Управление региональной экономикой

СОДЕРЖАНИЕ

Введение……………………………………………………………………..3 

1. Индикативное планирование, его характеристика, стратегическая  направленность……………………………………………………………...5 

1.1. Индикативное планирование: сущность и функции………………...5 

1.2 Необходимость индикативного планирования………………………8

2. Система государственных  прогнозов регионального развития. Их содержание и использование………………………………………………11

2.1 Бюджетно-плановое регулирование ..................................................11

2.2 Государственное программирование…………………………………12

2.3 Нормативное регулирование………………………………………….15

2.4 Государственные прогнозы……………………………………………17

3. Региональные программы,  их содержание. Роль использования в управлении…………………………………………………………………..20

Заключение………………………………………………………………….26 

Список используемой литературы………………………………………..28

ВВЕДЕНИЕ

Важная составная часть  системы государственного управления экономикой - различные целевые программы  общенационального, регионального  и местного уровней, позволяющие  форсировать развитие приоритетных отраслей и подотраслей, отдельных  регионов, привлекать для этого дополнительные инвестиции и ресурсы.

     В нашей сегодняшней действительности попытка использования программных методов управления оказывается не вполне удачной, хотя в недалёком прошлом именно у нас широко использовался программно-целевой метод решения сложных государственных проблем.

В практике нашей страны целевые комплексные программы  широко использовались в качестве составной  части государственных планов экономического и социального развития, для решения  важнейших межотраслевых и региональных проблем.

Основными особенностями программного подхода к решению задач социально-экономического развития являются:

- целевые программы, направленные на решение как общегосударственных, так и локальных проблем субъектов Федерации и ориентированы на конечный результат;

- программы рассматриваются как целостный объект управления независимо от ведомственной принадлежности составляющих её элементов и наделяются необходимыми финансовыми, материальными, кадровыми, и другими ресурсами;

- все программы взаимосвязаны и занимают определённое место в общей совокупности хозяйственных мероприятий правительства;

- региональные программы социально-экономической направленности интегрируют все другие, реализуемы на территории, в единую систему мероприятий, обеспечивающих достижение наиболее рационального использования ресурсов.

По значимости программы могут иметь статус президентских, федеральных, региональных, местных. Например, целевая программа "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья" (1996-2005 гг.), имеет статус президентской. В её реализации непосредственно заинтересован как регион, так и государство в целом.

В 1992 году осуществлялось 11 федеративных целевых программ, в  числе которых были такие, как "Возрождение  российской деревни и развитие агропромышленного  комплекса", "Развитие индустрии  детского питания", "Развитие экономики  и культуры малочисленных народов  Севера", на реализацию которых было израсходовано 20 % централизованных инвестиций этого года. В 1993 году реализовалось  около 50 социально-экономических программ. Для этого было выделено более 70 % всех централизованных капитальных  вложений. В 1998 году финансировалось 45 федеральных программ, на выполнение которых потребовалось 6 триллионов рублей.

Для осуществления целевых  программ могут создаваться специальные  фонды за счёт прибыли, остающейся в  распоряжении предприятий и организаций, средств бюджетов субъектов Федерации  и внебюджетных фондов федеральных  органов исполнительной власти; инвестиционных и конверсионных кредитов, а также  целевых кредитов банков под государственные  гарантии.

Сложившиеся общественно-политические и экономические условия страны требуют обновления методик разработки федеральных программ, определения  механизма их отбора, установления приоритетности национально-государственных  интересов.

1. ИНДИКАТИВНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ,

ЕГО ХАРАКЕРИСТИКА, СТРАТЕГИЧЕСКАЯ НАПРАВЛЕННОСТЬ

1.1 Индикативное планирование: сущность и функции.

После распада СЭВ и  демонтажа экономик социалистического  типа, роль института планирования в экономической жизни соответствующих  государств всё более ослаблялась. Это стало непосредственным следствием проведения официальной политики экономической  либерализации, включающей приватизацию государственной собственности  и реструктивную денежно-кредитную  политику [1].

Исходя из постулата о  принципиальной несовместимости директивно-централизованого управления экономикой и рыночного  саморегулирования, Россия сознательно  отказалась от традиционных процедур планирования. Альтернативных процедур согласования государства и хозяйственных  субъектов, адекватных рыночному хозяйству, создано не было. В результате, как  ни парадоксально, прогнозы, планы и  интересы предприятий учитываются  нынешним российским государством не в большей, а в меньшей степени, чем в советской системе народного  хозяйственного планирования в последнее  десятилетие [3].

Между тем в индустриально  развитой корпоративно-капиталистической  экономике действуют иные, помимо рыночных, механизмы саморегулирования  и регулирования. Это, прежде всего, контрактная система и индикативное планирование.

Индикативное планирование (ИП) выступает в качестве совокупности процедур согласования процессов:

а) макропланирования, представленного  в прогнозах, бюджетных планах и  макропрограммах, разрабатываемых  и осуществляемых государством;

б) территориального планирования, воплощаемого в прогнозах, бюджетных  планах и программах региональных и  местных властей;

в) микропланирования, реализуемого в планах предприятий;

г) мезопланирования, т. е. планирования отраслей, подотраслей, территориально-производственных комплексов, промузлов и т. п., исходящего прежде всего от "метакорпораций" - межотраслевых, межрегиональных и  международных финансово-промышленных групп.

Индикативное планирование - институт, относящийся и к сфере  государственно-правовых отношений, хозяйственных  субъектов, и к сфере отношений  гражданско-правовых. Индикативное планирование представляет собой не только институт государственного регулирования рыночного  хозяйства, но и институт экономического саморегулирования. Роль предприятий  здесь не сводится к использованию  плановой информации и выполнению установленных  государственных норм: хозяйствующие  субъекты оказывают значительное, во многом определяющее влияние на содержание целей индикативного плана и  характер способов их достижения. Макропоказатели  индикативного плана не "развёртываются" по "исполнителям", которые участвуют  в их реализации лишь постольку, поскольку  это соответствует их интересам.

Отказ от использования апробированых  в развитых капиталистических странах  институтов регулирования экономики, включая ИП, послужил одной из причин затяжного и глубокого кризиса  российской экономики. Его преодоление  предполагает значительное в сравнении  с нынешней ситуацией усиление государственного воздействия на экономику, в том, числе создание действенной системы  ИП.

С определённой долей условности можно выделить следующие подходы к определению понятия Индикативного планирования, акцентирующие относительно различные его стороны и функции.

Первый: индикативное планирование - это макропланирование при самостоятельности предприятий. Так "макроэкономическое планирование в Китае основано на сочетании частного и государственного секторов экономики при доминировании последнего". Поскольку деятельность государственных предприятий осуществляется в условиях экономической самостоятельности, поэтому планирование в Китае носит "не директивный, а индикативный характер"[1].

Подобное понимание, очевидно, близко к трактовкам народного хозяйственного планирования в условиях полного  хозрасчёта в "позднем" СССР, а  также к следующей современной  интерпретации:

"Индикативное планирование - это процесс формирования системы параметров, характеризующих состояние и развитие экономики страны, соответствующее государственной социально-экономической политике, и установление мер государственного воздействия на социальные и экономические процессы с целью достижения указанных параметров" [3].

Второй  подход к ИП - ориентирование частных предприятий на выполнение задач, формируемых государством. Основная функция ИП - информационно-ориентирующая, по сути выступающая и как мотивационная.

Третий  подход к ИП - индикативный план сдержит обязательные задания для государства и госсектора. Частные предприятия ориентируются на индикативное планирование, подстраиваясь под планы самого мощного "игрока" в рыночной системе - государства.

В соответствии с четвёртым подходом индикативное планирование - механизм координации действий и интересов государства и других субъектов экономики. Помимо информационного значения, такое планирование выполняет координационную роль, т. е. предполагает согласование деятельности центра, отраслей и предприятий в процессе самостоятельной разработки последними их производственно-хозяйственных программ. В результате обмена планами и информацией между правительством и частными предпринимателями должна выявится схема экономического роста.

Координирующая функция  индикативного планирования является основной. Информирование, ориентация, стимулирование хозяйствующих субъектов  на выполнение заданий плана в  тех или иных формах существуют и в системе централизованно-директивного планирования. Именно равноправное взаимодействие государственных институтов и хозяйственных единиц конституирует индикативное планирование. Необязательность выполнения плана решающей роли не играет, главное - непосредственная вовлечённость в плановой процесс предприятий и объединений, а также других независимых субъектов, включая региональные и местные власти, общественные организации. Индикативное планирование выступает одновременно и институтом госрегулирования экономики, и институтом его саморегулирования, корректируя как дефекты сугубо рыночного механизма, так и изъяны прямого государственного вмешательства в производственные процессы.

Резюмируя всё выше изложенное, индикативное планирование можно дифференцировать, как механизм координации интересов  и деятельности государственных  и негосударственных субъектов  управления экономикой, сочетающей её госрегулирование с рыночным и нерыночным её саморегулированием, основанный на разработке системы показателей  социально-экономического развития и  включающий определённые его общенациональные приоритеты, целеполагание, прогнозирование, бюджетирование, программирование, контрактацию и другие процедуры согласования решений на макро-, мезо- и микроуровне, налоговые и иные меры государственной  поддержки хозяйствующих субъектов, участвующих в реализации плана.

1.2 Необходимость индикативного планирования.

В условиях современной рыночной экономики государство не может  не планировать собственную деятельность касательно:

установления и взимания налогов на производство и оборот товаров, доходы и имущество юридических  лиц на использование природных  ресурсов;

осуществления бюджетных  расходов на содержание госаппарата, закупки  продукции для госнужд, помощь отраслям, регионам;

привлечения, погашения и  обслуживания госзаймов;

приобретения, продажи и  использования госимущества;

деятельности госпредприятий.

Разработка бюджета на будущий год основываться должна на достоверных оценках доходов  и расходов налогоплательщиков и  бюджетополучателей. Но поскольку развитие разных рынков, отраслей, регионов и  предприятий взаимосвязано, учитывать  эти взаимосвязи следует при  прогнозировании налогового потенциала и бюджетных потребностей.

Народохозяйственный прогноз  и бюджет образуют единую систему, состоящую  из прогнозных показателей и показателей  бюджетных, причём исполнение последних  обязательно.

Осуществление индикативного  планирования, как показывает мировой  опыт, включает и создание специальных  плановых органов, и наделение определёнными  планирующими функциями различных  министерств и ведомств.

Так, формирование индикативных планов и разного рода прогнозов  во Франции осуществляется Генеральным  комиссариатом по планированию во взаимодействии с Комиссариатом по модернизации.

В России переход к индикативному  планированию должен быть надёжно правообеспечен. Прежде всего, следовало бы, принять  пакет специальных юридических  документов, включающий:

федеральные законы "Об индикативном планировании социально-экономического развития Российской Федерации" и "О  системе органов прогнозирования, индикативного планирования и программирования социально-экономического развития Российской Федерации";

2) ряд законов о внесении  изменений и дополнений в гражданское,  банковское, бюджетное, налоговое  и корпоративное законодательство  в связи с введением индикативного  планирования.

Эволюция форм индикативного  планирования ("конъюнктурная" - "структурная" - "стратегическая") в капиталистических  странах заняла десятилетия. В России же пока речь можно вести об элементах  конъюнктурной формы, что соответствует общей либеральной ориентированности государственной социально-экономической политики в последующие годы.

Примечательно, что термин "Индикативное планирование" не используется в законодательстве, регламентирующем прогнозирование, бюджетирование, программирование и контрактацию.

В общем, "легализация" индикативного планирования и его  эволюция к утверждению структурной  формы представляются остро необходимыми направлениями развития хозяйственного механизма.

2. СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГНОЗОВ

РЕГИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ. ИХ СОДЕРЖАНИЕ И ИСПОЛЬЗОВАНИЕ

   2.1 Бюджетно-плановое регулирование.

Прогноз народнохозяйственного  развития разрабатывается не только для использования в бюджетном  процессе: на его основе принимаются  и другие макроэкономические решения  как административного, так и  нормативного характера.

Прогнозные ориентиры  и степень их реализации играют большую  роль также при оценке итогов деятельности органов государственной власти и управления, а значит, принятии кадровых и политических решений. Прогнозы и степень их реализации влияют на оценку инвесторами и кредиторами  соответствующих рисков. В частности  МБРР, МВФ и другие международные  организации, различные рейтинговые  агенства при оценке кредитоспособности страны и её предприятий руководствуются  не только - кредитно-финансовыми показателями, но учитывают также перспективы  экономического развития и дееспособность системы госрегулирования, систематическое  же невыполнение прогнозов и обещаний создаёт весьма непривлекательный  имидж финансовых и монетарных властей, правительства в целом [3].

В кризисной ситуации макрорегулирование не может принимать формы макропланирования. Однако взаимоувязанные прогнозирование  и бюджетирование ещё не являются индикативным планированием если:

1) информация макропланов не используется хозяйствующими субъектами для принятия решений;

2) у планового органа  отсутствует обратная связь с  хозяйствующими субъектами. Первое  вполне возможно, если прогноз  и бюджет разрабатываются кулуарно, соответствующие документы не  публикуются либо публикуются  с большим запозданием.

Государство имеет ряд  каналов поступления сведений о  намерениях хозяйствующих субъектов. Информация, во-первых, идёт от госпредприятий. Она, во-вторых, добровольно представляется предприятиями в целях обретения господдержки, лоббирования своих интересов при принятии государственных решений. В-третьих, госорган может воспользоваться и общедоступной информацией о намерениях и ожиданиях хозяйствующих субъектов: данными относительно заключения срочных контрактов, изменения портфелей заказов, запасов биржевых товаров, объёмов предоставляемых и привлекаемых кредитов, и т. д. [5].

Ещё стоит отметить, что, во-первых, формирование и использование  бюджетов в условиях кризисного социально-экономического развития предполагает составления  прогнозов важнейших показателей  функционирования экономики, соответствующих  бюджетных и прогнозных показателей  представляет собой макропланирование. Во-вторых, коль скоро информация макропланов  используется хозяйствующими субъектами для принятия решений, а микропланы влияют на макроплан, макропланирование  принимает простейшую, конъюнктурную, форму индикативного планирования.

       2.2 Государственное программирование.

Государство играет в финансировании инвестиционно-инновационной деятельности двоякую роль.

Во-первых, закупая в значительных объёмах продукцию частных предприятий, оно увеличивает спрос, а значит, стимулирует расширение производственных мощностей в соответствующих  отраслях; внезапное же прекращение  закупок может породить в этих отраслях кризис перепроизводства, а  если капиталовложения ещё не амортизированы - и банкротство, работающих для госнужд, производителей. Последним поэтому  жизненно важно знать объёмы закупок  и выделяемых на эти цели средств  не только на ближайший финансовый год, но и на среднесрочный период, особенно, это видно применительно  к производству технически сложной  продукции: военной, космической и  вычислительно-телекоммуникационной техники [1].

Во-вторых, государство выступает  в роли непосредственного заказчика, организатора и координатора при  решении крупных общественно  значимых проблем, например, осуществление  полёта человека в космос или комплексном  освоении какого-либо источника энергии. Особую роль государство может сыграть  в обеспечении благоприятных  условий для зарубежных инвестиций. Во многих случаях достижение соответствующей  конечной цели предполагает решение  комплекса задач, взаимосвязанных  по времени, ресурсам и другим ограничениям, причём, как правило, для целереализации требуется гораздо больший период времени, чем один год. Тем самым  возникает необходимость принятия решений о финансировании работ  по достижению данной цели задолго  до начала разработки соответствующих  бюджетных документов. Возникает, следовательно, императив согласования подобных долгосрочных решений и бюджетных показателей, без чего неизбежно возникновение  одной из двух коллизий: 1) при разработке очередного бюджета выполняется, что  минимальный объём финансирования по уже утверждённым долгосрочным проектам превышает бюджетные возможности; 2) в силу недостаточности бюджетных  средств финансирования работ по уже утверждённым проектам прекращается, что приводит к прямой потере бюджетных  средств. В качестве инструмента  такого согласования используется программно-целевой  подход к решению крупных проблем.

Можно выделить две трактовки программно-целевого подхода. Сторонники первой делают акцент на признаках взаимосвязанности целей и оптимизации затрат, времени и ресурсов. Согласно второй, расширительной, версии, программа - это "комплекс локализованных во времени и пространстве, непротиворечивых конкретных мер в области социальной, структурно-инвестицион-ной, финансово-кредитной, налоговой, бюджетной, ценовой, внешнеэкономической, аграрной, научно-технической, институциональной политики, ориентированных на достижение как качественно, так и количественно определённых целей социально-экономического развития" [4].

При таком определении  специфика программно-целевого подхода  становится неотличимой от плана.

Разработка и утверждение  целевой программы осуществляется итеративным путём с учётом интересов  заказчиков и исполнителей, а также, разумеется, с учётом макроэкономической ситуации и прогнозируемых бюджетных  возможностей.

В настоящее время федеральные  программы разрабатываются для  решения частных, ведомственных  и региональных вопросов. Ракурс анализа  программно-целевого подхода - связь  этого подхода с макропланированием и индикативной формой последнего. В отличие от бюджетного процесса, ограниченного годовым горизонтом, программирование предполагает гораздо  больший временной период. Поэтому  согласование долгосрочных целевых  программ между собой и бюджетом невозможно без построения среднесрочного структурного прогноза и долгосрочного  макропрогноза, сбалансированных и  по ресурсо-технологическим, и по финансовым параметрам. Но совокупность этих прогнозов, целевых программ и соответствующих  разделов бюджетов будущих лет уже  представляет собой среднесрочный  план. Разумеется, ежегодно могут производиться  корректировки показателей и  целевых программ, и прогнозов, однако они вполне укладываются в методологию  скользящего планирования [3].

Индикативное планирование возникает на основе сопровождаемого  качественным прогнозированием бюджетного процесса. В случае когда на основе программ решаются вопросы структурной  перестройки и технологической  модернизации экономики, и согласованием  действий государственных органов  экономического управления, хозяйствующих  субъектов различных отраслей, регионов и организационно-правовых форм, возникает  более развитая - структурная форма  индикативного планирования. Последнее  в любой своей форме базируется на макроэкономическом прогнозе и федеральном бюджете. Включая ряд других специфических элементов. Сами по себе разработка, принятие и реализация целевых программ вовсе не тождественны использованию технологии индикативного планирования. Если эти программы не согласуются с прогнозами и бюджетом, ставить вопрос о разработке индикативного плана    бессмысленно [5].

      2.3 Нормативное регулирование.

Государственное регулирование  рыночной экономики осуществляется на административных началах. Главными принципами нормативного метода госрегулирования экономики для целей индикативного  планирования являются:

Принцип децентрализованности. Речь идёт о том, что выбор конкретных объёмов затрат ресурсов и выпуска продукции хозяйствующие субъекты осуществляют самостоятельно, руководствуясь лишь нормативами. Соответственно и прогнозы, и планы своей деятельности экономические субъекты разрабатывают и реализуют самостоятельно.

Принцип равновесия. Произвольное задание нормативов, широко практиковалось и практикуется правительствами. При сильном государстве экономические субъекты подчиняются давлению "сверху", но отвечают на него неким пассивным сопротивлением: снижают трудовую и предпринимательскую активность, в результате страна "без видимых причин" отстаёт в соревновании с другими странами по показателям эффективности производства. Если же "гайки завинчивает" слабое государство, экономические субъекты просто "уходят в тень" и не платят налоги.

Принцип системности. Здесь главной является проблема согласования интересов. Согласование интересов носит либо стихийный характер, либо оформляется сознательно - в виде индикативного планирования: государство через систему нормативов и бюджетно-программных заданий декларирует свои намерения, экономические субъекты через планы-контракты отвечают изменением своих действий [5].

     Проведённый анализ принципов нормативного регулирования подводит к общему выводу: оно вполне сочетается с индикативным планированием и выступает базовым инструментом и бюджетно-налогового макропланирования, и внутрифирменного планирования.

В прореформенной России система  разработки, утверждения и исполнения прогнозов социально-экономического развития, страдает рядом серьёзнейших дефектов.

Разрабатываемые в настоящее время в рамках бюджетного процесса прогнозы социально-экономического развития необязательны для исполнения и слабо увязаны между собой. По сути, органы экономического, финансового и монетарного регулирования не несут никакой ответственности за исполнение своих прогнозных разработок. На основе выше изложенного можно в общих чертах определить состав плановых органов и распределение между ними полномочий.

Комитет прогнозирования  призван сводить информацию, полученную от всех министерств и ведомств, региональных и местных властей, и на её основе формировать прогнозы социально-экономического развития.

Комитету Казначейства принадлежит  функция исполнения федерального, регионального  и местного бюджетов.

Госкомитет по статистике должен иметь статус (аналогичный  центробанковскому) и отвечать за мониторинг хода выполнения индикативного плана.

Центральный банк обязан отвечать за разработку и исполнение раздела "Развитие кредитно-денежной и валютной системы" индикативного плана  социально-экономического развития [3].

Наиболее объёмными и  многообразными функциями необходимо наделить Министерство экономики, которое  призвано:

отвечать за осуществление  индикативного планирования в целом;

разрабатывать в составе  индикативного плана социально-экономиче-ского  развития РФ на очередной год специальный  раздел о комплексных мерах государственного регулирования экономики и отвечать за его исполнение;

осуществлять методическое руководство и координацию работ  по подготовке индикативных планов социально-экономического развития страны;

рассматривать совместно  с соответствующими центральными органами федеральной исполнительной власти, территориальными плановыми органами.

Разделение функций финансовых, денежных, прогностических позволит повысить объективность и обоснованность прогнозирования и планирования.

Индикативное  планирование социально-экономического развития РФ - совокупность процессов разработки, утверждения, исполнения корректировки индикативных планов и их использование в управлении развитием экономики, её территориальных и отраслевых подсистем, предприятий и организаций в соответствии с процедурами, утверждёнными законодательством Российской Федерации [3].

          2.4 Государственные прогнозы.

В Федеральном законе "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" определяются цели и содержание системы государственных прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации и программ социально-экономического развития Российской Федерации.

В частности, во-первых, государственное прогнозирование основывается на законах рыночного хозяйствования. Результаты государственного прогнозирования социально-экономического развития Российской Федерации используются при принятии органами законодательной и исполнительной власти Российской Федерации конкретных решений в области социально-экономической политики государства.

Во-вторых, концепция социально-экономического развития Российской Федерации - система представлений о стратегических целях и приоритетах социально-экономической политики государства, важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей.