Внутренний государственный долг. 2

_{1.1 Понятие государственного  долга}

      В толковых словарях есть множество определений государственного долга, например:

      Сумма задолженности государства внешним  и внутренним кредиторам. Различают  внешний государственный долг и  внутренний государственный долг. Государственный  долг складывается из задолженности центрального правительства, региональных и местных органов власти, государственных организаций, предприятий.

      Сумма задолженности по выпущенным и непогашенным государственным займам (включая  начисленные по ним проценты); в  зависимости от рынка размещения валюты, займа и других характеристик  подразделяется на внутренний и внешний, в зависимости от срока погашения - капитальный и текущий.

      Следует различать иностранный долг, с  одной стороны, и государственный  долг - с другой. Внешний долг - это  то, что страна взяла взаймы за границей, чтобы покрыть дефицит платежного баланса. Государственный долг - это  то, что государство взяло взаймы, чтобы покрыть дефицит платежного баланса. Та часть, которую государство  занимает за рубежом, будет таким  образом входить как в государственный, так и в иностранный долг. Движение платежного баланса определяет суммарный  иностранный долг. Государственный  долг определяется динамикой бюджетного дефицита. Чтобы государственный  долг уменьшался, бюджет должен иметь  положительное сальдо. Если государственный  бюджет имеет дефицит, государственный  долг увеличивают для покрытия этого  дефицита, путем выпуска новых  займов, в основном заменяя краткосрочные  обязательства более долгосрочными  ценными бумагами или обязательствами, по которым истекает срок погашения  новыми облигациями - то есть рефинансируют  государственный долг.

      Большая часть государственного долга обычно возникает внутри страны. В основном займы поступают от предприятий  и более или менее зажиточных домашних хозяйств. Таким образом, граждане тем или иным образом способом оплачивают издержки государственного долга, в частности путем уплаты налогов, предоставляя государству  возможность платить проценты по государственному долгу.

      Термин "Государственный долг" в его  общеупотребительном значении включает не весь государственный сектор. В  США, например, в государственный  долг финансы штатов и муниципалитетов  обычно опускаются. В то время как  федеральное правительство работало, например, в 1988 г. с очень большими дефицитами, правительства штатов и  муниципалитетов в совокупности имели весьма значительное положительное  сальдо.

      Из  вышеприведенных определений, очевидно, что государственный долг - это  суммарная задолженность государства  своим кредиторам. В зависимости  от происхождения кредиторов, государственный  долг подразделяется на внутренний и внешний.

      Государственный долг - совокупность дефицита государственного бюджета за определенный период. Это  экономическое определение государственного долга. В России юридическое определение государственного долга приведено в Бюджетном кодексе Российской Федерации¹ в статье 97 в которой говорится: "к государственному долгу Российской Федерации относятся долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами Российской Федерации, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, иными субъектами международного права, иностранными физическими и юридическими лицами, возникшие в результате государственных заимствований Российской Федерации, а также долговые обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией, и долговые обязательства, возникшие в результате принятия законодательных актов Российской Федерации об отнесении на государственный долг долговых обязательств третьих лиц, возникших до введения в действие настоящего Кодекса".

      Государственные долговые обязательства Российской Федерации могут существовать в  форме:

      кредитных соглашений и договоров, заключенных  от имени Российской Федерации, как  заемщика, с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями;

      государственных займов, осуществленных путем выпуска  ценных бумаг от имени Российской Федерации;

      договоров и соглашений о получении Российской Федерацией бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы  Российской Федерации;

      договоров о предоставлении Российской Федерацией государственных гарантий;

      соглашений  и договоров, в том числе международных, заключенных от имени Российской Федерации, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств Российской Федерации  прошлых лет.

      Долговые  обязательства Российской Федерации  могут быть краткосрочными (до одного года), среднесрочными (свыше одного года до пяти лет) и долгосрочными (свыше  пяти лет и до 30 лет). Существуют ограничения  по срокам погашения долговых обязательств, которые не могут превышать 30 лет, а также не допускается изменение условий выпущенного в обращение государственного займа, в том числе сроков выплаты и размера процентных платежей, срока обращения.

      Государственный долг можно классифицировать по различным  критериям. По валютному критерию государственный долг делится на внешний и внутренний: рублевые долги относятся к внутреннему долгу, а валютные соответственно - к внешнему. В международной практике есть и другое определение внешнего долга - как совокупного долга нерезидентам, а внутреннего долга - как совокупного долга резидентам.

      Различают также капитальный государственный  долг, то есть вся сумма выпущенных и непогашенных долговых обязательств государства, включая проценты, которые  должны быть уплачены по этим обязательствам, а также текущий долг - расходы по выплате доходов кредиторам по всем долговым обязательствам государства и по погашению обязательств, срок оплаты которых наступил.

_{1.2 Внутренний государственный  долг и его сущность}

      Экономика каждой отдельной страны представляет собой достаточно сложную картину, весьма богатую ярко выраженными  индивидуальными чертами. Наличие  индивидуальных признаков в государственных  бюджетах отдельных стран обусловлено  многочисленными и многообразными причинами, среди которых на первом месте стоят размеры территории государства, и, в особенности, численность  населения, географическое положение  страны, строй экономических отношений, относительное богатство или  бедность нации, политический строй  государства.

      Но, несмотря на все разнообразие индивидуальных и локальных признаков, характеризующих  финансовые системы отдельных стран, им присущи общие, типические черты, существование которых объясняется  общностью тех основных условий, в среде которых развивается  хозяйство современных государств. Одной из особо важных типических характеристик является наличие в финансовых системах всех государств - государственного долга, везде государственная задолженность порождает огромные ежегодные расходы, повсюду финансовая политика практически ежегодно сталкивается с необходимостью прибегать к системе государственного заимствования с целью мобилизации или стерилизации денежных средств, что стало вторым после налогов методом финансирования государственных расходов.

      Существование государственного долга в бюджетах всех государств, неизбежная необходимость  постоянного обращения к системе  государственного заимствования, безусловно, является одним из самых характерных  фактов в истории мирового финансового  хозяйства. Многочисленные исторические изыскания обильным фактическим  материалом доказывают, что практически  все государства с древних  времен прибегали к услугам и  помощи кредита и, что в их истории  слишком часто встречались такие  моменты, когда единственным выходом  из затруднительного положения оказывалось  обращение к кредиту в той  или иной форме.

      По  своей сущности государственный  внутренний долг представляет собой  совокупность кредитно-финансовых отношений, возникающих в связи с перемещением капиталов из национального частного сектора в государственный бюджет на основе их заимствования. С помощью  государственного долга преодолевается ограниченность налоговых поступлений  в госбюджет, ограничивается рост наличной денежной массы, государственные займы  играют существенную роль в обеспечении  бюджетного равновесия.

      На  первоначальных этапах развития стран  с рыночной экономикой нарастание госдолга было связано с увеличением правительственных  военных расходов, а также расходов для обеспечения механизма функционирования тогда еще относительно небольшого государственного сектора. А постепенно, начиная с 1930-х годов, в связи  с резким ростом правительственных  расходов по вмешательству в экономику  значение внутреннего государственного долга качественно изменилось.

      Последнее было вызвано двумя обстоятельствами. Во-первых, превращением государственных  финансов в важнейшую материальную основу государственного регулирования  экономики, основным теоретическим  источником для которого стали научные  разработки представителей кейнсианского течения. Превращение кредитного финансирования в важнейший инструмент стимулирования совокупного спроса и легализация бюджетных дефицитов как средства стабилизации экономики привело к увеличению размеров и качественным изменениям государственных расходов. Во-вторых, модификацией природы денежного обращения, когда в связи с утратой деньгами связи с золотом государственный кредит остался единственным стержнем их стабильности. Государственные займы стали выступать эффективным инструментом кредитно-денежной политики государства.

      Внутренний  государственный долг играет достаточно весомую роль в экономике всех государств и по его доле в общем, объеме госзадолженности можно судить об экономическом положении государства. Например, в развитых рыночных государствах на долю внутреннего долга приходится основная масса всей госзадолженности, в то же время, как в большинстве развивающихся стран и стран с переходной экономикой в связи с низким уровнем внутренних накоплений основная масса государственной задолженности приходится на внешний долг.

      В дальнейшем под внутренним государственным  долгом будем понимать - внутреннюю задолженность государства организациям, предприятиям и населению, образовавшаяся в связи с привлечением их средств для выполнения государственных программ и заказов, государственных облигаций и других государственных ценных бумаг, а также вследствие наличия вкладов населения в государственных банках, выраженную в валюте Российской Федерации.

_{1.3 Состав внутреннего  государственного  долга}

      В состав общего государственного долга  в странах с рыночной экономикой, как правило, включается долг центрального правительства (федеральный долг), задолженность  местных органов власти (коммунальный долг), государственных корпораций и предприятий и другие долги, причисленные законодательством страны к государственному долгу. Их соотношение  определяется особенностями экономического и исторического развития каждой страны, но, как правило, большую  часть внутреннего долга составляет задолженность центрального правительства.

      Качественный  анализ государственной задолженности  позволяет выделить три ее составных  элемента.

      Первый  из них - финансовая задолженность, под  которой понимаются денежные обязательства  государства, возникшие в связи  с правительственными займами кредитных  средств (государственные ценные бумаги, кредиты Центральных банков и  др.), предназначенные для финансирования расходов государственного бюджета. Данный вид задолженности широко распространен  как в развитых рыночных странах, так и в странах с переходной экономикой, и именно этот вид задолженности  определяет в большей степени  размеры внутреннего госдолга.

      Второй  вид государственной задолженности - административная задолженность, которая  включает в себя находящиеся в  тесной взаимосвязи с проведением  текущей бюджетной политики денежные обязательства. К данному виду долга  относятся, прежде всего, задолженности  по платежам в государственном секторе (например, долги по выплате заработной платы на государственных предприятиях и учреждениях). Другими словами, это те средства, статьи расхода  по которым уже были утверждены в  бюджете, но платежи по ним в силу возникших проблем не были произведены. Этот вид задолженности сохраняется  до момента его погашения в  новом финансовом году и носит  обычно краткосрочный характер. Данный вид задолженности в большей  степени характерен для стран  с переходной экономикой, где существуют огромные проблемы с пополнением  доходной части бюджета, связанных  в первую очередь с общим экономическим  кризисом в стране (падение производства, стагнация, высокие темпы инфляции, неэффективная система налогообложения). К примеру, это было в России в 1990-х годах, когда задолженность  по выплате заработной платы работникам бюджетных предприятий и организаций  составляла более 47 трлн. руб., или около 2% ВВП. При этом, как правило, сумма  просроченных платежей такого рода из государственной казны не учитывалась  в качестве составляющей госдолга и  бюджетного дефицита.

      Третий  вид государственной задолженности  представляет собой возможные долговые обязательства, возникающие при  предоставлении государственными органами гарантий и поручительств в рамках содействия определенной деятельности государственных и частных предприятий. Выделение бюджетных средств  на подобные цели является наиболее плодотворным и отвечающим государственным экономическим  интересам. Данный вид госзадолженности широко распространен в развитых странах. Для стран с развивающейся экономикой этот вид долга представляется наиболее перспективным с точки зрения промышленного подъема экономики.

      В объем государственного внутреннего  долга Российской Федерации согласно бюджетного кодекса включаются:

      номинальная сумма долга по государственным  ценным бумагам Российской Федерации, обязательства по которым выражены в валюте Российской Федерации;

      объём основного долга по кредитам, которые  получены Российской Федерацией и обязательства по которым выражены в валюте Российской Федерации;

      объем основного долга по бюджетным  кредитам, полученным Российской Федерацией;

      объем обязательств по государственным гарантиям, выраженным в валюте Российской Федерации;

      объем иных (за исключением указанных) долговых обязательств Российской Федерации, оплата которых в валюте Российской Федерации  предусмотрена федеральными законами до введения в действие настоящего Кодекса.

      Размеры и структура государственного внутреннего  долга представлены в программе  государственных внутренних заимствований  Российской Федерации, субъектов Федерации  и муниципальных образований. Программа  входит в число документов, представляемых одновременно с проектом бюджета  на очередной финансовый год.

      Предельные  объемы внутреннего долга утверждаются законом о бюджете на соответствующий  финансовый год (верхний предел государственного внутреннего долга Российской Федерации  на 1 января 2009 года установлен в сумме 1 824 700 718,8 тыс. рублей). Предельный объем  может быть превышен правительством РФ, если это снижает расходы по обслуживанию государственного долга. В законе о бюджете утверждается также предельный объем заемных средств, направляемых Россией, субъектами Федерации или муниципальными образованиями на финансирование бюджета соответствующего уровня.

_{2.1 Структура внутреннего  долга РФ}

      К настоящему времени структура государственного внутреннего долга РФ сложилась  из долговых обязательств нерыночного  характера и обязательств от размещения на организованном рынке ценных бумаг (далее ОРЦБ), номинированных в рублях.

      Долговые  обязательства нерыночного характера, образовавшиеся в начале 90-х годов, не являлись прямыми заимствованиями  государства. Возникновение этих обязательств было следствием недофинансирования в 1985-1995 годах первичных необходимых  государственных нужд, которые в  дальнейшем были переоформлены на задолженность  государства банковской системе  и/или отдельным отраслям хозяйственной  деятельности. В эту же группу нерыночных долговых инструментов входят обязательства  государства перед населением по распространенным в конце 80-х годов  чекам на товары народного потребления, лотереям и целевым вкладам населения  в Сберегательный банк Российской Федерации, органы государственного страхования, казначейские обязательства и золотые  сертификаты. Указанные виды заимствований  не могли восполнить дефицит федерального бюджета и, начиная с 1993 года, государство  стало активно выпускать государственные  рублевые ценные бумаги для широкого круга инвесторов - Государственные  краткосрочные облигации (далее  ГКО), которые размещались и обращались на ОРЦБ. ГКО, как правило, размещались  для финансирования кассовых разрывов, срок обращения - до 1 года, доходом по ГКО является дисконт, то есть разница  между ценой покупки и номиналом (ценой погашения). ГКО предоставляют  их владельцам право на получение  номинальной стоимости облигации  при ее погашении. Номинальная стоимость  одной облигации - 1000 рублей.

      Создание  рынка государственных ценных бумаг  было необходимо для прекращения  практики прямого (эмиссионного) кредитования Банком России Правительства Российской Федерации и создания нового сегмента финансовой системы - добровольного  размещения государственных долговых инструментов через открытую торговую систему - биржу. Размещение ГКО позволило  эмитенту (Минфин России) осуществлять заимствования на покрытие кассовых разрывов и на неотложные бюджетные  нужды.

      В истории развития внутреннего государственного долга можно выделить пять этапов долга, начиная с 1993 года:

      Первый  этап относится к 1993 - 1995 годам. Он характеризуется  небольшим размером внутреннего  долга состоящий из ценных бумаг, и его медленным ростом, поскольку  в этот период использовались только две разновидности ценных бумаг - облигации внутреннего государственного валютного займа (ОВГВЗ) и государственные  краткосрочные облигации (ГКО).

      На  втором этапе - начиная с 1996 года по 1997 год наблюдался резкий рост государственного внутреннего долга. В это время стали активно использоваться такие инструменты, как ГКО, Облигации Федеральных Займов (ОФЗ), облигации государственного сберегательного займа (ОГСЗ) и ОВГВЗ. Большие выпуски этих ценных бумаг и определяли динамику внутреннего долга в то время, однако наибольшее распространение получили ГКО, которые были наименее удобными и выгодными для государства.

      Третий  этап развития внутреннего госдолга с конца 1997 года и до августовского  дефолта 1998 года, после которого рынок  государственных ценных бумаг был  существенно свернут. В 1998 - 2002 годах  пришлось значительное сокращение темпов роста внутренних заимствований  через ГКО и ОФЗ, стали погашать некоторые части нерыночного  долга (векселя Минфина, долговых товарных обязательств) и постепенное восстановление рынка долговых обязательств.

      После 2002 года динамика внутреннего долга  стала развиваться по иному пути, это связано с тем, что изменились цели выпуска государственных ценных бумаг: т. е они стали использоваться для стерилизации лишней ликвидности  и рефинансирования долга, а не для  покрытия дефицита бюджета страны. Вместе с этим структура долга  тоже подвергнута изменению - практически  из обращения вышли ГКО и ОФЗ-ПК.

      В настоящее время, (после недавно  прошедшего юбилея дефолта 1998 года), согласно программе государственных внутренних заимствований Российской Федерации  на 2008 год все внутренние займы  будут выражены в виде государственных  ценных бумаг, в размере 369 043 907,3 тыс. рублей. А в 2009 году они составят 396 294 035,9 тыс. рублей и 522 944 290,0 тыс. рублей в 2010 году соответственно (см. прил. рис.2.1). Также программой предусмотрено предоставление государственных гарантий Российской Федерацией в 2008 году на сумму 72 100 000 тыс. рублей, а в 2009-2010 годах на общую сумму 125 000 000 тыс. рублей. Государственной или муниципальной гарантией согласно действующего Бюджетного кодекса РФ признается способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в силу которого Российская Федерация - гарант - дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, которому дается государственная гарантия, обязательства перед третьими лицами полностью или частично.

      Для реализации целей государственной  долговой политики Минфин России осуществляет выпуск (эмиссию) государственных ценных бумаг, в соответствии с условиями  выпуска (графиками) производит погашение  и выплату купонного дохода (процентные платежи). Владельцами облигаций  могут быть российские и иностранные юридические и физические лица (резиденты и нерезиденты). Для каждого выпуска отдельно могут устанавливаться ограничения на потенциальных владельцев.

      Минфин  России определяет объем каждого  выпуска исходя из предельного объема выпуска государственных ценных бумаг, установленного Правительством Российской Федерации на соответствующий  финансовый год.

      Размещение  облигаций осуществляется в форме  аукциона (продажа с публичного торга) или по закрытой подписке (на основании  договоров купли-продажи между  Минфином России и инвестором без  совершения этих сделок через торговую систему). Документом, фиксирующим условия  отдельного выпуска облигаций и  удостоверяющим права на все количество облигаций отдельного выпуска, является глобальный сертификат. Глобальный сертификат хранится в депозитарии. В глобальном сертификате указываются процентные ставки купонного дохода.

      При неполном первичном размещении эмитированной  ценной бумаги осуществляется ее доразмещение, а при наличии спроса со стороны инвесторов осуществляется выпуск (эмиссия) дополнительного транша, имеющего первичные характеристики ценной бумаги в полном объеме.

      Основной  объем долга приходится на рыночные заимствования, осуществляемые путем  выпуска государственных ценных бумаг.

      Государственные долговые обязательства Российской Федерации, номинальная стоимость  которых указана в валюте Российской Федерации, согласно приказа² Министерства Финансов РФ могут быть следующих типов:

      векселя Министерства финансов Российской Федерации;

      целевые расчетные чеки и целевые вклады;

      облигации государственных целевых беспроцентных  займов СССР 1990 г.;

      государственные гарантии Российской Федерации;

      облигации внутреннего займа РСФСР 1991 г. ("Апрель", "Октябрь");

      облигации Российского внутреннего выигрышного  займа 1992 г.;

      государственные краткосрочные бескупонные облигации  сроком обращения до 1 года;

      облигации федерального займа с переменным купонным доходом сроком обращения  свыше 1 года до 5 лет;

      облигации федерального займа с постоянным купонным доходом сроком обращения  свыше 1 года до 5 лет (или свыше 5 лет  до 30 лет);

      облигации федерального займа с фиксированным  купонным доходом сроком обращения  свыше 1 года до 5 лет (или свыше 5 лет  до 30 лет);

      облигации федерального займа с переменным купонным доходом сроком обращения  свыше 5 лет до 30 лет;

      облигации государственного сберегательного  займа Российской Федерации;

      государственные сберегательные облигации с постоянной процентной ставкой купонного дохода сроком обращения до 1 года (или свыше 1 года до 5 лет и свыше 5 лет до 30 лет);

      государственные сберегательные облигации с фиксированной  процентной ставкой купонного дохода сроком обращения до 1 года (или свыше 1 года до 5 лет и свыше 5 лет до 30 лет);

      облигации государственного нерыночного займа  сроком обращения до 1 года (или свыше 1 года до 5 лет и свыше 5 лет до 30 лет);

      облигации федерального займа с амортизацией долга с фиксированной процентной ставкой купонного дохода сроком обращения свыше 1 года до 5 лет (или  свыше 5 лет до 30 лет);

      облигации федерального займа с амортизацией долга с переменной процентной ставкой  купонного дохода сроком обращения  свыше 1 года до 5 лет (или свыше 5 лет  до 30 лет).

      По  состоянию на 24 марта 2008 года внутренний государственный долг выраженный в ценных бумагах составлял 1 292 352,404 млрд. рублей, что подтверждается данными таблицы 2.1 (в которой также приведена расшифровка сокращений ценных бумаг).

      Как видно из вышеупомянутой таблицы  внутренний долг Российской Федерации  представлен только пятью видами ценных бумаг, все из которых являются тем или иным видом облигаций. Причем основную долю в долге - 65% занимают облигации федерального займа с  амортизацией долга (см. прил. рис.2.2). ОФЗ-ПД, ОФЗ-ФД, ОФЗ-АД относятся к облигациям с известным купонным доходом. Облигации с известным купонным доходом (размеры которых заранее объявляются Эмитентом - Министерство Финансов РФ) являются ценными бумагами, дающими его владельцам право на периодическое получение процентного (купонного) дохода. 

Таблица 2.1. Государственный внутренний долг выраженный в долговых ценных бумагах (по состоянию на 24 марта 2008 г)