой, могут быть выявлены судебным органами и в первую очередь Конституционным Судом Российской Федерации. Однако такое выявление осуществляется ими от случая к случаю, по конкретным жалобам граждан и организаций. Мониторинга же соблюдения в Российской Федерации общепризнанных принципов и норм международного права, в том числе в области прав человека, никем не проводится.

В связи с этим нам представляется необходимым обеспечить институциональный  механизм осуществления мониторинга  соблюдения в Российской Федерации общепризнанных принципов и норм международного права, возложив данную функцию на Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Суть такого мониторинга могла бы заключаться в анализе действующего законодательства и сложившейся правоприменительной практики на предмет их соответствия международным стандартам защиты прав человека и основных свобод. С учетом действующего в Российской Федерации принципа федерализма и, как следствие, многоуровневой системы законодательства имеет смысл распространить данный механизм на уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации. Возможный путь реализации указанной задачи видится нам следующим образом. Уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации в течение года осуществляют постоянный мониторинг законодательства субъекта Российской Федерации с позиций его соответствия общепризнанным принципам и нормам международного права в сфере прав человека. По итогам года ими составляются отчеты о положении дел в указанной области, которые затем, направляются Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации. Мониторинг федерального законодательства осуществляется непосредственно Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации. В результате данной аналитической деятельности Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации составляется сводный отчет о состоянии действующего законодательства и практики его применения в Российской Федерации, который представляется им Федеральному Собранию Российской Федерации.

В рамках рассматриваемого направления деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации нам также представляется целесообразным обеспечить более эффективное воздействие Уполномоченного на законотворческий процесс. Дело в том, что, хотя на Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации возложена функция приведения российского национального законодательства в соответствие с принципами и нормами международного права в области прав человека, он не наделен правом законодательной инициативы. Между тем, по нашему мнению, адекватное исполнение функций имплементации норм международного права в российское законодательство невозможно без прямого участия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в законодательной деятельности. В связи с этим представляется настоятельно необходимым внести изменения в ст. 104 Конституции Российской Федерации, указав в числе субъектов права законодательной инициативы Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по вопросам его ведения⁹.

В контексте усиления взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с органами законодательной власти целесообразно также возложить на него функции по осуществлению экспертизы внесенных в Государственную Думу Российской Федерации законопроектов на предмет их соответствия общепризнанным принципам и нормам международного права, а также международным договорам Российской Федерации. Осуществление данной экспертизы должно являться обязательной стадией законодательного процесса на федеральном уровне.

Уполномоченный в силу ст. 29 Закона по результатам рассмотрения жалобы вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах. Как представляется, указанное правомочие делает данный орган не таким уж «беззубым» и предоставляет ему возможность через механизм судебной власти реализовать государственную волю по восстановлению нарушенных прав граждан.

Однако по данному поводу имеется  ряд замечаний. Так, В.В. Гошуляк справедливо полагает, что «Уполномоченный по правам человека как государственный орган не представляет единой системы и не имеет своих подразделений на местах»¹⁰. Таким образом, в результате отдаленности территории между Уполномоченным и органом, чьи действия обжалуются, он не всегда может оперативно и эффективно защищать права граждан. Кроме того, в силу организационных, финансовых и иных моментов вряд ли возможен его выезд на место нарушения в отдаленные уголки России. В этой связи становится проблематичной сама возможность Уполномоченного на обращение в суд в интересах гражданина, а также истребования им необходимых документов. Более того, сложность прямого контакта с заявителем лишает его по объективным причинам возможности правильно и своевременно разобраться в ситуации, принять конкретные меры по защите прав гражданина. К тому же Уполномоченный лишен реального контроля за тем, действительно ли восстановлены права гражданина, а также приняты ли конкретные меры по выполнению его рекомендаций или все-таки с ним ведется «почтовая переписка» с должностным лицом, чьи действия обжалуются. Думается, что отсутствие необходимой информации или документов у Уполномоченного сводит все его попытки на обращение в суд к минимуму, поскольку при подаче заявления в суд ему следует соблюсти определенные требования, предъявляемые к форме и содержанию искового заявления.

Государственная защита прав человека, гарантированная каждому частью 1 статьи 45 Конституции Российской Федерации, должна совместно осуществляться и регулироваться государственными органами Российской Федерации и государственными органами субъектов Российской Федерации. В действительности, однако, государственная защита прав человека осуществляется Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации самостоятельно, независимо от действующих изолированно от него уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации; федеральный закон, обеспечивающий их совместную деятельность и разделение полномочий, до настоящего времени не издан.

Создавшееся положение, сохраняющееся с 1997 г., когда был  издан Федеральный конституционный  закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» и на основании его статьи 5 началось принятие законов об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, не только противоречит конституционным основам федерализма, но и негативно отражается на эффективности государственной защиты прав человека, координации взаимодействия федерального и региональных уполномоченных по правам человека в контроле за их признанием и соблюдением, обеспечении безопасности личности от посягательств на ее достоинство и независимость.

В этих условиях создание единой системы совместной государственной защиты прав человека является не только необходимым с учетом федеративного государственного устройства Российской Федерации, но и целесообразным с точки зрения обеспечения согласованных и скоординированных действий федерального и региональных уполномоченных по правам человека по ее осуществлению, а также единства форм и методов выявления и устранения ими нарушений прав человека, разграничения их должностных полномочий.

3. Правовой статус  уполномоченного  по правам человека в субъектах  Российской Федерации

В Федеральном Конституционном  законе «Об уполномоченном по правам человека» предусмотрена возможность  создания в субъектах федерации  института регионального Уполномоченного  по правам человека. На сегодняшний  день уполномоченные по правам человека назначены в 71 из 83 субъектов Российской Федерации. Кроме того, еще в 8 субъектах Российской Федерации - в республиках Бурятия и Тыва, в Вологодской, Мурманской, Новосибирской, Тамбовской и Тюменской областях, а также в Чукотском автономном округе - приняты законы об уполномоченном по правам человека, а самих уполномоченных, надо полагать, изберут в наступившем году. В Ярославской и Владимирской областях проекты региональных законов об уполномоченном по правам человека находятся в стадии обсуждения, а в Курганской и Магаданской областях к их разработке еще не приступили¹¹.

Создание института  уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации  не является обязательным и зависит  исключительно от решения регионального  законодателя.

В 11 субъектах Российской Федерации - в республиках Башкортостан, Карелия и Чувашской Республике, в Ивановской, Псковской, Рязанской и Челябинской областях, в Еврейской автономной области, в Ненецком, Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах - уполномоченные по правам человека по-прежнему не имеют ни статуса государственного органа, ни рабочего аппарата, ни отдельного финансирования. Работать они не в состоянии. Причем не только потому, что кроме самого уполномоченного работать зачастую просто некому. Но еще и потому, что, не получив организационных, материальных и финансовых гарантий независимости, они оказываются в прямой зависимости от расположения как раз тех органов региональной власти, которые призваны при необходимости критиковать.

Поскольку на федеральном уровне не установлены требования к Уполномоченному по правам человека субъекта федерации, а лишь предусмотрена возможность учреждения данного института в соответствии с Конституцией (Уставом) субъекта федерации, регулирование отдельных элементов статуса Уполномоченного значительно разнится во всех субъектах федерации.

Прежде всего, ряд   субъектов федерации при  принятии региональных законов о  правовом статусе Уполномоченного  по правам человека не закладывает  в его текст норму об обеспечении  финансирования его деятельности. Как следствие, Уполномоченный не может осуществлять свою деятельность на постоянной основе, поскольку его финансирование зависит от того, заложили соответствующую статью расходов в региональный бюджет на текущий год или нет¹².

Помимо проблем финансирования деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ существует проблема обеспечения его аппаратом. Аппарат Уполномоченного позволяет эффективно вести работу по защите прав и свобод, поскольку позволяет обрабатывать и рассматривать все поданные обращения граждан. В то же время отсутствие такого аппарата приводит к перегруженности Уполномоченного и, как следствие, к неспособности эффективно осуществлять свои функции, указанные в Законе субъекта.

При изучении нескольких десятков Законов субъектов федерации об Уполномоченном по правам человека в субъектах федерации было обнаружено, что региональные Законодатели по-разному пользуются предоставленной им федеральным Законодателем возможностью самостоятельно определять основы правового статуса и компетенции Уполномоченного по правам человека в субъекте федерации. Как правило, в большинстве регионов предпринята попытка избежать появления «сильного» Уполномоченного по правам человека. В то же время, например, в республике Татарстан, компетенция Уполномоченного по правам человека значительно расширена по сравнению с компетенцией, закрепленной в Федеральном Конституционном законе «Об уполномоченном по правам человека» для федерального Уполномоченного.

Особенность правового  статуса уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации состоит в том, что они являются связующим звеном между гражданским обществом и властью, между гражданином и чиновником; выступают в качестве своеобразного посредника между ними; осуществляют мониторинг действий органов государственной власти с позиции их соответствия закону; вырабатывают и предлагают государственным структурам рекомендации по совершенствованию деятельности; консультируют государственные структуры; способствуют распространению информации и правовому просвещению граждан по вопросам защиты их прав и свобод. Реализация законодательно заявленного статуса уполномоченных по правам человека исходит из определенных форм и способов их деятельности, исследованию которых на региональном уровне и посвящена данная работа.

Следует подчеркнуть, что  формы и способы деятельности региональных омбудсменов должны соответствовать  как законодательным нормам, так  и морально-нравственным критериям.

Рассмотрение законов  субъектов Российской Федерации  об уполномоченных по правам человека указало на единство целей учреждения соответствующей должности, а именно: защита прав и свобод человека и гражданина, их соблюдение и уважение органами государства и их должностными лицами. Несмотря на обозначенные общие цели, в соответствующем региональном законодательстве предусматриваются различные наборы форм деятельности омбудсменов. Анализ этих форм позволил их унифицировать и свести в определенный перечень. А именно региональные омбудсмены способствуют: организации и осуществлению контроля, а также восстановлению нарушенных прав граждан; совершенствованию законодательства о правах человека и гражданина; международному и межрегиональному сотрудничеству в области защиты прав и свобод человека и гражданина; информированию населения о положении в области обеспечения и защиты прав и свобод человека; правовому просвещению в сфере прав человека и гражданина.

Региональные уполномоченные по правам человека, не подменяя собой  иные органы, способствуют осуществлению  правозащитной деятельности, повышают ее эффективность и приближают государственные органы к населению при решении различного рода проблем.

Анализ регионального  законодательства показал, что наиболее урегулированными являются две формы  деятельности региональных уполномоченных по правам человека - восстановление нарушенных прав граждан и совершенствование законодательства о правах человека и гражданина. Содействие восстановлению нарушенных прав и свобод человека является одной из основных форм деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах Федерации. Эта деятельность осуществляется через рассмотрение направляемых непосредственно региональному омбудсмену обращений (жалоб) от граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно или временно проживающих на территории соответствующего субъекта РФ, организаций, а также физических и юридических лиц, если их обращения (жалобы) касаются вопросов соблюдения фундаментальных прав¹³.

Законодательство субъектов  Федерации предоставляет уполномоченному  право выбора жалоб для рассмотрения. Он может: принять обращение (жалобу) к рассмотрению; передать обращение (жалобу) органу государственной власти субъекта РФ, органу местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение обращения (жалобы) по существу; разъяснить заявителю средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод; мотивированно отказать в принятии обращения (жалобы) к рассмотрению.

Заключение

Таким образом, государственная защита прав человека, гарантированная каждому частью 1 статьи 45 Конституции Российской Федерации, должна совместно осуществляться и регулироваться государственными органами Российской Федерации и государственными органами субъектов Российской Федерации. В действительности, однако, государственная защита прав человека осуществляется Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации самостоятельно, независимо от действующих изолированно от него уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации; федеральный закон, обеспечивающий их совместную деятельность и разделение полномочий, до настоящего времени не издан.

Создавшееся положение, сохраняющееся с 1997 г., когда был  издан Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» и на основании его статьи 5 началось принятие законов об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, не только противоречит конституционным основам федерализма, но и негативно отражается на эффективности государственной защиты прав человека, координации взаимодействия федерального и региональных уполномоченных по правам человека в контроле за их признанием и соблюдением, обеспечении безопасности личности от посягательств на ее достоинство и независимость.

В этих условиях создание единой системы совместной государственной  защиты прав человека является не только необходимым с учетом федеративного  государственного устройства Российской Федерации, но и целесообразным с точки зрения обеспечения согласованных и скоординированных действий федерального и региональных уполномоченных по правам человека по ее осуществлению, а также единства форм и методов выявления и устранения ими нарушений прав человека, разграничения их должностных полномочий.

В настоящее время искомая система государственной правозащиты должна, видимо, опираться на общие принципы организации института уполномоченного по правам человека и, что особенно важно, на одинаковое понимание всеми уполномоченными своих задач и пределов компетенции. В качестве рабочей гипотезы можно предположить, что стартовые условия для формирования единой системы государственной правозащиты возникнут, когда институт уполномоченного по правам человека будет:

- создан во всех без исключения субъектах Российской Федерации;

- являться государственным органом с правом юридического лица;