Вето Президента Российской Федерации

 

МИНИСТЕРСТВО ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ КАЗЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

 

«МОСКОВСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ»

 

Кафедра Конституционного права России

Реферат

ТЕМА: Вето Президента Российской Федерации

 

                                                     Москва 2014  

 

План

 

 

Введение

1. Понятие и виды право вето
2. Конституционные основы вето Президента РФ

Заключение

Литература

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

Правовое государство предполагает наличие эффективно действующей системы законов. Начавшиеся на рубеже 80-90-х годов XX в. коренные социально-экономические и политические преобразования во всех сферах общественной жизни России объективно предопределили необходимость создания новой системы законодательства, приведение ее в соответствие с теми государственными институтами, которые нашли закрепление в Конституции Российской Федерации 1993 года. Активным участником процесса создания новой системы законодательства является Президент Российской Федерации, который действует здесь в тесном взаимодействии с Федеральным Собранием Российской Федерации.

Для России, где Президент занимает особое положение в системе органов государственной власти, всестороннее научное исследование его места и роли в законодательном процессе, анализ зарубежного опыта, представляется весьма полезным и своевременными, прежде всего, с точки зрения дальнейшей оптимизации системы государственной власти. Это позволит приблизиться к решению такой важнейшей задачи как выработки сбалансированного и эффективного механизма законотворчества, отвечающего потребностям современного этапа общественного развития и государственного строительства в России.

 Концепция 1991 года положила начало формированию правового государства в России, что в большей степени предопределило необходимость соответствия федерального и регионального законодательства. Основными правовыми инструментами обеспечения этого механизма являются согласительные процедуры, вето Президента и приостановление им актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случаях противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а также прокурорский надзор и деятельность судов общей юрисдикции в сфере норм контроля.

Надзорная функция главы государства в большей степени имеет политико-правовой аспект, связанный с профилактикой конституционной безопасности государства. Так, например, в 2000 году Президентом издано немало указов о приостановлении актов исполнительной власти субъектов Федерации, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам, что сыграло значительную профилактическую роль в обеспечении законности и укреплении прав граждан.

Кроме того, завершая всю законодательную деятельность парламента страны, глава государства наделен правом вето. Право вето позволяет Президенту своевременно реагировать на нарушения прав и свобод, которые еще не возникли, но могут возникнуть в случае вступления в силу закона, нарушающего права и свободы личности.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1. Понятие и виды право вето

Глава государства имеет право не подписывать закон - это его право вето («вето» в переводе с латинского означает «запрещаю»).  Понятие «вето Президента» трактуется в юридической литературе как его «право отклонить закон, принятый парламентом, но не вступивший в силу». Президентское вето в теоретическом плане рассматривается также как один из элементов сдержек и противовесов, необходимых для реализации принципа разделения властей. Практика законотворчества большинства стран показывает, что право вето является мощным средством воздействия исполнительной власти на законодательную власть. 1

Конституционная теория в ряде зарубежных государств рассматривает главу государства как непременного участника законодательного процесса. Юридическим выражением этой концепции является то, что законопроект получает силу только тогда, когда он санкционируется главой государства. Отказ дать санкцию вето влечет за собой ряд серьезных правовых последствий.

1.Абсолютное, или резолютивное  вето состоит в том, что отказ  главы государства утвердить принятый парламентом законопроект является окончательным и безусловным и преодолеть его нельзя. Абсолютное вето институт чисто феодальный, так как это право главы государства фактически сводит на нет все полномочия парламента. Юридически оно существует, фактически же оно пребывает в состоянии длительного летаргического сна.

2.Относительное, или отлагательное  вето представляет собой такой  запрет, налагаемый главой государства  на законопроект, который либо  может быть преодолен парламентом, либо носит временный характер. Принятый парламентом законопроект направляется для подписи главе государства, который в установленный срок (иногда этот срок не определен) может либо подписать его, санкционировать, либо отказать в санкции, т.е. наложить вето. Сам акт наложения вето состоит в том, что глава государства составляет послание, в котором излагаются его возражения против законопроекта. Опротестованный законопроект вместе с посланием направляется главой государства парламенту, который может поступить двояко:

 

а) принять возражения главы государства, внести соответствующие изменения в законопроект и вновь отправить его для получения санкции (капитуляция);

б) отклонить возражения главы государства, для чего необходимо повторное одобрение законопроекта квалифицированным большинством голосов. Отлагательное вето в руках президента президентской республики является мощным действенным орудием, с помощью которого глава исполнительной власти активно вмешивается в законодательный процесс. Реальная сила вето в США настолько велика, что президент имеет возможность эффективно влиять на законодательный процесс посредством одной лишь угрозы его применения. Глава государства в парламентарной республике также наделен правом вето, но это немощное полномочие, бессильное орудие, применяемое крайне редко, да и то лишь по указанию правительства.

3.Выборочное вето. Обычно  глава государства может одобрить  или опротестовать весь законопроект  целиком, а не отдельные статьи  его. Это создает массу неудобств, так как порою президенту или  монарху приходится либо одобрять законопроект с неугодными ему статьями, либо опротестовывать в целом приемлемый законопроект из-за неугодных ему статей.

Выборочное вето явление довольно редкое. В США, например, этим правом пользуются лишь губернаторы некоторых штатов. Президент лишен такой возможности.

В России Президенту представляется право отклонения закона, принятого Государственной Думой и одобренного Советом Федерации (право вето), Конституция устанавливает важную форму влияния Президента как гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина на законодательный процесс. Это право можно отнести к системе «сдержек и противовесов» Президента по отношению к парламенту РФ.

Вето Президента не является абсолютным. Его могут преодолеть обе палаты парламента РФ, но только квалифицированным большинством. Если закон не рассматривался Советом Федерации, а был одобрен им по умолчанию, то после отклонения его Президентом РФ эта палата обязана его рассмотреть и принять решение об одобрении или неодобрении закона. В случае если обе палаты квалифицированным большинством не менее чем в 2/3 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы одобрят закон в ранее принятой редакции, т.е. не согласятся с доводами Президента.  Президент обязан подписать закон и обнародовать его, а в случае несогласия с ним - обратиться в Конституционный Суд РФ.

Выявив существенные недостатки в принятом законе, глава государства обычно предлагает существенно переработать закон или вообще не принимать данный акт. Принципиальное несогласие главы государства чаще всего касается социальных (трудовых, пенсионных) законов, не обеспеченных финансированием из бюджета, что означает фактическое снятие их с повестки дня.

Предложение главы государства, его итоговые оценки дают возможность сделать почти стопроцентный вывод о перспективе будущего подписания (после переработки) вотируемого им закона.

В ряде случаев глава государства прямо не предлагает отказаться от принятия конкретного закона, но такой вывод вытекает из контекста его предложений. Хотя процесс доработки закона порой довольно длительный, но такова реальность законотворчества. В настоящее время многие законы в сфере экономики и финансов нуждаются в пересмотре и существенной корректировке. Например: отклонение федерального закона Президентом РФ означает принятое в течение 14 дней с момента получения закона решение Президента РФ об отказе в его подписании (вето) с указанием мотивов такого отказа.

Конституция РФ 1993 г. не указывает перечня оснований для отклонения законов. Однако Президент РФ, возвращая закон, должен обосновывать в своем письме причины такого решения, называть мотивы отклонения закона. Аналогичное мнение высказал и Конституционный Суд РФ в Постановлении от 22 апреля 1996 г., указав, что, «поскольку... Конституцией РФ предусмотрено повторное рассмотрение Госдумой и Советом Федерации отклоненного федерального закона, мотивы принятого Президентом РФ решения должны быть сообщены обеим палатам Федерального Собрания» 2

Президентское вето, согласно Конституции РФ, отлагательное (относительное) и может быть преодолено палатами Федерального Собрания РФ квалифицированным большинством голосов.3 Для этого требуется повторное прохождение закона в парламенте, и палаты Федерального Собрания РФ в установленном порядке вновь рассматривают данный закон.

На процедуру повторного рассмотрения федерального закона палатами Федерального Собрания с целью преодоления вето Президента РФ не распространяются положения ч. 2, 4 и 5 ст. 105, ч. 2 ст. 107 Конституции РФ постольку, поскольку в ч. 3 ст. 107 Конституции РФ для этого установлены  иные, специальные правила.

Если в результате повторного рассмотрения палатами Федерального Собрания отклоненного Президентом РФ закона хотя бы одна из палат не соберет надлежащего большинства голосов для одобрения закона в прежней редакции или примет решение о внесении в него изменений и дополнений, дальнейшее рассмотрение вопроса возможно только в порядке, установленном Конституции РФ.4  В Конституции РФ термин «вето» не употребляется.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Конституционные основы вето Президента РФ

В Российской Федерации подписание и обнародование принятого федерального закона является конституционным полномочием Президента страны. В соответствии с Конституцией после одобрения Советом Федерации федерального закона последний в течение пяти дней направляется Советом Федерации Президенту. Президенту направляются и те принятые Государственной Думой федеральные законы, которые не были рассмотрены Советом Федерации в четырнадцатидневный срок. Федеральные конституционные законы подлежат обязательному подписанию главой государства;5 Президент не вправе отклонить их как обычные федеральные законы.6

Согласно Конституции РФ если Президент в течение четырнадцати дней с момента поступления к нему федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией порядке вновь рассматривают данный закон, в таком случае Президент использует свое право отлагательного вето. В Конституции РФ термин «вето» не употребляется. Вместе с тем это право вето предусмотрено ч. 3 ст. 107.7 При повторном рассмотрении Федеральное Собрание Российской Федерации может согласиться с доводами Президента изменить закон или отказаться от его принятия. Если же Федеральное Собрание настаивает на своем первоначальном решении, оно может преодолеть вето Президента, но для этого нужно квалифицированное большинство голосов, т.е. не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством, не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он в течение семи дней должен быть подписан Президентом РФ и обнародован.

Конституция РФ 1993 г. не указывает перечня оснований для отклонения. Однако Президент, возвращая закон, обосновывает в своем письме причины такого решения, называя мотивы отклонения закона. В случае отклонения федерального закона Президент предлагает свои замечания или предложения, которые могут касаться федерального закона в целом или его отдельных разделов, глав, статей.

 Так же, Конституция 1993 г. достаточно подробно регламентирует право президентского вето,  т.е. Президент не наделен правом оценивать конституционность нормативного акта, а может лишь обратиться в Конституционный Суд с запросом. Но при этом акт должен быть подписан Президентом, т.к. в противном случае в соответствии с Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» данный орган не может осуществлять предварительный контроль законов.  В соответствии со Конституцией, Конституционный Суд по запросам Президента, Совета Федерации, Государственной Думы разрешает дела о соответствии федеральных законов Конституции РФ.8 Признание Конституционным Судом федеральных законов или отдельных их положений неконституционными лишает их юридической силы. Но эти возможности Конституционного Суда для окончательного разрешения спора между заинтересованными сторонами Президент использует не в полную силу. Практика последних лет знает лишь единичные случаи обращений Президента в Конституционный Суд по поводу конституционности законов, хотя серьезные основания для этого были.

Для разрешения проблемы неожиданных оснований отклонения тех или иных федеральных законов необходимо законодательное урегулирование данного вопроса. Отклонение Президентом законов по каким-либо причинам - это только часть конфликта между Президентом и парламентом. Другая сторона конфликта - возвращение Президентом законов без рассмотрения.9

Сторонники права возвращения главой государства закона парламенту без рассмотрения следующим образом аргументируют свою позицию. Во-первых, Президент - гарант Конституции, причем это конституционное положение не ограничивается каким-то исчерпывающим перечнем полномочий главы государства. Во-вторых, Президент в сфере законодательной деятельности наделен конституционным правом и обязанностью подписывать принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации федеральные законы. Таким образом, если Президент усматривает в процессе принятия или одобрения федерального закона нарушение установленных Конституцией условий и процедур его принятия или одобрения, он как гарант Конституции не может считать такой закон принятым и подписывать его. Противники этого права приводят следующие аргументы:

1. Конституция страны, предоставляя  Президенту право вето, не ограничивает  круг оснований отклонения законов.

2. Подписание Президентом  закона не означает его согласия  или несогласия. Подписание закона  сформулировано как безусловная обязанность, возникающая после принятия закона парламентом или преодоления вето Президента.

3. Палаты Федерального  Собрания РФ имеют конституционное  право на самостоятельное решение  вопросов внутреннего распорядка  своей деятельности.10

4. Президент РФ обязан  соблюдать Конституцию страны. Последняя  определяет полномочия главы  государства по принципу: разрешено  то, что закреплено Конституцией. Если идти по другому пути - разрешено все, что не запрещено, - то нынешнее конституционное регулирование статуса Президента теряет всякий смысл.11

Очень важно следующее положение Постановления Конституционного Суда: из Конституции не следует, что Президент может возвращать в палаты Федерального Собрания федеральные законы, принятые с соблюдением требований Конституции и предусмотренных ею условий и процедур, без рассмотрения, а значит, и без мотивов отклонения. В то же время в случае нарушения установленного Конституцией порядка принятия федерального закона, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона, Президент вправе, в силу Конституции, вернуть его в соответствующую палату, указав на конкретные нарушения названных конституционных требований.12  При этом закон не может считаться принятым федеральным законом13, а его возвращение в палаты Федерального Собрания - отклонением14, поскольку установленные Основным Законом требования и предусмотренные им условия и процедуры носят безусловный характер и не могут меняться по усмотрению участников законодательного процесса.

Оптимизация взаимоотношений парламента и Президента невозможна лишь путем совершенствования регламентов палат и положений о порядке взаимодействия Президента России с палатами в законотворческом процессе. Эффективность и качество законотворческой работы требуют полноценной правовой базы в виде специального закона о взаимодействии высших органов государственной власти, ускорения прохождения необходимых законодательных процедур, установленных Федеральным законом от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания».15 Необходимо детально закрепить технико-юридические процедуры законотворчества на всех его этапах, определить роль, права и обязанности каждого участника этого процесса, не нашедшие прямого отражения в нормах Конституции. Это могло бы способствовать устранению коллизий между органами власти и повышению качества законов. Кроме того, необходимо стремиться к сотрудничеству и взаимопониманию, учитывать мнения и предложения всех сторон.

Помимо проблем, возникающих на различных этапах законодательной деятельности, существует острое противоречие между парламентом и Президентом, заключающееся в соотношении федеральных законов и нормативных актов Президента России.

При отсутствии специального закона единственным источником, регулирующим нормотворческую деятельность Президента, является Конституция. Она устанавливает нормотворческие полномочия главы государства следующим образом: Президент издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории РФ; эти указы должны соответствовать Конституции и федеральным; указы Президента о введении военного и чрезвычайного положений утверждаются Советом Федерации. Конституция страны допускает самостоятельность, а не только строго подзаконное регулирование вопросов общественной жизни указом Президента.

Создается возможность вторжения главы государства в компетенцию законодательной власти и возникновения коллизии права. Подмена законов указами и параллелизм указов и законов - существенные элементы в повседневной практике российского законодательства.

Конституционный Суд по запросу Государственной Думы рассмотрел эту ситуацию и установил, что «издание Президентом Российской Федерации указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничиваются периодом до принятия соответствующих законодательных актов, не противоречит.

В соответствии с Регламента ГД Президенту России отводится 14 дней, в течение которых он может наложить свое вето.16 Как и при наложении вето Совета Федерации, рассматриваемый закон передается в ответственный комитет Государственной Думы. Но в данном случае Регламент Думы строго определяет срок рассмотрения мотивов отказа Президента - 10 дней, после чего комитет должен выдать свое заключение и рекомендовать Государственной Думе один из следующих вариантов решения:

а) принять федеральный закон в редакции, предложенной Президентом РФ;

б) согласиться с мотивами решения Президента и снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой;

в) принять федеральный закон с учетом предложений Президента;

г) создать специальную комиссию для преодоления возникших разногласий и предложить Президенту (а при необходимости и Совету Федерации) направить своих представителей;

д) одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции.

Если палата принимает решение о проведении обсуждения, то в нем участвуют только представители депутатских объединений, а заключительное слово предоставляется представителю Президента России. Если же обсуждаемый закон в редакции, предложенной Президентом, не набрал большинства голосов, то палата по предложению представителя Президента может принять решение о продолжении работы над указанным законом, начиная с процедуры первого чтения.

Кроме этого, Государственная Дума может принять решение о создании специальной комиссии для выработки согласованной редакции. При принятии такого решения специальная комиссия действует по принципу «Одна сторона - один голос», при этом члены специальной комиссии от Государственной Думы принимают решение большинством голосов. Решение считается принятым, если по каждому предложению Президента стороны пришли к единому мнению. По окончании работы эта комиссия представляет на повторное рассмотрение палаты в согласованной редакции закон, который считается принятым, если за него проголосовали большинство от общего числа депутатов.

На голосование палаты (по предложению ответственного комитета) может быть поставлен вопрос об одобрении федерального закона в редакции, ранее принятой Государственной Думой. Решение принимается большинством (не менее двух третей голосов) от общего числа депутатов палаты. В этом случае федеральный закон (в ранее принятой редакции) в течение пяти дней направляется Председателем Государственной Думы в верхнюю палату.

При отклонении Президентом федеральных законов Совет Федерации, как и Государственная Дума, рассматривает их повторно. Вместе с текстом федерального закона, ранее отклоненного Президентом и затем повторно рассмотренного Государственной Думой, на имя Председателя Совета Федерации, в соответствии со ст. 116 Регламента СФ, поступают следующие документы:

- постановление Государственной  Думы о повторном рассмотрении  федерального закона;

- письмо Президента России;

- стенограмма заседания  Государственной Думы, на котором  повторно рассматривался отклоненный Президентом федеральный закон;

- заключение комитета (комитетов) Государственной Думы на письмо  Президента.

Если при повторном рассмотрении Государственной Думой федерального закона, отклоненного Президентом РФ, он принят в новой редакции, то федеральный закон рассматривается Советом Федерации как вновь принятый.

Регламент СФ определяет, что при повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Президентом и одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции, Совет Федерации принимает решение либо поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона в ранее принятой редакции, либо провести обсуждение федерального закона.17

В случае недостаточной подготовленности вопроса о рассмотрении федерального закона Совет Федерации вправе принять решение о переносе его рассмотрения на следующее заседание. Это решение принимается большинством голосов от числа членов палаты, принявших участие в голосовании, но не менее чем 46 голосами. Если указанное решение не принято, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона.

В случае принятия решения о переносе рассмотрения закона, отклоненного Президентом РФ и одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции, на следующее заседание Совета Федерации его рассмотрение должно быть завершено на очередном заседании палаты принятием решения об одобрении или отклонении.

При повторном рассмотрении верхней палатой федерального закона он считается одобренным, если решение об этом было принято большинством (не менее двух третей голосов) членов Совета Федерации. В случае отсутствия необходимого числа голосов федеральный закон считается отклоненным. После этого закон вместе с постановлением Совета Федерации, о его одобрении в течение пяти дней направляется Председателем палаты Президенту России для подписания и официального опубликования.

Основания отклонения Федеральных законов Президентом РФ:

- вторжение в компетенцию  субъектов Федерации;

- отступление от конституционных  принципов организации государственной власти;

- нарушение единства экономического  пространства;

- несоблюдение конституционных  прав и свобод граждан;

- нарушение конституционных  основ федерализма;

- несоответствие основам  финансовой политики;

- ограничение полномочий  Президента и Правительства России;

- нарушение прав субъектов  законодательной инициативы;

- несоблюдение положений  Конституции о финансовом обеспечении  законопроектов;

- нарушение конституционного  принципа независимости судей  и полномочий судебной власти;

- превышение парламентом контрольных полномочий;

- вторжение парламента  в компетенцию Президента и  Правительства как основание  отклонения федеральных законов.

Кроме указанных оснований, практика наложения президентского вето позволяет определить следующие правовые дефекты:

• слабая юридическая проработка федеральных законов;
• противоречия нового закона действующему законодательству;
• не нормативность положений закона;
• несоответствие федерального закона основным правилам законодательной техники;
• отсылочный характер положений федерального закона.

В последнее время большое значение при отклонении Президентом РФ федеральных законов имеют и политические причины. В этом случае несогласие Президента проявляется, как правило, в перечислении многочисленных юридико-технических недостатков федерального закона.

При отклонении федерального закона мотивы принятого Президентом решения должны быть сообщены обеим палатам Федерального Собрания. Право вето Президент использовал многократно, преимущественно по мотивам несоответствия норм принятых законов положениям и принципам Конституции, нарушения этими законами прав и свобод человека и гражданина, противоречия другим законам.

Ветируемы Федеральные законы имеют несколько недостатков:

Невозможность реализации, применения закона на практике - один из главных недостатков принимаемых нормативных решений на федеральном уровне.

Так, в соответствии с федеральным законом были внесены дополнения в Кодекс РФ об административных правонарушениях18. Однако законодатель не установил, какой орган государственной власти (должностное лицо) уполномочен возбуждать административное производство по факту правонарушения, устанавливать фактические обстоятельства дела, составлять протокол об административном правонарушении, направлять соответствующие материалы в суд, а законодательство не наделяет суды необходимыми для этого полномочиями. Глава государства отметил, что закон в таком виде не может быть реализован.