Взаимодействие международного и внутригосударственного права

    ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ  МЕЖДУНАРОДНОГО И ВНУТРИГОСУДАРСТВЕННОГО ПРАВА 

    Международное право сложный комплекс юридических  норм, создаваемых государствами  и межгосударственными организациями  путем соглашений и представляющих собой самостоятельную правовую систему, предметом регулирования  которой являются межгосударственные и иные международные отношения, а также определенные внутригосударственные  отношения.

    Международное право функционирует в тесном взаимодействии с внутригосударственном  правом. Это обусловлено прежде всего тем, что каждое государство, входя в международную систему, принимает на себя определенные обязательства, предусмотренные нормами международного права, что отражается во внутригосударственной сфере. Международное право налагает определенные обязательства на государство в целом, а внутригосударственное право определяет, какие органы государства и либо должностные лица ответственны за обеспечение выполнения международных обязательств государства.

    В этом плане соотношение и взаимодействие международного и внутригосударственного права представляет собой частный  случай соотношения и взаимодействия международной системы с внутригосударственными системами.

    Международные отношения по своей форме –  это либо отношения между государствами, а также между государствами  и международными организациями  и отношения последних между  собой либо отношения, не имеющие  межгосударственного характера (отношения  между отдельными лицами, предприятиями, партиями и национально-правовыми  системами различных государств).

    Проблемы  соотношения внутригосударственного (национального) и международного права  привлекают растущее внимание ученых-международников, а также специалистов в области  конституционного права и общей  теории государства и права. Это  обстоятельство определяется объективным  процессом развития сотрудничества государств на международной арене, где отношения субъектов регулируются международным правом, углублением  воздействия внутригосударственного

права на экономические, социальные, политические, культурные отношения внутри страны.

    Внутригосударственное, т.е. национальное, право и международное  право представляют собой две  различные, самостоятельные системы  права. Это означает, что эти системы  права имеют в своей характеристике как общие черты, так и особенности. Внутреннее право государства регулирует отношения внутри страны, на ее территории. Международное право есть совокупность принципов и норм, регулирующих отношения между государствами и другими субъектами.

    Для правопонимания внутригосударственного (национального) права в юридической теории выдвинуты различные концепции, подходы.

    В настоящее время в науке международного права выработаны дуалистическая и  монистическая доктрины соотношения  международного и внутригосударственного права.

    Суть  дуализма заключается в том, что  международное и внутригосударственное  право рассматриваются как два  различных правопорядка. Однако это не означает, что дуалисты не видят связи международного права с внутригосударственным, абсолютизируют их независимость. Они признают, что для того, чтобы международное право могло выполнять свою задачу, оно постоянно должно обращаться за помощью к внутреннему праву, без чего оно во многих отношениях совсем бессильно.

    Суть  монистических концепций – это  видно из их названия – состоит, в том, что международное и  внутригосударственное право рассматриваются  как части единой системы права. Причем одни из сторонников этих концепций  исходят из примата (верховенства) внутригосударственного права, другие - из примата международного права.

    Теория  примата внутригосударственного права, получившие распространение во второй половине XIX – начале XX века главным образом в немецкой юридической литературе, рассматривали международное право как сумму внешнегосударственных прав различных государств, как «внешнегосударственное» право.

    В настоящее время более распространена другая разновидность монистической  концепции – примат международного права над внутригосударственным. В этой системе действительность норм национального права определяется нормами международного права.

    Рассматриваемые концепции соотношения международного и внутригосударственного права  возникли не случайно. Они отражают не только личные позиции тех или  иных авторов, но и вполне реальные интересы тех или иных государств. Можно даже проследить общую тенденцию: сторонники примата международного права чаще всего представляли интересы сильных держав, которые в течение  длительного периода оказывали  значительное влияние на развитие международного права и в силу этого в определенном смысле являлись международными законодателями. Таковыми выступали в первую очередь  юристы США и – в значительной мере – Великобритании и Франции.

    Теорию  примата внутригосударственного права  проповедовали немецкие юристы, когда  Германия быстро набирало силу, но ее международные  позиции, влияние на международное  право по сравнению с другими  странами было значительно слабее. Даже старое международное право  являлось препятствием для агрессивных  устремлений Германии. Отсюда и доктрина верховенства внутригосударственного права над правом международным, которая широко использовалось апологетами  германского милитаризма для  оправдания произвола в международных  отношениях. Ныне эта доктрина почти  не имеет сторонников.

    Сейчас  ситуация меняется. Мир становится все более целостным, международное  же право универсальным, выражающим общечеловеческие ценности, а не интересы тех или иных стран, групп государств. Поэтому отношение к международному праву в целом и к его  соотношению с национальным правом в частности зависит в первую очередь от степени миролюбивости  внешней политики государства, демократичности  его внутреннего строя.

    Оценивая  обе монистические теории как  несоответствующие объективной  реальности существования суверенных государств, нельзя отрицать возможного преимущественного значения той  или иной системы права в процессе их тесного взаимодействия.

    Если  влияние норм внутригосударственного права на международное можно  назвать первичным, так как на международно-правовую позицию каждого  государства, участвующего в создании норм международного права, оказывает влияние его внутреннее право, то в процессе взаимодействия уже существующих норм оно не может не признавать принцип преимущественного значения норм международного права. Этот принцип получил четкое выражение в ст.27 Венской конвенции о праве международных договоров 1969г., согласно которой участник договора «не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора».

    Особое  значение приобретает соблюдение этого  принципа в современную эпоху, когда  от выполнения норм международного права  могут зависеть судьбы нашего взаимосвязанного, во многом целостного мира. В современном  международном праве следует  считать устоявшейся концепцию  примата (преимущественного значения) норм международного права в процессе взаимодействия с нормами внутригосударственного права. Сегодня примат норм международного права в процессе взаимодействия уже существующих норм двух различных  систем выступает одной из правовых гарантий обеспечения мира, взаимовыгодного  и нормального сотрудничества между  государствами, соблюдения прав и свобод человека.

    Следует отметить, что примат международного права над национальным является необходимым условием эффективного функционирования международного права. Внутригосударственное право должно соответствовать международному праву, а в случае противоречий между  ними верховенство должно принадлежать нормам международного права. Тем более, что международное право – не есть что-то навязанное государством свыше. Это – результат согласования их воль, выражение коллективной мудрости и общечеловеческих ценностей. Примат международного права над внутренним – нормативное отражение верховенства общечеловеческих ценностей и интересов над всеми иными (национальными, классовыми и т.д.) ценностями и интересами.

    Имплементация норм международного права в параметрах фактической реализации норм международного права на территории государств осуществляется путем трансформации международно-правовых норм в нормы внутригосударственного права. Для этого в государстве  проводятся меры законодательного характера  по приведению своих правовых норм в соответствие с нормами международного права, принимаются национальные законодательные  акты (законы, акты о ратификации  международных договоров), воспроизводящие  нормы международного права или  провозглашающие их действие на территории государства.

    В Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются согласно ч.4 ст.15 Конституции РФ составной частью правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

    Подписав  международный договор, государство  берет на себя обязательство обеспечить его исполнение. Государство не может, ссылаясь на нормы своего национального  права, отказаться от выполнения международного договора, участником которого оно  является (ст.27 Венской конвенции  о праве международных договоров 1969г.).

    В случае коллизии между нормой внутригосударственного права и нормой международного права применяются нормы международного права (ч.4 ст.15 Конституции РФ). 

 Влияние  внутригосударственного права на  международное право 

    Национальные  системы права регулируют внутригосударственные  отношения. Нормы внутригосударственного права не могут регулировать международные  отношения. Однако это не означает, что эти нормы, вся система  внутреннего права не могут воздействовать на международное право. Есть определенные формы влияния норм внутригосударственного права на международные отношения  и международное право.

    Внутригосударственное право, законодательство определяют организацию  и деятельность государства, его  политику внутри страны и на международной  арене. Особенно зримо это проявляется  в правовом государстве, выражающем суверенную волю народа.

    Внутригосударственное право находит выражение во внешней  политике и дипломатии государства. Конечно, внешняя политика и дипломатия государства не должны вступать в  противоречие с общепризнанными  принципами и нормами международного права. Через политику, дипломатию государство  выражает и утверждает правовые идеи, взгляды, нормы, закрепленные в политическом, правовом, нравственном сознании народа, в нормативно-правовых актах, и тем  самым воздействует на международную  жизнь, межгосударственные отношения, на международное право.

    Одной из таких форм воздействия внутреннего  права на международные отношения, нормы международного права является закрепление в Конституции государства, других правовых актах принципов  международного права. В преамбуле  Конституции Российской Федерации  получили выражение принцип уважения прав и свобод человека, общепризнанные принципы равноправия и самоопределения  народов, принцип суверенной государственности  России. Конституция Российской Федерации  установила, что «общепризнанные  принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной  частью ее правовой системы» (ч. 4 ст. 15).

    Конституционные положения об основных принципах  и нормах международного права создают  высокие юридические гарантии того, что эти принципы и нормы будут  реальной основой внешней политики государства, что государственные  органы и должностные лица будут  учитывать эти положения и  во внутренней жизни страны, общества. Внутригосударственное право, вся  система его норм представляют собой  своеобразный источник норм международного права. Национальное право прежде всего отражает происходящие в государственно-организованном обществе изменения. Развитие науки, техники, культуры, изменения самого человека, демографические процессы, развитие общественных отношений и т.д. – все это происходит в пределах государства, находит отражение и закрепление в нормах национального права. Создается и умножается опыт сотрудничества государств в определенных областях жизни, в реализации совпадающих или близких интересов, умножается решение дел, связанных с иностранным элементом.

    Какие нормы внутригосударственного права  могут быть в преобразованном  виде использованы в международном  праве? Р.А. Мюллерсон считает, что к таким нормам национального права, которые могут быть трансформированы в международное право, относятся нормы, регулирующие конкретную деятельность государств, например, заключение договоров, правовое положение иностранцев, дипломатических и консульских представительств в стране¹. К такому «источнику» международного права относятся также нормы внутреннего права, регулирующие отношения между субъектами национального права из разных стран; нормы, регулирующие часть внутригосударственных отношений, могущие породить международные отношения по поводу их регулирования. В условиях расширения и углубления международного сотрудничества государств стоит задача с помощью международного права унифицировать ряд областей внутригосударственного права. Эта унификация осуществляется при помощи международных договоров, соглашений.

    Внутригосударственное право оказывает двоякое влияние  на международное право. Во-первых, это влияние содержания норм национального  права на содержание норм международного права. Такое влияние можно назвать  материальным. Во-вторых, это влияние  норм внутригосударственного права, касающихся порядка создания норм международного права (заключение международных договоров), на действительность последних. Этот процессуальный аспект воздействия национального  права на международное право  можно назвать процессуальным влиянием.

    На  становление и развитие норм международного права  воздействуют не только внешнеполитические принципы, но и конкретные нормы  внутреннего права, регулирующие различные  вопросы осуществления внешнеполитических функций государства. Внутригосударственные  законы, касающиеся дипломатических  привилегий и иммунитетов, порядка  заключения международных договоров, иммунитета государства и его  собственности, оказывали и продолжают оказывать воздействие на международное  право.

    Прогрессивное законодательство в области гражданских, политических, экономических, социальных и культурных прав человека во многом служит примером при разработке соответствующих  договоров в области защиты прав человека. 

Воздействие международного права на внутригосударственное  право

    Функционирование  международного права часто требует  содействия со стороны норм внутригосударственного права. Именно необходимость в национально-правовой имплементации норм международного права служит основной причиной воздействия  международного права на внутригосударственное  право.

    Нередко процесс осуществления норм международного права внутри государства называется трансформацией. Поскольку трансформация  заключается в том, что государство  с помощью своего внутреннего  права обеспечивает реализацию норм международного права.

    Международное право и внутреннее право любого государства – это две различные  системы права. Разными бывают интенсивность  и формы взаимодействия международного права с национально-правовыми  системами различных государств, способы национально правовой имплементации норм международного права.

    В помощи норм внутригосударственного права  нуждаются даже нормы международного права, регулирующие чисто межгосударственные отношения и не требующие для  своего осуществления каких бы то ни было действий со стороны физических либо юридических лиц. Нормы национального  права, определяющие компетенцию органов  государства, его должностных лиц, в таком случае как бы трансформирует межгосударственное обязательство  в обязательство конкретного  органа (должностного лица) обеспечить выполнение требований международного права. В этом случае, начинает действовать  определенная часть механизма государства, функционирование которой урегулировано  нормами национального права, но которая необходима чтобы обеспечивать исполнение норм международного права¹.

    Если  же реализация нормы международного права требует определенных действий со стороны субъектов внутригосударственного права, то, как показывает практика, возможны два основных варианта помощи национального права.

    Первый  вариант: государство может включить в свое право норму (либо ряд норм) отсылающую к международному праву  и санкционирующую тем самым  применение правил международного договора или обычая для регулирования  общественных отношений, сторонами  которых являются юридические или  физические лица. Этот способ исполнения требований международного права принято  называть отсылкой. Однако отсылка  подходит для исполнения не всех норм международного права.

    Второй  и более универсальный вариант  – принятие государством норм внутреннего  права (принятие новых норм, изменение  действующих либо отмена уже существующих), способствующих исполнению предписаний  международного права. Эти нормы  могут повторять текстуально  некоторые правила международного права (такой способ часто называется рецепцией), конкретизировать и адаптировать их к особенностям правовой системы  государства. Следует подчеркнуть, что изданные во исполнение норм международного права нормы национального права  всегда являются другими нормами  по своей как юридической, так  и часто социальной природе.

    Нередко, государства перед тем, как стать  участниками договора, в предвидении  такого участия и во избежание  конфликтов договора с нормами национального  права вносит в свое право соответствующие  изменения и дополнения.

    Отсылка к международному праву может  быть различной по форме. Например, конституции ряда государств (России, США, Испании) объявляют международное  право частью права страны. Отсылку  к международному праву подобного  рода можно назвать общей или  генеральной отсылкой. В данном случае норма национального права санкционирует  применение положений международного договора к сфере действия государственного суверенитета.

    В тех случаях, когда внутригосударственное  право допускает применение правил международных договоров для  регулирования общественных отношений, сторонами которых могут быть физические либо юридические лица, возникает проблема так называемых самоисполнимых и несамоисполнимых договоров.

    Самоисполнимый договор (вернее, нормы договора, так как в одном и том же договоре могут содержаться различные по характеру положения) – это договор, нормы которого в силу их конкретности и завершенности могут совершаться для регулирования соответствующих общественных отношений без каких-либо конкретизирующих и дополняющих их внутригосударственных норм.

    Несамоисполнимый договор, даже если государство разрешает применение его правил внутри страны, требует для своего исполнения конкретизирующего внутригосударственного нормотворчества.

    Примером  несамоисполнимой нормы может служить ст.2 Гаагской конвенции о борьбе с незаконным захватом воздушных судов 1970г., которая предусматривает, что каждое договаривающееся государство обязуется применять в отношении лиц, захвативших воздушное судно либо являющихся соучастниками этого преступления, суровые меры наказания. Во-первых, уже в самой статье говорится об обязанности государств. Во-вторых, эта обязанность касается наказания физических лиц – субъектов внутригосударственного права. В-третьих, когда в норме идет речь о физических лицах, она сама не применима к ним, даже если государство санкционировало ее применение. Для ее исполнения в Уголовный кодекс РФ в свое время была включена специальная статья – 21, предусматривающая конкретный состав преступления и определяющая меру наказания для лиц, совершивших угон воздушного судна. К тому же применение этой статьи возможно лишь в совокупности с другими статьями Уголовного кодекса, а также с соответствующими внутригосударственными нормами.

    Примером  самоисполнимых норм может служить п.4 Тарифа на перевозку пассажиров, багажа, товаробагажа и грузов, являющегося приложением к Соглашению между нашей страной и Финляндией о прямом международном железнодорожном сообщении. Он предусматривает, что срок годности купонных книжек устанавливается для проезда в одном направлении – 2 месяца и для проезда туда и обратно – 4 месяца. Течение срока годности купонных книжек начинается в день выдачи и оканчивается через 2 или 4 месяца в 24 часа того же числа, что и в день выдачи. Если в месяце истечения срока годности билета нет соответствующего дню выдачи числа, то срок годности билета истекает в 24 часа последнего дня этого месяца. В данном случае, правило направленное на регулирование отношений, сторонами которых являются субъекты внутригосударственного права, может применяться без какой-либо конкретизации, приспособления к национальному законодательству и т.п.

    Особо следует сказать о международных  договорах по правам человека. Именно в этой сфере международные нормы  вторгаются наиболее глубоко в дела, которые до недавнего времени  считались исключительно внутренней компетенцией государства. Нормы документов, принятых в рамках общеевропейского процесса, особенно документа Копенгагенского  совещания Конференции по человеческому  измерению СБСЕ, определяют уже не только конкретные права и свободы  личности, но и параметры демократии, касаются вопросов избирательной системы, многопартийности  и т.д., т.е. вопросов, еще совсем недавно решаемых государствами  по своему усмотрению. Индивид все  чаще получает прямой доступ в международные  органы по правам человека (Комитет  ООН по правам человека, Европейскую  комиссию по правам человека и т.д.), а внутригосударственные суды при  вынесении решений затрагивающих  основные права и свободы личности, нередко ссылаются на нормы международного права. Расширяется объем международной правосубъективности индивида¹.

    Однако  имплементация большинства международных  норм по правам человека требует принятия соответствующих актов внутригосударственного законодательства, т.е. они редко  являются по своей природе самоисполнимыми. Например, обеспечить закрепленные в Международном пакте о гражданских и политических правах права на жизнь, свободу, личную неприкосновенность, справедливый суд и т.д. вряд ли возможно без детализации соответствующих прав и свобод в национальном законодательстве, без определения санкций за их нарушение. Еще в большей степени это относится к социально-экономическим правам.

    Необходимо тем не менее подчеркнуть, что действие самих международных норм по правам человека внутри страны благоприятно сказывается на их соблюдении. И хотя встречаются случаи, когда суды объявляют несамоисполнимыми нормы международных договоров по правам человека, чаще всего они стремятся толковать внутренние нормы в соответствии с международными стандартами. То, что национальный суды, как правило не выносят решения по вопросам, затрагивающим права и свободы личности, на основе норм международных договоров (даже если речь идет о правах и свободах, закрепленных в международных договорах, обязательных для данного государства), а ссылаются на нормы внутреннего права, не свидетельствует о том, что действие самих международных стандартов по правам человека внутри страны не имеет большого значения.

    Международные нормы по правам человека обеспечиваются наилучшим образом, если государство  применяет оба способа их национально-правовой имплементации: не только приводит свое внутреннее право в полное соответствие с требованиями международных норм, но и объявляет последние действующими на территории государства, обязательными  для субъектов национального  права.

    В настоящее время при принятии российских законов строго соблюдаются  международные обязательства России.

    В Декларации прав и свобод человека и гражданина России от 22 ноября 1991г. сказано, что общепризнанные нормы, относящиеся к правам человека, имеют  преимущество перед законами Российской Федерации и непосредственно  порождают права и обязанности  граждан России.

    Внутригосударственное право не может противоречить  международному праву. Это вытекает из принципа добросовестного соблюдения государствами своих обязательств по международному праву. В этом смысле существует примат международного права  над внутригосударственным правом.