Взаимодействие органов государственного и муниципального самоуправления

Федеральное государственное бюджетное образовательное  учреждение

высшего профессионального  образования

«РССИЙСКАЯ  АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА

И ГОСУДАРСТВЕННОЙ  СЛУЖБЫ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

МЕЖДУНАРОДНЫЙ ИНСТИТУТ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ И УПРАВЛЕНИЯ

Факультет «Бюджетно-правовые механизмы государственного управления»

РЕФЕРАТ

на тему:

Взаимодействие органов государственного и муниципального самоуправления

                                                                                                                                Выполнил:

Голотин Андрей Николаевич

Проверил:

ФИО(например доктор юридических наук, профессор)

подпись____________

Москва 2012г.

Содержание

Введение....................................................................................

Понятие и цели управления. Правовые основы организации управления.............................................................................................

Функции государственного управления...........................................

Муниципальное управление……………………….......................

Взаимодействие органов государственного и местного самоуправления……...

Заключение...............................................................................

Список использованной литературы.....................................

Введение

Становление местного самоуправления находится  на самом начальном этапе современного переходного состояния российского  общества. Еще не отработаны концепции  и правовые установления местного самоуправления, не накоплен достаточный опыт его организации и функционирования, не выработаны теоретические научно обоснованные подходы к определению места и роли местного самоуправления в российском обществе и государстве.

В теории и практике наблюдаются два основных, прямо противоположных и, на первый взгляд, взаимоисключающих подхода. Один заключается в отделении местного самоуправления от государства, при котором исключается какое-либо влияние государства (кроме правового) на организацию местного самоуправления. Другой состоит в "огосударствлении" местного самоуправления, его жесткой привязке к государственной структуре и рассмотрении самоуправления как продолжения государственной власти на местах.

Эти позиции  порождены не чьим-либо субъективным желанием, в них отражается объективный процесс становления и развития местного самоуправления в нашей стране, неоднозначность его правового регулирования, а также имеющиеся правовые пробелы.

Поэтому особенно актуальное значение приобретает сегодня проблема взаимодействия государства и местного самоуправления, осмысление теоретических и правовых аспектов взаимодействия государственных и самоуправленческих структур с позиций научного анализа соотношения государства и общества, правового государства и гражданского общества.

Научно  обоснованное исследование этой проблемы связано с развитием таких  единых фундаментальных основ, на которых строятся российская государственность и самоуправление, как народность, общинность, соборность, коллективизм, духовно-нравственные начала. Исходя из этих основ можно определить самоуправление через призму его взаимодействия с государством — как такой социальный феномен, в котором смыкается государство и общество, через который проходит связующая нить между государством, обществом, народом, индивидом.

Поэтому важно, чтобы самоуправленческие структуры не замыкались только на местном уровне, а уже сегодня возносились на уровень общероссийский. Такая трансформация может в итоге привести, по выражению А. И. Солженицына, к установлению "государственно-земского строя", в котором государственные и самоуправляющиеся начала организации общественной жизни сольются в единое целое и образуют новый социальный организм в виде добровольного союза свободных территорий и народов — Российский Союз Федеральных округов и республик.

Исторический  опыт развития местного самоуправления в России свидетельствует о том, что оно всегда было тесно связано с государством, государственным управлением, выступало как его продолжение на местном уровне и одновременно обладало значительными полномочиями, осуществляемыми самостоятельно и зачастую независимо от государственных структур.

 Понятие и цели  управления. Правовые основы организации 
управления

В отечественной  и зарубежной юридической литературе нет общепризнанного понятия  государственного управления, что связано  с разными подходами к решению  этого важного вопроса. Государственное  управление трактуется с точки зрения содержания, сущности, форм, которые  оно приобретает и в которых  функционирует, отграничения от других форм (видов) государственной деятельности (законодательной, судебной).

Представители общесоциологических научных направлений  при исследовании проблем управления выходят из его реального содержания как специфического вида общественной деятельности, направленной на систематическое  осуществление определенного воздействия  людей на общественную систему в  целом или на ее отдельные звенья, на основе познания и использования  присущих системе объективных закономерностей  и тенденций для обеспечения  ее функционирования и достижения поставленных целей.

Управление  является особой социальной функцией, которая возникает из потребностей общества как самодостаточной системы  и осуществляется в соответствующих  государственных или негосударственных  формах путем организаторской деятельности специально созданной для этого  группы органов. Управление имеет также  политический характер, может рассматриваться  с социальной, экономической точек  зрения.

Сущность  государственного управления в кратком  виде состоит в исполнении законов  и других правовых актов органов  государственной власти. С этой точки  зрения исполнение является основным признаком государственного управления, осуществление которого возложено  на органы исполнительной власти (в широком понимании — на органы государственного управления).

Для государственного управления характерно то, что исполнительная деятельность является его основным назначением и составляет важную сторону характеристики содержания этого вида управления, которое органично  связано с осуществлением непосредственного  руководства экономикой, социально-культурным и административно-политическим строительством и, следовательно, вместе с тем является распорядительной деятельностью.

Административно-правовая организация управления (государственное  управление) заключается в исполнительной и распорядительной деятельности системы  субъектов, призванных осуществлять на основе законов и других правовых актов прогнозирование и координацию  деятельности разных звеньев этой системы, учет и контроль за распоряжением  материальными и финансовыми  ресурсами, кадровую работу, применение моральных и материальных стимулов, мер дисциплинарного и административного  воздействия.

Основными формами исполнительной и распорядительной деятельности являются:

а) проведение материально-технических и организационных  действий, вытекающих из назначения того или иного органа;

б) заключение гражданско-правовых соглашений, касающихся имущественных интересов конкретного  органа;

в) издание  в пределах компетенции актов  управления;

г) осуществление  мер поощрения;

д) применение на основе закона принудительных мер  в административном порядке.

Управление  и его организация имеют целью  создание наиболее благоприятных условий  для функционирования исполнительной власти, а поэтому требуют четкого  урегулирования статуса субъектов  управления и взаимоотношений в пределах и за пределами этой системы. Рациональная организация осуществления исполнительной власти должна обеспечить правильный выбор субъектов управленческой деятельности, устанавливать место и роль каждого из них и четкое взаимодействие между ними, что является одним из важнейших условий экономичности и эффективности государственной деятельности. При таких условиях четкое закрепление нормами административного права субъектов, осуществляющих государственное управление, их статуса будет не самоцелью, а подчеркнет роль исполнительной власти в обществе, создаст необходимые условия для решения возникающих проблем, нормального хода социально-экономических процессов.

Современная система управления базируется, с  одной стороны, на усовершенствовании и укреплении связей в процессе исполнительной и распорядительной деятельности между  органами исполнительной власти разных звеньев, а с другой — на децентрализации, расширении самостоятельности предприятий  и учреждений в решении всех вопросов. Степень самостоятельности государственных  предприятий (не считая казенных), учреждений и организаций, которые получили государственное имущество в  хозяйственное ведение, значительно  повысилась по сравнению с их положением в конце 80-х годов XX в., но говорить о том, что они полностью выведены из подчинения отраслевых органов, еще  рано или можно только в значительной мере условно. Центральные органы не имеют права осуществлять непосредственное управление подведомственными предприятиями, вмешиваться в их производственную и хозяйственную деятельность, поскольку  их основное назначение — регулирование  и координация деятельности в  соответствующих отраслях. С этой точки зрения государственные предприятия  и учреждения, несмотря на сохранение своей ведомственной принадлежности, укрепили свои позиции как субъекты гражданско-правовых отношений и  рынка. Их уже нельзя рассматривать  как организационные звенья единой системы управления соответствующей сферой либо отраслью.

Вместе  с тем в руках центральных  отраслевых органов исполнительной власти остались важные рычаги воздействия  на подведомственные предприятия и  учреждения, что в некоторых случаях  может свести на нет всю самостоятельность  последних в решении производственных и хозяйственных вопросов, а именно: обеспечение исполнения законов  и других нормативно-правовых актов, в том числе актов центральных  органов исполнительной власти, занятие  должностей руководителей, финансирование в целом или каких-либо мероприятий, контроль. И в законодательстве, и в практической деятельности наблюдается  все больше попыток усилить непосредственное управленческое воздействие на государственные  предприятия и учреждения.

Фактически  децентрализация управления опирается  лишь на разгосударствление, изменение  форм собственности и соответственно на дифференциацию по формам на частную, органов местного самоуправления, коллективную, государственную. Управление негосударственными предприятиями сосредоточили в  своих руках собственники или  уполномоченные ими лица. Степень  государственного управления предприятиями  системы местного самоуправления также  значительно сократилась, поскольку  они выведены из подчиненности государственных  органов при сохранении ведомственной  принадлежности.

Таким образом, организация управления охватывает не только государственное, но и негосударственное  управление в пределах, которые регулируются нормами административного права. Элементами организации управления являются:

а) органы исполнительной власти;

б) органы, которые входят в организационный  механизм осуществления исполнительной власти (органы государственного управления), но прямо не относятся к органам  исполнительной власти;

в) нормы  административного права, с помощью  которых устанавливаются статус всех звеньев управления, их служащих, пределы взаимоотношений, правовая ответственность субъектов.

Главной целью государственного управления является создание наиболее благоприятных  условий для формирования исполнительной власти, отвечающей интересам граждан, общества и государства. В рамках главной цели достигаются другие, более конкретные цели, сущность которых  сводится к установлению принципов  и форм, юридическому закреплению  содержания управленческой деятельности. Сюда включаются: решение вопросов относительно системы и структуры  органов управления в зависимости  от их функционального назначения; разграничение между ними компетенции; определение их задач, функций, прав и обязанностей; урегулирование правовых форм взаимодействия высших и низших звеньев административной системы; выбор оптимальных методов управленческой деятельности и форм их реализации. Единство целей, стоящих перед органами исполнительной власти, достигается  с помощью правовых норм, единой правовой природы органов управления и характера выполняемых ими  функций.

Правовые  основы организации управления

Виды  правовых актов по организации управления по  юридической силе:

• Конституция  Российской  Федерации,  закрепляющая  в  общем  виде  структуру экономики,     социально-культурной      и      административно-политической деятельности;
• законы Российской Федерации;
• постановления палат Федерального Собрания;
• - конституции,  уставы  и  законы  субъектов  Российской   Федерации.   Уставы
• субъектов Российской Федерации, кроме республик, имеют большое значение  для организации управления на уровне  этих  субъектов.  В  уставах,  принимаемых законодательными  (представительными)  органами  соответствующих   субъектов Российской  Федерации,  решаются   важнейшие   вопросы   структуры   органов управления и их статуса;
• подзаконные акты Президента Российской Федерации  и  органов  исполнительной власти.

По содержанию различаются:

• общие  правовые  акты,  распространяющие  свое  действие   на   общественные отношения независимо от того, в какой сфере или отрасли они возникают;
• специализированные,  регламентирующие  вопросы  организации   управления   в отдельных отраслях и сферах.

Функции государственного управления

Система государственного управления состоит  из повседневного осуществления  определенных функций. Термин «функция»  применяют для обозначения деятельности любых государственных органов  независимо от их цели. Функционировать  — значит действовать, быть в действии, исполнять обязанности. Функция  есть и обязанность, и круг деятельности, и назначение. Функция управления как понятие — это определенное направление специализированной деятельности исполнительной власти, содержание которой  характеризуется однородностью  и целевой направленностью.

Характер  задач, связанных с управлением, влияет на сущность управленческих функций. Задачи, которые осуществляются органами государственного управления, весьма разнообразны. Каждая управленческая акция предусматривает наличие  определенной цели и использование  для ее достижения соответствующих  способов. Сущность и назначение управленческих функций обусловлены системой социально-экономических, социально-политических и иных факторов, которые существуют в государстве.

Содержанием исполнительной власти как самостоятельного вида государственной деятельности является комплекс функций, в которых  непосредственно проявляется властно  организующее содержание государственного управления, осуществляемое в различных  процессуальных формах через постоянный информационный обмен между субъектом  и объектом управления на основе прямых и обратных связей. Функция управления объединяет в одно целое запланированный  результат, практическую деятельность по выполнению намеченных задач и  полученный результат.

Функции управления — это относительно самостоятельные  и однородные части содержания управленческой деятельности, в которых выражается властно организующее влияние субъекта управления на объект.

Следовательно, функцию государственного управления можно определить как часть управленческой деятельности государства, которая  осуществляется на основании закона или иного правового акта органами исполнительной власти присущими им методами для выполнения задач государственного управления.

Функции исполнительной власти, являются относительно самостоятельными и универсальными. Существуют различные подходы относительно их классификации. Их делят на политические и технические функции, или функции  общего управления и специализированные функции, функции осуществления  суверенитета (внешнего и внутреннего), экономические, социальные, социально-воспитательные функции и т. п.

Наиболее  распространенной в отечественной  литературе является классификация  функций государственного управления на общие, специальные и вспомогательные.

Общие функции  оказывают объективно необходимое  влияние на определенные процессы, которые происходят в хозяйственной, политической, социально-культурной и  иных сферах. Эти функции являются основными, присущими любому управлению, независимо от того, на каком уровне и в каких отраслях они осуществляются. Общие функции государственного управления — прогнозирование, планирование, организация, регулирование, координация, учет, контроль. Эта классификация  построена на основании внутренней технологии управленческой деятельности.

Функция прогнозирования. Необходимость в  прогнозировании вытекает из самой  природы государственного управления, ибо оно должно решать как повседневные задачи, так и перспективные проблемы. Прогнозирование — это научное  предвидение, систематическое исследование состояния, структуры, динамики и перспектив управленческих явлений и процессов, присущих субъекту и объекту управления. Прогнозирование обусловлено также  характером объекта управления, который  отличается значительной динамичностью. Нельзя осуществлять управленческие действия без знания их последствий. Поэтому управленческая система должна быть прогнозируемой. Государственное управление призвано решать долгосрочные, перспективные задачи. Если органы исполнительной власти не будут иметь прогнозов, решение этих задач будет осуществляться в условиях соответствующей неопределенности. В управленческом процессе прогнозирование используется и как функция, и как принцип, и как метод управления. Поэтому органы исполнительной власти должны разрабатывать прогнозы, управлять ими, решать на их основании свои задачи.

Функция планирования присутствует на всех уровнях  иерархии управления. Она состоит  в определении цели, направлений, задач, способов реализации тех или иных процессов (социальных, экономических, политических, культурных и др.), разработке программ, с помощью которых должна быть достигнута цель. Путь реализации функции планирования имеет такой схематический вид: необходимость — задачи — функция — решение (цель). Методика планирования основывается на принципах научности, комплексности, многовариантности решений, выборе оптимального варианта, нормативности и др.

Функция организации связана с созданием  организационного механизма. Цель этой функции — сформировать управляющие  и управляемые системы, а также  связи и отношения между ними. Особенность функции организации  относительно иных самостоятельных  функций состоит в том, что  это единая функция, которая обеспечивает взаимосвязь и эффективность  всех иных функций управления. Содержание функции организации включает создание органов управления, построение структуры  аппарата управления, формирование управленческих подразделений, звеньев, разработку положений  об органах управления, установление взаимосвязей между управленческими  структурами, подбор и расстановку  кадров и др. Организация означает также реорганизацию и ликвидацию органов управления, предприятий, учреждений.

Благодаря функции регулирования достигается  необходимое состояние упорядочения и устойчивости системы управления. Регулирование охватывает главным  образом текущие мероприятия по любым отклонениям от задач и заданных программ. С помощью регулирования осуществляются непосредственное руководство, поведение управляемых объектов. Под влиянием регулирования управленческие процессы происходят в заданном направлении и в соответствии с установленной программой. Необходимость оперативного регулирования обусловлена исключительно мобильностью самого управления. Способность управленческой системы самостоятельно сохранять равновесие относительно возбуждающих влияний (отклонений) является результатом осуществления функции регулирования.

Координация как функция обеспечивает согласование деятельности систем управления. Благодаря  координированию согласовываются  действия не только руководителей внутри управленческого звена, но и действия руководителей иных управленческих структур.

Функция учета связана со сбором, передачей, хранением и обработкой данных, регистрацией и группированием сведений о деятельности системы управления, наличии и  затратах ресурсов и т. п. Учет является предпосылкой контроля.

Функция контроля имеет свои особенности  относительно всех иных функций. Так, если планирование ставит задачу, организация приводит систему управления в состояние возможности выполнения этой задачи, то контроль характеризуется универсальностью относительно управленческой системы. Контроль призван постоянно представлять информацию о действительном состояния дела относительно выполнения задач.

Контроль  начинается с получения информации о действительном состояния управляемого объекта и заканчивается принятием  решений, которые предусматривают  соответствующую коррекцию в  системе управления для достижения запланированной цели. Контроль основывается на принципе обратных связей, которые  существуют при любом взаимодействии субъекта и объекта в системе управления. Каждая общая функция управления взаимосвязана с другими.

Рассмотренные общие функции управления необходимы для осуществления государственного управления как на общегосударственном, так и на региональных, местных, отраслевых уровнях.

Специальные функции характеризуют особенности  конкретного субъекта или объекта  управления.

Муниципальное управление

 Муниципальное управление в РФ строится на основе Конституции РФ и нормативно правовых актов, регламентирующих построение структуры муниципальных органов и их компетенции, а также распределение государственных финансовых фондов и иных ресурсов между органами государственной власти и муниципального управления. «Термины "муниципальный" и "местный" и словосочетания с этими терминами применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации.» (Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления в РФ № 154-ФЗ в ред. от 04.08.2000.)

            Чтобы понять задачи, принципы  построения и компетенцию органов  муниципального или иными словами  местного самоуправления необходимо  обратиться непосредственно к  основному закону РФ, т.е. к  Конституции РФ:

п.2 ст. 3 « Народ  осуществляет свою  власть непосредственно,  а  также    через   органы    государственной   власти   и   органы   местного    самоуправления»

п. 2 ст. 8: «В  Российской  Федерации  признаются  и  защищаются  равным    образом частная,  государственная, муниципальная    и  иные  формы    собственности».

  Статья 12

 «В  Российской  Федерации  признается  и  гарантируется  местное    самоуправление. Местное самоуправление  в пределах своих полномочий    самостоятельно. Органы местного  самоуправления не входят в  систему    органов государственной  власти».

    П. 2. ст. 32: «Граждане  Российской  Федерации  имеют право избирать  и быть    избранными в   органы  государственной  власти  и  органы  местного    самоуправления, а также участвовать  в референдуме».

 Глава  8 «Местное самоуправление»: 

 Статья 130

            1.Местное  самоуправление в  Российской Федерации обеспечивает  самостоятельное решение  населением  вопросов  местного  значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной  собственностью.

            2.  Местное  самоуправление  осуществляется  гражданами  путем  референдума, выборов,  других  форм  прямого волеизъявления,  через  выборные и другие  органы местного самоуправления.

Статья 131    

   1. Местное самоуправление осуществляется  в городских, сельских    поселениях и  на других  территориях с  учетом исторических  и иных  местных  традиций.   Структура  органов   местного  самоуправления определяется населением  самостоятельно.        2.  Изменение  границ  территорий,  в  которых  осуществляется  местное самоуправление,  допускается   с  учетом  мнения  населения  соответствующих территорий.

Статья 132     

  1. Органы  местного  самоуправления  самостоятельно  управляют    муниципальной  собственностью,  формируют, утверждают  и  исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги  и сборы, осуществляют охрану  общественного порядка, а также  решают иные вопросы местного  значения.

   2. Органы  местного самоуправления  могут  наделяться  законом  отдельными государственными  полномочиями  с  передачей необходимых для  их осуществления материальных  и финансовых средств. Реализация  переданных полномочий подконтрольна  государству.

Статья 133

        Местное самоуправление  в Российской  Федерации  гарантируется правом  на судебную защиту, на компенсацию  дополнительных расходов, возникших  в  результате решений, принятых  органами государственной власти, запретом  на  ограничение   прав  местного  самоуправления, установленных Конституцией  Российской  Федерации  и  федеральными  законами.

Таким образом органы муниципального управления в Российской Федерации  признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная  и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно  или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Они создаются  и функционируют в РФ с целью  выражения власти народа. Вопросы  местного значения - вопросы непосредственного  обеспечения жизнедеятельности  населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом  муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации.

К вопросам местного значения относятся: