Виды и органы финансового контроля. 3

План

Введение

1.      Понятие и виды финансового контроля

2.      Система органов финансового контроля

Заключение

Библиографический список

Введение

Вопросы финансового контроля остаются в центре внимания финансово-правовой науки. Невозможно пожаловаться на отсутствие публикаций по данной проблематике. Нельзя также утверждать, что указанные публикации не отличаются актуальностью. Тем сложнее определить цель и задачи планируемой работы, но можно однозначно говорить о том, проблема обилия публикаций, которые, к сожалению, вносят определенную путаницу в понимание системы финансового контроля, и подвигает нас обратиться к этому вопросу.

Часто представители финансовой и юридической науки пытаются исследовать и дать типологию финансового контроля в отрыве от имеющихся знаний и достижений в этой области. Финансово-правовая наука абстрагировалась от достижений дореволюционной и советской науки финансового и административного права, что представляется недостатком современных исследований в этой сфере. Особенно удивляет нежелание современных исследователей обратиться к достижениям советских теоретиков и административистов, успехи которых неоценимо высоки в области государственного контроля. Собственно, и государственный контроль эволюционировал от государственного контроля к государственному контролю в сфере управления и государственному финансовому контролю. Последние два вида развивались почти параллельно, дополняя и развивая друг друга. Каковы же успехи советских теоретиков и административистов? Это исследование контроля как правовой формы деятельности, постановка и исследование правовой природы, сущности контрольной деятельности и контрольного процесса. И, конечно же, постановка вопроса о структуризации контроля как института права и раздела юридической науки. Наиболее ценным с научных позиций является проведенное в известной монографии В.М. Горшенева и И.Б. Шахова исследование контроля как разновидности юридического процесса. В одноименной главе авторы рассматривают такие вопросы, как теория контроля и контрольной деятельности; природа контроля, его основные функции и проявления; контрольная деятельность в системе правовых форм деятельности.

1.      Понятие и виды финансового контроля

Финансовый контроль является неотъемлемой составной частью финансовой деятельности государства и муниципальных образований и представляет собой объективно необходимую и общественно полезную деятельность. В системе управления хозяйственными процессами на всех уровнях контролю отведена особая, координирующая роль. Таким образом, финансовый контроль — это контроль за законностью и целесообразностью действий при образовании, распределении и использовании денежных государственных и муниципальных фондов в целях эффективного социально-экономического развития страны в целом и ее регионов.

В качестве предмета финансового контроля выступают денежные, распределительные процессы формирования и использования финансовых ресурсов на уровне отдельных хозяйствующих субъектов, а также на уровнях отраслей, территориальных единиц, регионов и страны в целом.

Объектами финансового контроля являются те конкретные организации, предприятия, органы управления, хозяйственная деятельность которых непосредственно обусловила указанные процессы.

Финансовый контроль можно рассматривать в двух аспектах:

1) как строго регламентированную деятельность специальных контролирующих органов за соблюдением финансового законодательства и финансовой дисциплины всех экономических субъектов;

2) как неотъемлемый элемент управления финансами и денежными потоками для обеспечения целесообразности и эффективности финансовых операций.

Объектом финансового контроля прежде всего являются денежные отношения, возникающие при формировании и использовании финансовых ресурсов в материальном производстве и в непроизводственной сферах,  также во всех звеньях финансовой системы. Следовательно, финансовый контроль является многоуровневым и всесторонним. Ведь финансовая система государства охватывает все виды денежных фондов как на федеральном и региональном уровнях, так и на уровне отдельных хозяйствующих субъектов.

Финансовый контроль призван обеспечить интересы и права как государства и его учреждений, так и всех других экономических субъектов. Любые финансовые нарушения влекут за собой санкции и штрафы.

Финансовый контроль можно разделить на две взаимодействующие, но самостоятельные составляющие: государственный финансовый контроль и негосударственный финансовый контроль.

Государственный финансовый контроль — это способ реализации финансовой политики государства, он способствует созданию условий для финансовой стабилизации. Государственный финансовый контроль в Российской Федерации включает контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ. Не реже одного раза в год соответствующие контрольные финансовые органы проводят комплексные ревизии и тематические проверки поступлений и расходования бюджетных средств в федеральных органах исполнительной власти, а также на предприятиях, в учреждениях и организациях, использующих средства федерального бюджета. Средства, израсходованные незаконно или не по целевому назначению, а также доходы, полученные от их использования, подлежат возмещению по предписаниям соответствующих органов государственного финансового контроля в течение одного месяца после выявления указанных нарушений.

Виды государственного (муниципального) финансового контроля.

Государственный финансовый контроль можно классифицировать по различным основаниям. Классификация государственного финансового контроля проводится на основе анализа законодательства Российской Федерации.

По сфере компетенции можно выделить следующие виды государственного финансового контроля: общегосударственный финансовый контроль направлен на все хозяйствующие субъекты независимо от формы собственности или ведомственной подчиненности. Он осуществляется органами государственной власти и государственного управления общей компетенции (например, прокуратурой), а также специальными контрольными органами, основной функцией которых является государственный финансовый контроль (например, налоговыми органами). Объектом этого контроля является прежде всего соблюдение финансового законодательства и финансовых интересов государства.

Особое место в этом виде контроля занимает налоговый контроль, эффективная организация которого во многом определяет полноту поступления финансовых ресурсов в распоряжение государства и, следовательно, возможность государства исполнять свои функции.

Важное значение имеет таможенный контроль. Таможенные органы пользуются правами и несут обязанности налоговых органов по взиманию налогов и сборов при пересечении товарами таможенной границы.

Соблюдение валютного законодательства при валютных операциях обеспечивает валютный контроль.

Бюджетно-финансовый контроль проводится в бюджетно-финансовой сфере. Предметом контроля являются процессы формирования и использования финансовых ресурсов государства.

Контроль этих процессов включает контроль законности и эффективности использования государственных (прежде всего бюджетных) средств; контроль исполнения бюджетов всех уровней власти и бюджетов государственных внебюджетных фондов; контроль денежного обращения, использования кредитных ресурсов, состояния государственного внутреннего и внешнего долга и государственных резервов; контроль предоставления финансовых и налоговых льгот и преимуществ, сохранности и использования государственного имущества, закрепленного за государственными органами, предприятиями и учреждениями, и иного имущества, находящегося в собственности государства.

Основными задачами бюджетно-финансового контроля является контроль за: поступлением средств в бюджет и внебюджетные фонды; законностью, рациональностью и эффективностью использования средств бюджета и внебюджетных фондов органами государственной власти и организациями; своевременностью исполнения доходных и расходных статей бюджета и внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; эффективностью использования государственной собственности, ее приватизацией или национализацией; обоснованностью предоставления и законностью использования льгот по налогообложению, государственных дотаций и иных финансовых преференций; а также пресечение расточительства, финансовых злоупотреблений, неэффективного использования государственных средств посредством обращения внимания законодательных органов на недоработки действующего законодательства или в предлагаемых к утверждению законопроектах.

Ведомственный финансовый контроль — это внутренний контроль отдельных государственных ведомств (министерств, концернов, органов управления исполнительной власти). Его проводят специализированные подразделения, созданные внутри ведомств,— органы ведомственного финансового контроля. Объектом этого контроля является производственная и финансовая деятельность подведомственных предприятий, организаций и учреждений.

2.      Система органов финансового контроля

В первую очередь необходимо сказать, что как таковой системы органов государственного финансового контроля в Российской Федерации не существует. Различных органов, имеющих те или иные контрольные полномочия в различных сферах, достаточно много, но системы, в которой был бы один главный орган, а компетенция других органов была бы четко разграничена и не пересекалась, не существует. В настоящее время на лидирующую роль среди органов финансового контроля претендуют Счетная палата РФ и Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, однако формально (а также фактически) ни один из этих органов не осуществляет (и не вправе осуществлять) руководства иными органами, осуществляющими финансовый контроль. Соответственно, сохраняется проблема разграничения функций органов внешнего и внутреннего государственного финансового контроля.

Совокупность органов финансового контроля может быть представлена следующим образом:

- Федеральное собрание Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, представительные органы местного самоуправления;

- Контрольно-счетные органы законодательных (представительных) органов власти, представительных органов местного самоуправления (Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований);

- Контрольно-надзорные органы федеральной исполнительной власти (Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральная налоговая служба, Федеральная таможенная служба, Федеральное казначейство, Федеральная служба страхового надзора), контрольно-надзорные органы региональной исполнительной власти (правительство (администрация) субъекта Российской Федерации, финансовый орган субъекта Российской Федерации), исполнительные органы местного самоуправления, Центральный банк РФ и уполномоченные банки.

Счетная палата РФ является независимым специализированным органом государственного финансового контроля (органом внешнего контроля). В соответствии со ст. 101 Конституции Российской Федерации для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату. Статус, состав, полномочия Счетной палаты РФ закреплены в Федеральном законе от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации".

В соответствии со ст. 9 данного закона Счетная палата РФ осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. Счетная палата РФ осуществляет организацию и проведение оперативного контроля за исполнением федерального бюджета, проведение комплексных ревизий и тематических проверок, экспертизу проектов федерального бюджета, законов и иных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы федерального бюджета и финансов Российской Федерации, анализ и исследование нарушений и отклонений в бюджетном процессе, подготавливает предложения по их устранению, осуществляет подготовку и представление заключений в Совет Федерации и Государственную Думу по исполнению федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов.

При реализации контрольно-ревизионной деятельности Счетная палата РФ в соответствии со ст. 15 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" проводит комплексные проверки и тематические проверки. Комплексные ревизии и тематические проверки проводятся по месту расположения проверяемых объектов. Сроки, объемы и способы их проведения устанавливаются самой Счетной палатой. В ходе проведения ревизий и проверок на основе документального подтверждения законности производственно-хозяйственной деятельности, достоверности бухгалтерского учета и финансовой отчетности определяется своевременность и полнота взаимных платежей проверяемого объекта и федерального бюджета. По итогам проведения ревизии или проверки составляется отчет. Интересно заметить, что в законодательстве ряда субъектов Российской Федерации о контрольно-счетной деятельности предусмотрены и иные методы парламентского финансового контроля, например, обследование.

По результатам проведенных контрольных мероприятий Счетная палата РФ направляет органам государственной власти Российской Федерации, руководителям проверяемых предприятий, учреждений и организаций представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства Российской Федерации и бесхозяйственности.

При выявлении на проверяемых объектах нарушений в хозяйственной, финансовой, коммерческой и иной деятельности, наносящих государству прямой непосредственный ущерб и требующих в связи с этим безотлагательного пресечения, а также в случаях умышленного или систематического несоблюдения порядка и сроков рассмотрения представлений Счетной палаты РФ, создания препятствий для проведения контрольных мероприятий Счетная палата РФ имеет право давать администрации проверяемых предприятий, учреждений и организаций обязательные для исполнения предписания.

При неоднократном неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний Счетной палаты РФ Коллегия Счетной палаты РФ может по согласованию с Государственной Думой принять решение о приостановлении всех видов финансовых платежных и расчетных операций по счетам проверяемых предприятий, учреждений и организаций.

Право на создание собственных контрольно-счетных органов для проведения внешнего аудита бюджета предоставлено законодательным (представительным органам) субъектов Российской Федерации ст. 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации. В настоящее время такие органы в виде контрольно-счетных палат, контрольных палат, счетных палат, контрольных комиссий созданы практически во всех субъектах Российской Федерации. В большинстве субъектов Российской Федерации деятельность таких органов регламентирована законом субъекта. Законы большинства субъектов Российской Федерации о контрольно-счетных палатах во многом схожи по содержанию и даже по формулировкам правовых норм.

Контрольно-счетные палаты в основном осуществляют три вида деятельности: контрольно-ревизионную (контрольную), экспертно-аналитическую и информационную. В большинстве субъектов также предусмотрено, что контрольно-счетные палаты могут осуществлять и иные виды деятельности, а в законах ряда субъектов Российской Федерации виды деятельности контрольно-счетных палат названы направлениями либо функциями. В ряде законов под видами деятельности понимается проведение контрольно-счетной проверки, ревизий, обследований и экспертиз, а контрольно-ревизионная, экспертно-аналитическая и информационная деятельность рассматривается как функции или полномочия контрольно-счетной палаты. В законах ряда субъектов отсутствуют указания на те виды деятельности, которые осуществляет контрольно-счетная палата, но, исходя из полномочий и задач, указанных в данных Законах, можно сделать вывод о том, что и в этих субъектах контрольно-счетные палаты осуществляют контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую и информационную деятельность.

Контрольно-ревизионная деятельность является одной из важнейших для контрольно-счетных палат и, как правило, имеет наиболее подробную регламентацию. В наиболее общей форме контрольно-ревизионная деятельность регламентируется в статье, посвященной видам деятельности контрольно-счетных палат. Из анализа законодательства следует, что контрольно-ревизионная деятельность заключается в организации и проведении оперативного контроля за исполнением бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации в отчетном году, проведении комплексных ревизий и тематических проверок (в ряде субъектов - также обследований) по отдельным разделам и статьям бюджета соответствующего субъекта, бюджетов внебюджетных фондов соответствующего субъекта (подобное положение содержится в законах большинства субъектов). В законах отдельных субъектов указываются также иные аспекты контрольно-ревизионной деятельности.

В законах практически всех субъектов Российской Федерации закреплено право контрольно-счетных палат осуществлять контроль за поступлением в бюджет соответствующего субъекта средств от распоряжения и управления собственностью данного субъекта, а также от управления и распоряжения объектами государственной собственности, находящимися в совместном ведении данного субъекта и Российской Федерации.

Теперь обратимся к органам исполнительной власти, осуществляющим внутренний финансовый контроль: Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (далее - Служба, ФС ФСБН или Росфиннадзор), Федеральное казначейство, налоговые органы, таможенные органы, главные распорядители бюджетных средств, главные администраторы доходов бюджета и главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета.

Итак, для осуществления государственного финансового контроля необходимо создание системы взаимодействующих органов, наделенных полномочиями по осуществлению соответствующих мероприятий.

Министерство финансов РФ, согласно Положению о Министерстве финансов РФ, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 329, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств и др. Министерство финансов РФ осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной налоговой службы, Федеральной службы страхового надзора, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, Федеральной службы по финансовому мониторингу и Федерального казначейства, а также контроль за исполнением Федеральной таможенной службой нормативных правовых актов по вопросам исчисления и взимания таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств. Министерство финансов РФ в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. Иными словами, в результате реализации административной реформы Министерство финансов РФ лишилось контрольных функций в финансовой сфере и не является органом финансового контроля.

Росфиннадзор был образован в ходе административной реформы, проводимой на основании Указа Президента РФ от 9 марта 2004 года N 314. ФС ФБН создана на базе Департамента государственного финансового контроля и Департамента валютного контроля, существовавших в рамках Министерства финансов РФ, и соответствующих территориальных органов (контрольно-ревизионных управлений и территориальных органов валютного контроля). Цели данной реорганизации состояли в разделении нормотворческих, правоустанавливающих и контрольно-надзорных функций в системе органов исполнительной власти, а также в сокращении численности работников этих органов.

Согласно Положению о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденному постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 г. N 278, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет контроль и надзор: за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности; за соблюдением резидентами и нерезидентами (за исключением кредитных организаций и валютных бирж) валютного законодательства Российской Федерации, требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля; за соблюдением требований бюджетного законодательства Российской Федерации получателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций. Важнейшим законодательным актом, регулирующим основы деятельности Росфиннадзора как органа государственного финансового контроля, является Бюджетный кодекс Российской Федерации, ст. 152 которого определяет органы государственного и муниципального финансового контроля как участников бюджетного процесса, а ст. 164 относит Росфиннадзор к участникам бюджетного процесса на федеральном уровне. Однако бюджетные полномочия Росфиннадзора не раскрыты, в то время как их четкое определение способствовало бы более эффективной работе Службы. Как известно, наличие ясных, законодательно закрепленных полномочий дает достаточные правовые основания для мероприятий, которые осуществляются тем или иным органом государственной власти. Глава 26 раздела IX Бюджетного кодекса Российской Федерации посвящена основам государственного и муниципального финансового контроля. В частности, в ст. 266 Росфиннадзор назван среди федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих финансовый контроль. В ст. 268 определено, что Служба "осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов", а также "вправе осуществлять финансовый контроль за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, получающих межбюджетные трансферты из федерального бюджета, в части указанных средств".

Кроме БК РФ, Федеральный закон от 10 декабря 2003 года N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле", закрепляющий состав органов и агентов валютного контроля, а также их полномочия. В п. 2 ст. 22 указанного Закона закреплено, что органами валютного контроля в Российской Федерации являются "Центральный банк РФ, федеральный орган (федеральные органы) исполнительной власти, уполномоченный (уполномоченные) Правительством РФ". Таким органом в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. N 198 является ФС ФБН. В соответствии с п. 5 ст. 22 Закона она наделена полномочиями по контролю за "осуществлением валютных операций резидентами и нерезидентами, не являющимися кредитными организациями или валютными биржами". Важно, что в данном законе также обозначены права и обязанности органов валютного контроля и их должностных лиц. Анализируя ситуацию, складывающуюся в ходе реализации данного закона, вновь приходим к выводу о том, что не приняты подзаконные акты, необходимые, в частности, для более четкого регулирования деятельности Росфиннадзора в области валютного контроля.

Особую роль в современной системе органов исполнительной власти играют федеральные службы, наделенные контрольно-надзорными полномочиями. Функциями по контролю в различных сферах, связанных с публичными финансами, наделены федеральные службы, находящиеся в ведении Министерства финансов РФ. Так, финансовый контроль осуществляют Федеральная налоговая служба и Федеральная служба страхового надзора. Они выполняют, соответственно, функции по налоговому контролю и контролю за соблюдением страхового законодательства. Финансовый контроль в рамках бюджетной системы Российской Федерации осуществляют ФС ФБН и Федеральное Казначейство (Положение о Федеральном Казначействе было утверждено Постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. N 703.

Для построения эффективной системы государственного финансового контроля необходимо начинать с ее отдельных составляющих. Так, эффективная деятельность и совершенствование нормативного регулирования контрольных полномочий государственных органов имеет особое значение для выработки единых принципов организации финансового контроля в Российской Федерации.

Библиографический список

1.      Конституция Российской Федерации от 12.12.93г./ Российская

2.      газета, 25.12.93г.

3.      2. Бюджетный кодекс РФ от 31.07.98г./ СЗ РФ, 1998, № 31, ст. 3823

4.      3. Налоговый кодекс РФ. Часть первая от 31.07.98г./ СЗ РФ, 1998, №

5.      31, ст.3824.

6.      4. Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть вторая // СЗ РФ.

7.      2000. № 32. Ст. 3340.

8.      5. Таможенный кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. 2003. № 22.

9.      Ст. 2066.

10. Федеральный закон от 10.12.2003г. № 173 «О валютном регулировании и валютном контроле»/ СЗ РФ

11. Федеральный закон от 18.11.1994 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате РФ»// СЗ РФ. 1994. № 3. Ст. 167.

12. Указ Президента РФ от 09.03.2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945

13. Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 г. № 329 «О Министерстве финансов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3258

14. Грачёва Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М.: Юриспруденция, 2000 г.

15. Крохина Ю.А. Финансовое право: Учебник для вузов. М.:  Норма,2009

16. Крохина Ю.А. Налоговое право: Учебник. М.: Высшее Родионова В.М., Шлейников В.И. Финансовый контроль. М.: ИД ФБК-ПРЕСС, 2002.

17. Крохина Ю.А., Смирникова Ю.Л., Тютина Ю.В. Валютное право России: учебник. М.: Высшее образование, 2009.

18. Актуальные проблемы теории и практики финансового права Российской Федерации// www.garant.ru

19. Правовые основы финансового контроля и аудита. Фондовые лекции. Ю.В. Тютина.

9