Вето Президента

      Содержание 
 
 
 
 
 
 
 
 

Введение

      Актуальность  темы настоящего исследования заключается  в том, что институт президентской власти имеет сравнительно короткую историю в развитии российской государственности. Советской республике, какой Россия была в течение трех четвертей XX века, такого рода институт был органически чужд. С господствовавшей концепцией полновластия Советов, соединения в них законодательной и исполнительной власти «был несовместим принцип разделения властей, одним из выражений которого является наличие в системе органов власти Президента»¹.

      Конституционное право выделяет две основные разновидности  вето: абсолютное (резолютивное) и относительное (отлагательное). Президент РФ обладает правом отлагательного вето, так как оно может быть преодолено парламентом квалифицированным большинством голосов.

      Президентское вето в США, к примеру, может быть и абсолютным и ограниченным. Если конгресс направляет президенту закон менее чем за 10 дней до окончания работы своей сессии, а Президент не хочет его утверждать, то он намеренно задерживает его у себя и не возвращает парламентариям. В подобных случаях “время работает против законодателей, и “карманное вето” Президента становится не относительным, а абсолютным” [35] . Однако данное право американский президент не использует уже около 20 лет, поскольку оно было отменено решением Верховного суда США.

      Данная  работа призвана изучить место вето президента в государственном механизме.

      Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

      1.Показать значение права вето в законодательном процессе.

      2. Выделить проблемы использования  права вето Президента России  в законотворческом процессе.

1. Роль и значение права вето Президента Российской Федерации в законотворческом процессе

      Этой  актуальной теме из президентской проблематики длительное время не уделялось должного внимания в научных и учебных изданиях по конституционному праву. Заметным шагом в этом направлении стала книга Л. А. Окунькова, В. А. Рощина².

      Актуальность  и неразработанность проблемы, ее научно-практическая направленность привлекают к ней интерес и внимание. Рассмотрим более подробно некоторые аспекты этой проблемы.

      Прежде  всего подчеркнем: право вето – это конституционное право Президента (ч. 3 ст. 107 Конституции РФ).

      Однако  вначале – некоторые общие  и интересные положения и мысли, касающиеся этого важного и демократичного права, которое в данном случае является одной из характеристик законодательного процесса; во-вторых, оттеняет демократизм власти Президента РФ и характеризует определенную подконтрольность главе государства ответственной стадии законодательного процесса.

      На  эти моменты, вытекающие из книги  Л. А. Окунькова и В. А. Рощина, обращаем внимание (с. 3, 5, 6, 9, 21–161).

      Предлагаемая  читателю книга посвящена одному из важнейших полномочий Президента РФ в законотворчестве – праву отклонять принятый законодательным органом закон и возвращать его в парламент для повторного рассмотрения. Мотивы, основания и причины отклонения законов представляют собой интересный материал для исследования взаимоотношений Президента и парламента при "рождении" (порой весьма драматичном) нового федерального закона. Немаловажно и то, что с помощью этого механизма обеспечивается оптимизация законодательного процесса путем применения согласительных процедур, учета интересов различных ветвей власти.

      Отклонение  главой государства принятых парламентом  законов предусмотрено конституциями многих государств как с президентской (полупрезидентской), так и с парламентарной формами правления.

      Если  в зарубежной практике во главу угла президентского вето ставятся политические и экономические основания, то в России – правовые, хотя необходимость отклонения законов, как правило, вызывается их политической или экономической нецелесообразностью с позиции главы государства. Так, аналитики Государственной Думы проанализировали основания отклонения федеральных законов: 15% из них противоречили Конституции РФ, 13,6% – не соответствовали правилам законодательной техники, 15,3% – содержали другие правовые дефекты и 2% – не согласовывались с общепринятыми нормами международного права или международными обязательствами Российской Федерации³. Значительное число отклонений законов правового характера (более 50%) вызвано низким качеством подготовки законопроектов. По мнению Г. Н. Селезнева, глубинные причины отклонения законов порождаются практикой работы самой Государственной Думы и, в частности, недостаточно профессиональной правовой экспертизой либо пренебрежением ею. Не всегда учитывалось законодателями мнение Правового управления Аппарата Государственной Думы⁴.

      Хотя  названные причины "лежат на поверхности" и повторяются из года в год, не все в основаниях и мотивах вето столь очевидно и просто. Наряду с юридико-техническими огрехами и упущениями в принятых законах встречаются сложнейшие правовые коллизии. На наш взгляд, ряд доктринальных положений, которыми руководствуются Президент и палаты Федерального Собрания в спорах по поводу принятых законов, требуют углубленного научного анализа, взвешенной правовой оценки. Это касается различной интерпретации ключевых положений Конституции РФ – принципа разделения властей, правовых основ организации государственной власти, полномочий федеральных органов законодательной и исполнительной власти, а также разных подходов к обеспечению системности отечественного законодательства, к оценке правовых норм на стыке отраслей (например, гражданского и налогового законодательства в спорах о ст. 855 ГК РФ).

      В данной работе предпринята попытка научного исследования российского опыта правового реагирования главы государства на принятые парламентом федеральные законы. Существующее многообразие оснований и причин отклонения Президентом федеральных законов дает возможность обобщить и систематизировать накопленный материал по устойчивым критериям, провести сравнительный анализ и сделать выводы по этой проблеме.

      Понятие "вето Президента" трактуется в  юридической литературе как его  право отклонить закон, принятый парламентом, но не вступивший в силу⁵. В Конституции РФ термин "вето" не употребляется, хотя в некоторых уставах субъектов РФ он имеется. Конституционный термин – отклонение Президентом принятого парламентом федерального закона (ст. 107 Конституции РФ). Такое действие Президента возможно только на стадии подписания закона, завершающей законодательный процесс.

      Из  ст. 107 Конституции РФ вытекает отлагательный  характер вето Президента, т. е. возможность парламента при повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Президентом, не согласиться с его доводами, принять закон в прежней редакции квалифицированным большинством голосов (не менее двух третей голосов в каждой палате Федерального Собрания).

      Позитивный  аспект взаимодействия Президента и палат Федерального Собрания проявляется в активном использовании согласительных процедур в отношении спорных положений законов. Хотя Конституция РФ прямо предусматривает проведение согласительных процедур по принимаемым законам только между палатами Федерального Собрания, осуществление аналогичных действий с участием президентской стороны не противоречит духу и букве Основного закона, непосредственно вытекает из конституционной обязанности главы государства обеспечивать взаимодействие органов государственной власти, в том числе в законодательном процессе (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ). Создание на паритетных началах по инициативе или с согласия главы государства комиссий для проведения согласительных процедур способствует успешной доработке закона, достижению компромисса между парламентской и президентской сторонами. По итогам работы комиссии на голосование в палатах парламента ставится доработанный закон, который принимается простым большинством голосов, а не квалифицированным (две трети голосов), как это требуется для принятия закона в прежней редакции при преодолении вето Президента. После согласительной процедуры палаты парламента, как правило, принимают такой закон в предложенной комиссией редакции, а Президент его подписывает.

      В пособии дана классификация оснований  отклонения законов, проанализировано значительное число писем Президента в палаты парламента по поводу недостатков принятых, но не подписанных законов. Значительное место занимает правовая оценка внешне схожих, но юридически различных понятий, сложившихся в отечественной конституционной практике: отклонение Президентом федерального закона с повторным рассмотрением его в палатах Федерального Собрания (отлагательное вето) и возвращение Президентом законов в парламент без рассмотрения по существу в связи с нарушением требований Конституции к принятию таких актов.

      Далее, это право отклонения Президентом  принятых парламентом законов (право вето).

      В конституционном праве различных государств президентское вето, т. е. право президента на отклонение принятых парламентом законов, обычно рассматривается в качестве наиболее эффективного средства воздействия главы государства на законодательную деятельность парламента. Как правило, вето не является абсолютным, т. е. непреодолимым. Парламент имеет возможность преодолеть его путем повторного рассмотрения и принятия соответствующего закона простым или квалифицированным большинством голосов. Даже при жестком разделении властей по американскому типу практика президентского вето, как ни парадоксально, тесно связывает президента и парламент, нацеливая их на сотрудничество или конфронтацию в зависимости от складывающихся отношений между ветвями государственной власти. Поэтому возможность отклонения президентом принятых законов имеет не только негативное значение для парламента. Как показывает исторический опыт, сама угроза применения вето отрезвляюще действует на депутатов, побуждая их к поиску оптимальных согласованных решений, заставляет активно сотрудничать с президентом. В то же время президент не должен злоупотреблять этим инструментом, ибо парламент, в свою очередь, может торпедировать президентские или правительственные инициативы, в том числе путем включения в их законопроекты многочисленных поправок.

      Если  действующая процедура позволяет парламенту легко преодолевать возражения главы государства, то у депутатов возникает соблазн навязывать ему свою волю. Отметим в связи с этим версию, выдвинутую А. Н. Шохиным, по которой легкие "победы" Верховного Совета над Президентом могли быть одной из причин конституционного кризиса 1993 г. в России, поскольку по действовавшей тогда Конституции вето Президента преодолевалось простым большинством депутатских голосов⁶.

      Впрочем, при цивилизованных отношениях президента и парламента, последовательной роли конституционного суда трудности преодоления вето не имеют принципиального значения. Право вето всегда обладает реальной силой, если президент является подлинным авторитетом как глава государства и для общественного сознания, и для государственных структур.

      К сожалению, конституционная практика государств – участников СНГ, наряду со сбалансированными вариантами правовых норм, устанавливающих отношения  исполнительной и законодательной власти, знает далеко не лучшие примеры регламентации президентского вето.

      В Российской Федерации федеральные  конституционные законы подлежат обязательному подписанию главой государства (ст. 108 Конституции Российской Федерации) – он не вправе отклонить их как обычные федеральные законы (ч. 3 ст. 107 Конституции РФ).

      Президентское вето в Российской Федерации применяется довольно часто. Б. Н. Ельцин обосновывал это главным образом низким юридическим качеством принимаемых законов, противоречием их Конституции, Гражданскому кодексу, другим действующим федеральным законам, а также отсутствием заключений Правительства по законопроектам, требующим дополнительных ассигнований из федерального бюджета. По этим основаниям им был отклонен каждый третий-четвертый закон из принятых в 1994–1996 гг.

      Не  изменилось такое положение и в последующие годы. В своем Послании Федеральному Собранию "О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации" от 17 февраля 1998 г. Президент Российской Федерации особенно отметил: "Вновь приходится констатировать, что велико – в основном из-за невысокого юридического качества – число отклоняемых Президентом России законов. Из 277 законов, переданных в 1997 г. на подпись главе государства, 86 были отклонены, 11 законов возвращены без рассмотрения из-за нарушений конституционной процедуры их принятия. Причем четыре закона возвращались дважды".

      Существенно то, что по мотивам низкого юридического качества отклоняется немало законов, потребность в которых общество ощущает очень остро. Но принцип – пусть лучше некачественный закон, чем его отсутствие, как отмечается в Послании, – для нас неприемлем. Правовой порядок крепнет не числом законов, а их качеством.

      Выделим такие аспекты: влияние вето Президента на судьбу принимаемых парламентом законов; характеристика основных причин и оснований отклонения законов; нарушения Конституции РФ, выявленные Президентом в отклоненных им законах, в частности:

      вторжение в компетенцию субъектов Российской Федерации;

      отступление от конституционных принципов организации  государственной власти (ст. 10 и 11 Конституции РФ);

      нарушение единства экономического пространства (ст. 8 Конституции РФ);

      несоблюдение  конституционных прав и свобод граждан;

      нарушение конституционных основ федерализма (ст. 66 и ч. 1 ст. 77 Конституции РФ);

      несоответствие основам финансовой политики (ст. 75 Конституции РФ);

      ограничение полномочий Президента (ст. 84, 101, 107 и 108 Конституции РФ);

      нарушение прав субъектов законодательной  инициативы (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ);

      несоблюдение  положений Конституции о финансовом обеспечении законопроектов (ч. 3 ст. 104 Конституции РФ);

      ограничение полномочий Правительства (ст. 114 Конституции РФ);

      нарушение конституционного принципа независимости  судей и полномочий судебной власти;

      превышение  парламентом контрольных полномочий;

      вторжение парламента в компетенцию Президента и Правительства как основание отклонения федеральных законов.

      Мы  обращаем внимание также на такие  аспекты:

      предложение Президентом РФ новой редакции положений федерального закона – конструктивный подход к совершенствованию правовых норм;

      невозможность реализации закона на практике;

      несогласованность позиций Государственной Думы и  Совета Федерации при подготовке закона как один из мотивов отклонения законов Президентом РФ;

      юридико-технические и иные правовые дефекты принятых законов как основание вето Президента.

      В том числе:

      слабая  юридическая проработка федеральных  законов как причина их отклонения;

      противоречия  нового закона действующему законодательству;

      ненормативность положений закона – дефект правотворчества;

      несоответствие  федерального закона основным правилам законодательной техники;

      отсылочный  характер положений федерального закона – один из традиционных дефектов законотворчества;

      нарушение процедуры рассмотрения закона во втором и последующих чтениях.

      Выделяем  такой аспект:

      политические  причины отклонения законов.

      А также такие моменты:

      организация подготовки вето в Администрации  Президента;

      общее и особенное в регламентации  права вето президента в зарубежных странах;

      особенности отклонения региональных актов главами исполнительной власти субъектов РФ.

      В заключение анализа взглядов авторов (Л. А. Окунькова и В. А. Рощина) отмечаем следующее.

      Один  из главных выводов исследования заключается в необходимости  совершенствования правового регулирования и практики применения президентского вето. На наш взгляд, количество вето еще не является достаточно эффективным барьером для предупреждения нарушений в законах. К сожалению, некоторые доводы в вето Президента неконкретны и порой представляют собой общетеоретические рассуждения о дефектах рассматриваемого закона.

      На  законодательном уровне и в регламентах  палат следует усилить требования к правовой и финансово-экономической обоснованности вносимых в парламент проектов законов. По-прежнему слабым местом в законотворчестве является отсутствие высокопрофессиональной экспертизы законопроектов. Парламент и исполнительная власть не располагают банком экспертов – авторитетных правоведов и экономистов и, что тоже весьма важно, сложившихся научных школ в крупных научных и вузовских центрах (Москва, Санкт-Петербург, Новосибирск, Екатеринбург, Тюмень, Ростов и др.). Кроме того, обсуждение результатов экспертизы надо сделать обязательным этапом рассмотрения законопроекта на заседаниях Государственной Думы и Совета Федерации, чтобы оно не тонуло в материалах комитетов, ответственных за подготовку проекта. Было бы целесообразно рассмотреть вопрос о создании специального органа, осуществляющего экспертизу законопроектов.

      Существенным  недочетом является также редкое обращение главы государства в Конституционный Суд, хотя оснований для признания неконституционности отдельных положений федеральных законов не так уж и мало. К сожалению, цивилизованный путь оценки конституционности законов стал все чаще подменяться так называемым "возвращением законов без рассмотрения в палаты Федерального Собрания". Вместо запросов в Конституционный Суд президентская практика нашла иной метод контроля главы государства за конституционностью принимаемых законов, лишающий парламент права повторно рассмотреть возвращенные Президентом законы и принять их в прежней редакции даже квалифицированным большинством голосов депутатов. Президент фактически присвоил себе функцию судебного контроля.

      Истинные  причины вето Президента порой камуфлируются юридическими упущениями, которые "при желании" можно найти в любом законе. Но все-таки интересы и амбиции различных "групп поддержки" чаще всего сказываются как на содержании законов, так и на причинах их отклонения Президентом. В этом смысле вопросы оценки экономической целесообразности принимаемых мер становятся наиболее актуальными.

      Вместе  с тем объективно законодательный  процесс складывается так, что принятие федерального закона становится результатом совместной работы разных по убеждениям и устремлениям людей. Этот позитивный момент зачастую упускается из поля зрения политиков и правоведов. Обратим внимание на то, что даже такой "непроходной", на первый взгляд, федеральный закон, как Гражданский кодекс, успешно прошел три чтения и был принят "с первого захода" без вето Президента в весьма короткие сроки. Но совершенно иначе обстояло дело с обсуждением проекта Земельного кодекса, продемонстрировавшим противостояние и компромисс парламентариев и Президента.

      Обсуждение в Государственной Думе мотивов и содержания вето Президента дает интересный материал для выяснения подходов парламентариев и Президента к законотворческому процессу, к соотношению элементов экономической целесообразности и правовой обязательности требований при подготовке законопроектов. Так, при повторном рассмотрении Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции" в связи с его отклонением полномочный представитель Президента в Государственной Думе А. М. Яковлев, разъясняя депутатам правовые мотивы вето на этот Закон (противоречие некоторым положениям Гражданского кодекса, Закону "Об общественных объединениях" и др.), высказался за его доработку с тем, чтобы "сделать закон неуязвимым с точки зрения его конституционности и соответствия иным законодательным актам"⁷. Иной была позиция депутата А. И. Лукьянова: "Практически можно шлифовать и шлифовать этот закон".

      Отсутствие  детальной регламентации, четко  сформулированных правил и мер ответственности – типичный недостаток многих законов. Нередко в законодательных актах поставлены внешне убедительные цели, но внимательный исследователь обнаружит тщательную режиссуру "группами поддержки" частных интересов, как это было видно на примере противников государственной монополии на алкогольную продукцию.

      В конечном счете «все предлагаемые меры должны способствовать главному – повышению качества принимаемых федеральных законов, обеспечению делового сотрудничества всех органов власти в законодательном процессе»⁸.

2. Актуальные проблемы  использования права  вето Президента  в законодательном процессе

      В нашей стране тмогут возникнуть определенные обстоятельства, когда отлагательное  вето Президента РФ становится резолютивным. Например, Федеральный закон “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”, принятый нижней палатой, был отклонен Советом Федерации, затем повторно принят Государственной Думой в соответствующем порядке, передан Президенту РФ для подписания и обнародования и отклонен уже главой государства.

      Нетрудно  заметить, что в данной ситуации преодолеть вето Президента тактически невозможно.

      Решение указанной проблемы видится в  создании согласительных комиссий с участием Президента РФ, Совета Федерации и Государственной Думы либо в более активной работе полномочных представителей главы государства и верхней палаты парламента в Государственной Думе на первоначальных стадиях законодательного процесса.

      Отлагательное вето Президента РФ оформляется письмом, в котором излагаются мотивированные возражения против закона и предложения по его совершенствованию. Замечания главы государства могут касаться федерального закона в целом или отдельных его разделов, глав, статей, хотя Конституция РФ говорит о праве Президента, отклонить закон, не уточняя это право в отношении его отдельных положений и статей.

      В литературе отмечалось, что, если в  целом принятый закон не вызывает возражений Президента РФ, но у него имеются поправки, затрагивающие  отдельную норму, палаты парламента могли бы рассматривать их по упрощенной процедуре. Но это, естественно, должно быть урегулировано в федеральном законе и регламентах палат. Во Франции, например, аналогичное право президента закреплено в ст. 10 Конституции.

      В 1997 г. “Российская газета” стала публиковать письма Президента РФ, адресованные парламенту (хотя они и не подлежат официальному опубликованию). Теперь о причинах подписания того или иного закона знают не только депутаты Федерального Собрания, но и все граждане России. В письмах дается высококвалифицированная оценка проектов и будущих законов.

      Значимость  рассматриваемого полномочия главы  государства очевидна, поэтому, на наш  взгляд, в случае отклонения закона Президент РФ должен издавать указ. Во-первых, указ — нормативный акт, подлежащий опубликованию не только в газете, но и в “Собрании законодательства Российской Федерации”, что позволяет кодифицировать такие акты. Во-вторых, между указом и преодолевающим вето федеральным законом, принятым парламентом, существует установленная иерархия.

      Причины неподписания Президентом РФ законов  не оговариваются Конституцией и могут быть самыми разными. Так, Государственная Дума установила 228 оснований отклонения законов главой государства.

      Полномочный представитель Президента РФ в нижней палате Федерального Собрания наиболее очевидными считает три мотива обоснования реализации главой государства права вето: правовой, экономический и политический. Кроме указанных, Л.А. Окуньков выделяет процессуальные и технологические причины отклонения законов, порождаемые несовершенством законодательного процесса, и организационно-управленческие, возникающие из-за отсутствия контроля за исполнением законов и ответственности исполнителей за их несоблюдение.

      Без преувеличения можно сказать, что  большая часть ветируемых законов характеризуется несоответствием многих их положений Конституции РФ и федеральным законам. По причине противоречия Основному закону и ГК РФ были отклонены: Земельный кодекс РФ, Федеральные законы “Об ипотеке(залоге недвижимости)”, “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О сельскохозяйственной кооперации”, “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О страховании”, “Об особенностях правового положения акционерных обществ работников (народных предприятий)” .

      Наложение вето на Федеральные законы “О внесении изменений в статью 3 Закона Российской Федерации “О подоходном налоге с  физических лиц”, “О личном подсобном  хозяйстве” было вызвано не только нарушением Конституции РФ и федерального законодательства, но и технико-юридическими погрешностями, внутренними противоречиями. Так, в Федеральном законе “О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами” обнаружено несоответствие нормам международного права, а отдельные положения закона ограничивали конституционные полномочия главы государства.

      Отклонение  законов по экономическим соображениям происходит в связи с невозможностью их финансового обеспечения. Согласно ч. 3 ст. 104 Конституции РФ законопроекты, предусматривающие расходы, скрываемые за счет средств федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства РФ. Информация, содержащаяся в заключении, “позволяет судить о том, имеют ли возможные последствия принятия будущего федерального закона финансовое покрытие из федерального бюджета, да и о самом характере таких близких и отдаленных последствий тоже”. Одной из причин наложения вето на Федеральный закон “О лекарственных средствах” явилось отсутствие такого заключения.