Уровень пенсионного обеспечения России в 1990-е годы

Министерство образования  и науки Российской Федерации

Филиал  федерального государственного бюджетного образовательного учреждения

высшего профессионального образования 

«Южно-Уральский  государственный университет»

(национальный  исследовательский университет)

в г. Нижневартовске

 

 

Кафедра	«Гуманитарные и научные дисциплины»

 

 

 

 

        

«Уровень пенсионного  обеспечения России в 1990-е годы»

наименование  темы

 

 

 

САМОСТОЯТЕЛЬНАЯ РАБОТА

 

по дисциплине	«Основы социального  государства»

 

 

Проверил, (должность)

_доктор исторических наук, доцент_

  В.В. Митрофанов_______________И.О.Ф.

_15 октября_____________________2012 г.

 

 

 

                                         Автор работы 

                                                                                студент группы _НвФл - 111________

_М.В. Мельник__________________И.О.Ф.

__15 октября____________________2012 г.

 

                                                Работа защищена

                                                                     с оценкой (прописью, цифрой)

_____________________________________

________________________________20__г.

 

 

 

 

 

Нижневартовск 2012

 

Аннотация   В реферате представлен  анализ хода, условий и результатов  пенсионной реформы в России в 90-е  годы. - Нижневартовск:  филиал ЮУрГУ, НвФл – 111, 2012, 17 с., библиограф. список 24 наим.

 

 

 

Цель заключается в  изучении уровня пенсионного обеспечения  России в 1990-е годы.

В соответствии с поставленной целью решены следующие задачи:

1. Рассмотреть этапы проведения реформ пенсионного обеспечения в России;
2. Провести анализ уровня пенсионного обеспечения населения;
3. Проанализировать существующий механизм поддержки уровня пенсионного обеспечения.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Содержание

 

Введение		3
1.	Анализ ситуации в пенсионной сфере России в 1990-е  гг.	3
2.	Обзор основных концепций пенсионной реформы.	9
Заключение		15
Литература		16

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

 

История общественно-политической дискуссии вокруг пенсионной реформы  приближается к десятилетнему рубежу. Ее началом можно считать 1995 год - год разработки Правительственной  Концепции реформы пенсионного  обеспечения в Российской Федерации, первого документа, в котором были системно изложены причины, вызывающие необходимость поиска кардинальных решений в пенсионной сфере, а также принципы, на которые должна опираться будущая национальная пенсионная система.

За прошедшее  десятилетие пенсионная система пережила не один кризис - затяжной период дефицита Пенсионного фонда, главного финансового института системы, кризис неплатежей и задолженности, шок после дефолта 1998 г. и т.д. Каждый из этих кризисов давал свои уроки, вносил новые аргументы «за» и «против» реформы и влиял на формирование новых подходов к решению проблемы. Палитра этих подходов довольно богата.

 

1. Анализ ситуации в пенсионной сфере России в 1990-е гг.

 

Глобальный  процесс старения населения принципиально  меняет демографическую структуру населения планеты и социально-экономический баланс между поколениями. Этот процесс ставит вопрос о формах социальной поддержки пожилого населения и предъявляет новые требования к пенсионным системам. Поиски эффективных пенсионных систем идут во всем мире.

В России этот вопрос во всей остроте встал в середине 1990_х  гг. Российская Федерация вступила в период экономических реформ с развитой пенсионной системой, которая формировалась на протяжении десятилетий и базировалась на так называемом принципе солидарности поколений, означающим перераспределение экономических ресурсов от работающего поколения в пользу населения пожилых возрастов, покинувших трудовую сферу и вышедших на пенсию. Наряду с серьезными социальными достижениями, к которым, прежде всего, относится создание всеобщей системы пенсионного обеспечения, охватывающей подавляющую часть населения, система характеризовалась целым рядом недостатков. К числу наиболее существенных относятся следующие.

1. Низкий уровень  пенсионных выплат, которые не  индексировались в случае повышения стоимости жизни или опережающего роста заработной платы. Поэтому работники, вышедшие на пенсию 20–30 лет назад, получали меньше «новых» пенсионеров, имеющих такие же стаж и квалификацию, да и работавших в тех же производственных условиях. По данным исследований уровня жизни, проведенных в 1980-е гг., до 80% бедных в СССР были пенсионерами, причем старших возрастов¹.

2. Низкая дифференциация  пенсий как продолжение и естественное  следствие уравнительной политики в сфере доходов населения. Это означало крайне слабую зависимость размера пенсии от трудового вклада работника во время его трудовой жизни.

3. Относительно ранний  возраст выхода на пенсию (60 лет  для мужчин и 55 лет для женщин), что по мере старения населения увеличивало нагрузку на пенсионную систему.

4. Широко распространенная  практика досрочного выхода на  пенсию для различных категорий работников, что на практике служило фактором снижения реального пенсионного возраста.

Новое пенсионное законодательство, которое начало действовать в 1992 г.², представляло собой логическое продолжение ранее действовавшей пенсионной парадигмы и имело ярко выраженную социальную направленность: унификация норм пенсионного обеспечения для всех категорий занятых; введение социальных пенсий для лиц, не имеющих трудового стажа; установление размера пенсии, в равной степени зависящего от предыдущего заработка и трудового стажа, некоторые другие нормы, связанные с порядком расчетов пенсионных выплат, а также расширение списка льготных категорий для более раннего выхода на пенсию. В результате новый Закон привел к существенному увеличению числа пенсионеров в возрастах до официального пенсионного возраста. Так, в 1992–1993 гг. по сравнению с 1991 г. число ранних пенсионеров увеличилось не менее чем на 30%.

Главное новшество заключалось  в том, что была введена выплата  полного размера пенсии всем работающим пенсионерам без исключения. В результате состав населения старше трудоспособного возраста стал практически однородным: пенсию стали получать почти все пожилые граждане, независимо от прежних трудовых заслуг³. Все упомянутые нормы привели к резкому увеличению объема социальных обязательств государства по пенсионному обеспечению своих граждан.

Далее, в первую половину 1990-х гг. в сложных социально-экономических условиях трансформационного периода, сопровождавшихся падением реальных доходов многих социальных групп, на пенсионное обеспечение были возложены функции, имманентно ему несвойственные, - например, функция поддержания доходов некоторых категорий занятого населения в форме выплат пенсий «за выслугу лет» с сохранением права трудиться на том же рабочем месте, выплата пенсии работающим пенсионерам, назначение пенсий лицам, досрочно покинувшим рынок труда в связи с ростом открытой безработицы и пр.

Вне пенсионной системы оставались лишь никогда не работавшие женщины в возрасте 55–59 лет и мужчины в возрасте 60–64 лет, так как для назначения социальных пенсий требовался возраст, на 5 лет превышающий официальный пенсионный возраст.

Уже в самые первые годы реформ события в пенсионной сфере начали приобретать драматические черты. Либерализация цен 1992 г. вызвала падение реальных доходов всех социальных групп, в том числе и пенсионеров. Реальный размер пенсионных выплат уже в первые месяцы 1992 г. упал более чем в 2 раза. Резкое ухудшение макроэкономической ситуации и рост инфляции на рубеже 1994–1995 гг. привели к стремительному обесценению реальной покупательной способности пенсий,

когда впервые  с начала радикальной экономической  реформы средний размер пенсии опустился ниже прожиточного уровня пенсионера (рис. 1 и 2). Естественно, это потребовало срочного повышения уровня пенсий. В результате Пенсионный фонд оказался не в состоянии выполнить свои обязательства, и 1995 г. стал началом кризиса задолженности ПФ. По состоянию на конец 1996 г. долг ПФ перед реципиентами составлял 12% от его годового бюджета.

В 1995 г. помимо индексаций было проведено повышение пенсий некоторым категориям пенсионеров в связи с празднованием 50-летия Победы в Великой Отечественной войне. 

На регулярную индексацию пенсий в соответствии с  ростом цен в порядке, предусмотренном  Законом 1990 г., в ПФ не хватало средств, поэтому были установлены компенсации к пенсиям, определяемые для различных категорий пенсионеров в зависимости от размера их пенсий: компенсации устанавливались в максимальном размере для получателей минимальной пенсии.

ПФ и правительство, с одной стороны, предпринимали попытки погасить сформировавшуюся задолженность, а с другой, - продолжали сложный процесс индексаций. К концу 1995 г. объем задолженности удалось сократить, однако уже с самого начала 1996 г. она вновь стала интенсивно нарастать. Кризис принял откровенно хронический характер. Однако правительство (как, впрочем, и большинство экспертов6 по пенсионным вопросам) не считало возможным говорить о кризисе собственно пенсионной системы, признавая лишь временный характер проблем. Однако уже в те годы экспертные оценки, основанные на макроэкономических и демографических прогнозах, показывали, что даже в самых благоприятных экономических условиях и подавления дефицита ПФ средний уровень реальной пенсии составит не более 120–140% от уровня прожиточного минимума пенсионера [Малева 1997]. Это означало, что задача поддержания достойного уровня жизни российских пенсионеров не втискивалась в прокрустово ложе действовавшей пенсионной системы и что сохранение status quo не сулило ничего, кроме поддержания нищенского образа жизни для российских пенсионеров [Малева 1997; Гонтмахер 1996; Дмитриев 1996].

Последующие события  подтвердили, что проблема носит системный характер, и выдвинули пенсионный вопрос на первый план среди задач, стоящих перед российской экономикой. Стало очевидным, что речь должна идти не о частных неудачах, не об эпизодическом явлении и не о досадном недоразумении, а о процессах глобального характера. Проблема приобрела принципиально иное звучание и переросла в масштабную общественно-политическую и научную дискуссию о направлениях и перспективах реформирования пенсионной сферы России в целом.

Подводя итоги, можно выделить, по крайней мере, четыре основные группы причин критической ситуации, возникшей в области пенсионного обеспечения, которые в принципе заставили говорить о необходимости пенсионной реформы.

Первая  группа имеет демографический характер и связана с тенденцией интенсивного старения российского населения. Численность возрастных когорт свыше 60 лет за последние пятьдесят лет практически удвоилась и продолжает расти опережающими темпами по сравнению с другими возрастными группами⁴. Нормальное же функционирование системы, основанной на идее солидарности поколений, возможно лишь при соотношении 10:1 (на одного пенсионера должно приходиться десять плательщиков пенсионных взносов).

Вторая  группа причин также касается соотношения численности плательщиков и получателей, но имеет не демографическую, а экономическую природу. В 1990-е гг. наметилась устойчивая тенденция сокращения численности занятого населения и особенно той его части, которая занята в общественном производстве и является плательщиком взносов в Пенсионный фонд. Тем самым, сдвиги на рынке труда существенно усугубили влияние демографических факторов. Хотя эта причина возникла именно в период экономической трансформации, для рыночной экономики ее также нельзя считать кратковременной.

В рамках пенсионной системы распределительного типа это объективно вынуждает поддерживать очень высокий уровень тарифов взносов в Пенсионный фонд, в середине 1990-х гг. его значение достигало 29% от фонда оплаты труда. Столь высокий тариф отчислений наряду с прочими налогами и обязательными взносами во внебюджетные фонды имел своим негативным следствием ярко выраженную тенденцию к уклонению плательщиков от уплаты налогов и обязательных отчислений⁵.

Наибольшие  масштабы процесс «бегства от налогов» приобрел в негосударственном секторе экономики.

Третья  группа причин связана с относительно низким пенсионным возрастом и широким распространением системы досрочного выхода на пенсию, что в среднем снижало общий возраст на 3–5 лет⁶. Это правовая и институциональная причина, которую, казалось бы, можно устранить законодательным путем. Однако, как показывает мировой опыт, изменение пенсионного возраста относится к числу наиболее чувствительных для населения вопросов и встречает серьезное общественное противодействие. Последующие события в России лишь подтвердили этот факт.

Четвертая группа причин – финансово-экономические: рост задолженности предприятий по заработной плате из-за отсутствия прямого финансирования из бюджетов разных уровней и рост объемов невыплаченной заработной платы⁷; значительное расширение масштабов натурального (бартерного) обмена между товаропроизводителями; широкомасштабное использование денежных наличных средств в экономической деятельности; использование предприятиями специальных ссудных счетов; применение и натуральных форм оплаты труда и пр. Эти практики были характерны для первого этапа экономической трансформации и, как представлялось, носили временный характер. Между тем многие из них в модифицированном виде сохраняются и сегодня. Неформальная экономика в России не сокращается, а «творчески» приспосабливается к меняющимся социально-экономическим условиям.

В принципиальном плане при выборе социальной стратегии  в пенсионной сфере существовало несколько альтернатив.

Первая — повышение доходов ПФ, что соответственно требовало повышения тарифов отчислений.

Вторая — снижение расходов ПФ. Снижение расходов теоретически может происходить лишь под влиянием сокращения численности реципиентов пенсий. Но даже демографически мотивированное сокращение лиц пенсионных возрастов за счет повышения пенсионного возраста, как показывает анализ, принципиально не спасает пенсионную систему, построенную на распределительном принципе⁸. В любом случае ее зависимость от демографических факторов столь высока, что задача обеспечения финансовой устойчивости системы не имеет идеального решения. Реформирование системы досрочного пенсионирования, которое, строго говоря, объективно назрело вне зависимости от финансового кризиса ПФ⁹, способно смягчить остроту этого кризиса, но не в состоянии уберечь

пенсионную сферу от финансовых потрясений¹⁰.

Третья — поиски радикальных схем реформирования пенсионной системы, которые позволяли бы решить следующие задачи.

Стратегические  задачи:

• снижение зависимости  пенсионной системы от демографических  факторов;

• усиление связи размера пенсий с реальным трудовым вкладом гражданина в течение его трудовой жизни;

• повышение  ответственности работника за финансирование будущей пенсии;

• обеспечение  достойного уровня пенсии в реальном исчислении;

• обеспечение  финансовой устойчивости пенсионной сферы.

Специфические задачи, которые следуют из текущей экономической и политической ситуации в постреформенной России:

• легализация  трудовых доходов;

• снижение налогового бремени на работодателя;

• устранение государственного монополизма в пенсионной сфере;

• снижение зависимости  пенсионной системы от политических факторов.

 

2. Обзор основных концепций пенсионной реформы в России.

 

Прежде чем  анализировать процесс выработки  решений по реформированию пенсионной системы в России, имеет смысл обратиться к мировому опыту и общим принципам организации пенсионных систем.

Необходимость кардинальной пенсионной реформы в свете драматических событий в середине 1990_х гг. стала очевидна. Это осознали не только специалисты. В августе 1995 г. Правительство утвердило «Концепцию реформы пенсионного обеспечения в Российской Федерации». В Концепции признавалась неэффективность действовавших принципов построения системы пенсионного обеспечения и наряду с реализацией прав граждан на пенсионное обеспечение в качестве основных целей выдвигались:

• обеспечение  финансовой стабильности пенсионной системы и создание предпосылок для устойчивого развития пенсионного обеспечения на основе государственного пенсионного страхования и бюджетного финансирования;

• адаптация системы пенсионного обеспечения к развивающимся рыночным отношениям в Российской Федерации;

• рационализация и оптимизация  условий предоставления и размеров пенсий;

• повышение эффективности  пенсионного обеспечения граждан путем совершенствования системы управления.

Российская  пенсионная система так же, как  и в большинстве зарубежных стран, должна была базироваться на комбинации различных пенсионных моделей. В Концепции предусматривалось создание трехуровневой системы пенсионного обеспечения.

Первый уровень системы государственных пенсий составляли базовые (социальные) пенсии, одинаковые для всех и не зависящие от основания назначения пенсии и трудового стажа, которые в перспективе должны были заменить социальные пенсии.

Второй уровень — трудовые (страховые) пенсии. В ходе реформы они должны были быть очищены от несвойственных им функций и соответствовать природе солидарности поколений работников наемного труда, на которой базируется социальное страхование. Из этого следовало

принципиальное  требование к реформе трудовых пенсий - соответствие условий предоставления и размеров пенсий объему участия в социальном страховании каждого конкретного лица, выражаемому в продолжительности страхования и величине взносов. В Концепции для достижения сбалансированности пенсионной системы предлагалось перейти от расчета пенсии на основе трудового стажа и начисленной зарплаты к расчету на основе страхового стажа и заработка, с которого уплачивались взносы. Наконец, третий уровень в пенсионном обеспечении должны были составлять негосударственные пенсии.

Негосударственное пенсионное обеспечение в общей  пенсионной системе России рассматривалось как дополнительное по отношению к государственному, которое может осуществляться как в форме дополнительных профессиональных программ отдельных предприятий, отраслей экономики либо территорий, так и в форме личного пенсионного страхования граждан, производящих накопление средств на свое дополнительное пенсионное обеспечение в страховых компаниях или пенсионных фондах. Обе эти формы имеют право на существование и должны развиваться. Вместе с тем, согласно Концепции 1995 г., становление и развитие профессиональных программ на современном этапе объявлялось приоритетной задачей и должно было стимулироваться в первую очередь.

Оценивая эту  Концепцию в целом, нельзя не отметить, что хотя именно там было впервые введено понятие трехуровневой системы пенсионного обеспечения, предлагаемые изменения государственной системы сводились в основном к корректировке ее отдельных параметров. Этот вариант пенсионной реформы был самым консервативным из всех появившихся за последние десять лет: он в принципе не учитывал долгосрочный фактор старения населения.

 

 

Правительственные законопроекты  в 1996 г.

За время, прошедшее  после принятия Правительством Концепции 1995 г. до начала 1997 г., в официальной позиции происходили лишь незначительные изменения. Так, в частности, в конце 1996 г. Министерством труда и социального развития были подготовлены проекты законов «Об основах пенсионной системы в Российской Федерации» и «О государственных пенсиях в Российской Федерации». Последний документ заслуживает более пристального внимания, поскольку в нем были впервые сформулированы конкретные шаги по реформированию пенсионной системы в соответствии с принципами, изложенными в Концепции 1995 г. В частности, предполагалось провести следующие мероприятия:

• повышение, начиная  с 2000 г., пенсионного возраста на четыре месяца в год с тем, чтобы в конечном счете довести пенсионный возраст до 65 (мужчины) и 60 (женщины) лет;

• разбиение трудовой пенсии на две составляющие: базовую и страховую части пенсии, причем базовая пенсия объявлялась одинаковой для всех минимальной государственной гарантией;

• формирование страховой части трудовой пенсии в зависимости от продолжительности трудового стажа работника (каждый год стажа увеличивает пенсию на фиксированный процент) и от заработка работника в течение последних пяти лет, а в перспективе - в зависимости от заработка на протяжении всей трудовой жизни.

Все остальные  принципиальные положения предлагаемого законопроекта повторяли действовавший тогда закон «О государственных пенсиях в РСФСР».

Развитие концепции пенсионной реформы в 1997 г.

Следующий 1997 г. стал наиболее продуктивным с точки  зрения выработки конкретных предложений по реформированию пенсионной системы. Именно тогда стала ясна вся палитра возможных подходов к решению этой задачи и социально-экономическая и политическая ответственность выбора.

Основное отличие  новой концепции состояло во внедрении обязательного накопительного компонента финансирования пенсий на основе индивидуальных счетов и с передачей управления накоплением частным компаниям. Согласно этой модели новая пенсионная система должна включать три уровня.

Первый  уровень: система унифицированных по размерам и условиям социальных пенсий, предоставляемых за счет общих налоговых поступлений и после обязательной проверки нуждаемости лишь тем лицам, которые не имели возможности накопить необходимые для проживания в старости средства и не имеют иных источников средств к существованию в пенсионном возрасте.

Второй  уровень: обязательная накопительная система, охватывающая всех лиц, работающих по найму, построенная на принципе индивидуального финансирования пенсии каждым работником за счет отчисления процента от заработной платы и инвестиционного дохода, получаемого на протяжении всего периода трудовой деятельности.

Третий  уровень: дополнительные пенсионные системы, включающие как обязательные для отдельных категорий работодателей, так и имеющие добровольный характер элементы, позволяющие достигать более высоких стандартов пенсионного обеспечения.

Очевидно, что  при переходе к накопительной  системе неизбежен период, когда обе системы - и распределительная, и накопительная - должны были сосуществовать, и было необходимо учитывать финансовые ограничения начального периода перехода, а также возможности привлечь дополнительные источники финансирования.

Согласно рассматриваемой  концепции реформы, все граждане, участвовавшие в накопительной системе (как в обязательном порядке, так и добровольно выбравшие этот вариант), теряли право на получение в будущем государственной пенсии из ПФ. Возможность компенсации хотя бы части взносов, уже уплаченных работником в ПФ, не рассматривалась, поскольку такая компенсация неизбежно привела бы к росту издержек перехода.

Несмотря на то, что формально предлагаемая реформа была адресована практически всему населению России, реально степень его участия оказалась бы значительно ниже. Низкодоходные категории населения, не имеющие возможностей для накопления суммы, необходимой для самостоятельного финансирования своих будущих пенсий (их доля составляет около 20% населения), остались бы участниками государственной распределительной системы.

Итоговый вариант  новой Концепции был вынесен  осенью 1997 г. на заседание Комиссии по экономической реформе. За это время в концепцию реформирования пенсионной системы на основе накопительных принципов были внесены существенные изменения, а ее начало сдвинуто на 1 января 1999 г.

Результатом доработки стала Программа пенсионной реформы, проект которой был рассмотрен и одобрен на очередном заседании Правительства в конце 1997 г. В мае 1998 г. Программа была утверждена.

В Программе  предлагалась принятая во многих странах  смешанная пенсионная система, построенная на реализации следующих трех уровней пенсионного обеспечения граждан¹¹.

1. Государственное пенсионное страхование - ведущий элемент системы, по которому выплата пенсий обеспечивается в зависимости от страхового (трудового) стажа, уплаченных взносов в бюджет государственного пенсионного страхования и финансируется как за счет текущих поступлений

в Пенсионный фонд, так и за счет средств, полученных от направления части обязательных страховых взносов на накопление и за счет инвестиционного дохода от их размещения.

2. Государственное пенсионное обеспечение - для лиц, которые не приобрели права на пенсию по государственному пенсионному страхованию, а также для отдельных категорий граждан (госслужащие, военнослужащие и др.) за счет средств федерального бюджета.

3. Дополнительное пенсионное страхование (обеспечение), формируемое по накопительным схемам за счет добровольных взносов работодателей и граждан, а в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, - обязательных взносов на профессиональные досрочные пенсии по условиям труда.

Вместе с  тем, Программа пенсионной реформы 1998 г. имела ряд существенных недостатков.

1. В Программе  отсутствовали количественные оценки  предлагаемых в ней мер по реформированию пенсионной системы. Не было сделано оценок издержек перехода. Не были также ясны ответы на принципиальные вопросы: Будет ли достаточно текущих поступлений в ПФ? Каковы потери

Пенсионного фонда  в связи с поэтапным введением  накопительного финансирования? Каково сокращение расходной части в связи с тем, что часть пенсии будет формироваться из накопительных источников? Когда начнет проявляться это сокращение наиболее явным образом? Будет ли оно

достаточным, чтобы  компенсировать негативное влияние  демографических факторов на финансовое состояние Пенсионного фонда?

2. Отсутствовали оценки размера средней пенсии по отношению к средней заработной плате и прожиточному минимуму. Этот вопрос вообще относится к числу критериальных при выборе пенсионных стратегий, но особенно важен, если размер пенсии зависит от ожидаемой продолжительности