Законодательные органы РФ

Введение

Россия является федеративным государством, в ее административно-территориальных единицах – субъектах Российской Федерации – также действуют органы государственной власти.

Основанием  для создания и действия органов  государственной власти субъектов  Российской Федерации служит ст.11 Конституции¹, где сказано, что государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти (абз.2). Федеральные органы государственной власти, осуществляющие свою деятельность на территории субъекта федерации (прокуратура, федеральные суды и др.) не входят в систему органов государственной власти субъектов федерации, хоть и взаимодействуют с ней.

При этом как  на федеральном, так и на региональном уровне должен действовать принцип  разделения властей, который означает, что законотворческая деятельность осуществляется законодательным органом, исполнительно-распорядительная деятельность - органами исполнительной власти, судебная власть - судами, при этом законодательная, исполнительная и судебная ветви  власти самостоятельны и относительно независимы.

Органы законодательной  власти субъектов РФ осуществляют управление своим регионом, прежде всего, путем  принятия законов и иных правовых актов, а также путем формирования других органов субъекта РФ и осуществления  контроля за их деятельностью.

Однако в вопросах компетенции и особенно во взаимоотношениях с исполнительной властью законодательные (представительные) органы различных субъектов РФ неодинаковы.

Различия касаются и форм организации законодательного процесса, процедуры рассмотрения вопросов.

В некоторых  регионах периодически возникают конфронтационные отношения между законодательной  и исполнительной властью, и тогда  законодательный орган, всячески препятствуя  деятельности администрации, как бы выходит на авансцену политической борьбы, подчеркивает свою самостоятельность. Но в спокойной обстановке роль этих органов кажется менее заметной, поскольку самые принципиальные вопросы государственной жизни  регулируются федеральным законодательством, а в решении насущных проблем  региона доминирующую роль играет исполнительная власть. Однако сказанное не ослабляет  фундаментального значения органов  народного представительства для  демократической организации государственной  власти.

Целью данной работы является рассмотрение органов законодательной власти субъектов РФ в системе государственного управления. Данная цель достижима путем решения следующих задач:

1) определить  понятие, полномочия и роль  законодательных органов субъектов  РФ;

2) рассмотреть  принципы организации и деятельности  законодательных органов субъектов  РФ;

3) изучить взаимодействие  законодательной власти субъектов  РФ с другими органами;

4) рассмотреть  организацию деятельности и компетенцию  Законодательного Собрания Пермского края;

Глава 1. Общие вопросы организации  и деятельности органов законодательной  власти субъектов Российской Федерации

1.1 Понятие, полномочия и роль  законодательных органов субъектов  Российской Федерации

Законодательный (представительный) орган государственной  власти субъекта РФ – это постоянно  действующий высший и единственный орган законодательной власти субъекта РФ, правой статус которого закрепляется законодательством.

Законодательные (представительные) органы в субъектах  РФ олицетворяют народное представительство  и осуществляют главным образом  законодательные функции. Их положение  в системе органов государственной  власти определяется принципом разделения властей, который закреплен во всех конституциях и уставах.

В Федеральном  законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»² установлено, что законодательный орган государственной власти является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта РФ. Его наименование и структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ. Число депутатов законодательного органа также устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ.

Законодательные органы формируются на основе всеобщего  равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Срок полномочий депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации одного созыва устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и  не может превышать пять лет.

Законодательные органы субъектов РФ называются по-разному: Дума (областная, городская и др.), Государственный совет, Совет, курултай, хурал и др. В литературе их обобщенно  называют законодательными собраниями, местными парламентами.³

В подавляющем  большинстве субъектов РФ законодательные  органы однопалатные (двухпалатные имеются  не только в отдельных республиках  в составе РФ, например в Кабардино-Балкарии, в Республике Саха (Якутия), в Свердловской области).

Законодательный орган государственной власти субъекта РФ самостоятельно решает вопросы организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового обеспечения своей  деятельности. Расходы на обеспечение  деятельности данного органа власти утверждаются самим законодательным органом государственной власти и предусматриваются отдельной строкой в бюджете субъекта РФ.

Законодательный орган правомочен при избрании в  его состав не менее двух третей от установленного числа депутатов. Правомочность его заседания  определяется его регламентом или  иным актом, принятым данным органом  и устанавливающим порядок его  деятельности. Заседания являются открытыми, за исключением случаев, установленным  федеральными законами, конституцией и законами субъекта РФ, а также  регламентами или иным актом, принятым данным органом и устанавливающим  порядок его деятельности.

Полномочия законодательного (представительного) органа государственной  власти субъекта РФ достаточно обширны. К основным полномочиям (согласно гл. II, ст. 5 ФЗ «Об общих принципах  организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации») относятся следующие:

1. Установление  порядка проведения выборов в  органы местного самоуправления  на территории субъекта РФ, деятельности  органов местного самоуправления  в пределах полномочий законодательного  органа субъекта РФ, обозначенных  в конституции (уставе) субъекта  РФ.

2. Утверждение  программ социально-экономического  развития субъекта РФ, представленных  высшим должностным лицом субъекта  РФ (руководителем высшего исполнительного  органа).

3. Установление  налогов и сборов, отнесенных  федеральным законом к ведению  субъекта РФ, а также порядок  их взимания;

4. Установление  порядка образования и деятельности  внебюджетных и валютных фондов  субъекта РФ, утверждение отчетов  о расходовании средств из  этих бюджетов.

5. Установление  порядка управления и распоряжения  собственностью субъекта РФ, в  том числе долями (паями, акциями)  субъекта РФ в капиталах хозяйственных  обществ, товариществ и иных  организационно-правовых форм.

6. Утверждение  заключения и расторжения договоров  субъекта РФ.

7. Установление  порядка назначения и проведения  референдума субъекта РФ.

8. Установление  порядка проведения выборов в  законодательный (представительный) орган субъекта РФ, а также  выборов высшего должностного  лица (руководителя высшего исполнительного  органа) субъекта РФ.

9. Определение  административно-территориального  устройства субъекта РФ и порядка  его изменения.

10. Утверждение  схемы управления субъектом РФ, определение структуры высшего  исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Решение вопросов в рамках указанных полномочий оформляется  законом субъекта РФ.

Законодательный (представительный) орган государственной  власти субъекта РФ имеет право:

а) определять порядок  деятельности указанного органа;

б) назначать  на должность и освобождать от должности отдельных должностных  лиц субъекта РФ, а также оформлять  согласие на их назначение, если такой  порядок назначения предусмотрен Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) субъекта РФ;

в) назначать  дату выборов и референдума субъекта РФ в случаях, предусмотренных законом  субъекта РФ;

г) оформлять  решение о недоверии (доверии) высшему  должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа), а также решение о недоверии (доверии) руководителям органов  исполнительной власти субъекта РФ, в  назначении которых на должность  законодательный (представительный) орган  государственной власти субъекта РФ принимал участие в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ;

д) утверждать соглашение об изменении границ субъектов РФ;

е) назначать  на должность судей конституционного (уставного) суда субъекта РФ;

ж) осуществлять наряду с другими уполномоченными  на то органами контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта РФ, исполнением бюджета субъекта РФ, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью субъекта РФ.

Решение вопросов в рамках перечисленных полномочий оформляется постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Если конституцией (уставом) субъекта РФ предусмотрен двухпалатный законодательный (представительный) орган (в республиках Саха (Якутия), Карелия, Кабардино-Балкарской, Башкортостане), то полномочия каждой из палат осуществляются в соответствии с настоящим законом, конституцией и законами субъекта РФ.

Право законодательной  инициативы принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного  органа), представительным органам  местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта РФ право законодательной  инициативы может быть предоставлено  иным органам, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим  на территории данного субъекта РФ (ст. 6, п. 1).

Законопроекты, внесенные высшим должностным лицом  субъекта РФ (руководителем высшего  исполнительного органа), рассматриваются  по его предложению в первоочередном порядке (ст. 6, п. 2).

Законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые  за счет средств бюджета субъекта РФ, рассматриваются законодательным (представительным) органом по представлению  высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) либо при наличии заключения указанного лица в срок не менее 14 календарных  дней.

Закон предусматривает  следующий порядок принятия законодательным (представительным) органом нормативных  правовых актов (ст. 7).

- Конституция  (устав) субъекта РФ, поправки  к ней (к нему) принимаются большинством  не менее 2/3 голосов от установленного  числа депутатов.

- Законы субъекта  РФ принимаются большинством  голосов от установленного числа  депутатов, постановления - большинством  голосов от числа избранных  депутатов.

- Проект закона  рассматривается не менее чем  в двух чтениях, решение о  его принятии (либо отклонении) оформляется  постановлением.

- Условием вступления  закона в юридическую силу являются его промульгирование высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа) субъекта РФ и обнародование.

- В случае  отклонения закона вето высшего  должностного лица может быть  преодолено большинством не менее  2/3 голосов от установленного  числа депутатов.

- Конституция  и закон субъекта РФ вступают  в силу после их официального  опубликования. Законы и иные  нормативные правовые акты по  вопросам защиты прав и свобод  человека и гражданина вступают  в силу не ранее чем через  10 дней после их официального  опубликования.

1.2 Принципы организации и деятельности  законодательных органов субъектов  Российской Федерации

В Федеральном  законе «Об общих принципах организации  законодательных (представительных) и  исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской Федерации» закреплены принципы организации законодательных (представительных) органов государственной  власти субъектов РФ. В Законе установлено, что законодательный орган государственной  власти является постоянно действующим  высшим и единственным органом законодательной  власти субъекта РФ. Его наименование и структура устанавливаются  конституцией (уставом) субъекта РФ с  учетом исторических, национальных и  иных традиций субъекта РФ. Число депутатов  законодательного органа также устанавливается  конституцией (уставом) субъекта РФ.

Федеральным законом  установлено, что не менее 50% депутатов  законодательного органа государственной  власти субъекта РФ (в двухпалатном законодательном органе государственной  власти субъекта РФ не менее 50% депутатов  одной из палат) должны избираться по единому избирательному округу пропорционально  числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутых избирательными объединениями в соответствии с законодательством о выборах.

Срок полномочий депутатов одного созыва устанавливается  конституцией (уставом) субъекта РФ и  не может превышать пять лет. Число  депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, устанавливается  законодательным органом самостоятельно. Законодательный орган государственной  власти субъекта РФ является правомочным, если в состав указанного органа избрано  не менее двух третей от установленного числа депутатов.

Право законодательной  инициативы в законодательном органе субъекта РФ принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного  органа), представительным органам  местного самоуправления.

Конституцией (уставом) субъекта РФ право законодательной  инициативы может быть предоставлено  иным органам, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим  на территории данного субъекта РФ.

В случае отклонения высшим должностным лицом закона указанный закон может быть одобрен  в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Закон, одобренный в ранее принятой редакции, не может быть повторно отклонен высшим должностным лицом и подлежит обнародованию в срок, установленный  конституцией (уставом) и законом  субъекта РФ.

Полномочия законодательного (представительного) органа государственной  власти субъекта могут быть прекращены досрочно.

Закон предусматривает (ст. 9) порядок досрочного прекращения  полномочий законодательного (представительного) органа субъекта РФ.

Полномочия могут  быть прекращены досрочно в случае:

1) принятия указанным  органом решения о самороспуске;

2) роспуска указанного  органа высшим должностным лицом  (руководителем высшего исполнительного  органа) субъекта РФ на основании  принятия законодательным органом  нормативного правового акта, противоречащего  актам высшей юридической силы, принятым по предметам вне  его компетенции, если такие  противоречия установлены соответствующим  судом, а законодательный орган  не устранил их в течение  6 месяцев со дня вступления  в силу судебного решения. В случае роспуска законодательного органа назначаются внеочередные выборы в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ. Указанные выборы проводятся не позднее чем через шесть месяцев со дня вступления в силу решения о досрочном прекращении полномочий законодательного органа.

Полномочия могут  быть прекращены досрочно также в  случае вступления в силу решения  соответствующего суда о неправомочности  данного состава депутатов законодательного органа субъекта РФ, в том числе  в связи со сложением депутатами своих полномочий.

Законодательный орган принимает конституцию (устав) и поправки к ней, законы субъекта РФ, осуществляет законодательное регулирование  по предметам ведения субъекта РФ и предметам совместного ведения  Российской Федерации и субъектов  РФ в пределах полномочий субъекта РФ. По представлению Президента РФ он принимает решение о наделении  гражданина РФ полномочиями высшего  должностного лица субъекта РФ. При  отклонении кандидатур Президент проводит консультации с законодательным  органом власти, но при третьем  отклонении он вправе распустить данный орган. В этом случае не позднее чем  через 120 дней назначаются внеочередные выборы.

Законом субъекта РФ утверждается бюджет и бюджеты  внебюджетных фондов и отчеты об их исполнении, представленные высшим должностным  лицом или руководителем высшего  исполнительного органа государственной  власти, устанавливаются порядок  проведения выборов в органы местного самоуправления, налоги и сборы, установление которых отнесено федеральным законом к ведению субъекта РФ, а также порядок их взимания, порядок управления и распоряжения собственностью субъекта РФ, порядок проведения выборов в законодательный орган субъекта РФ, утверждается структура исполнительных органов и др.

Если законодательный  орган в течение шести месяцев  со дня вступления в силу решения  суда, либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда и после истечения данного срока судом установлено, что в результате были созданы препятствия для реализации полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц, Президент РФ выносит предупреждение законодательному органу субъекта РФ.

Если же в  течение трех месяцев после этого  законодательный орган не принял в пределах своих полномочий меры по исполнению решений суда, Президент  РФ вправе распустить этот орган власти. Полномочия прекращаются со дня вступления в силу решения Президента. Срок, в течение которого Президент  вправе вынести предупреждение законодательному органу или принять решение о  роспуске указанного органа, не может  превышать одного года со дня вступления в силу решения суда.

Депутаты избираются гражданами РФ, проживающими на территории субъекта РФ и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом. Депутатом  может быть избран гражданин РФ, обладающий в соответствии с федеральным  законом, конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ пассивным избирательным  правом.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 22 января 2002 г. признал неконституционным  положение Конституции Татарстана, согласно которому пассивным избирательным  правом на выборах в Госсовет Республики по административно-территориальным избирательным округам обладают лишь постоянно проживающие или работающие на территории округа лица.

Решение Суда носит  общеобязательный характер для всех аналогичных норм в других субъектах  РФ.

Выборы проводятся на основе всеобщего, равного и прямого  избирательного права при тайном голосовании.

В течение срока  своих полномочий депутат не может  быть депутатом Государственной  Думы или членом Совета Федерации  Федерального Собрания, судьей, занимать иные государственные должности  Российской Федерации, государственные  должности федеральной государственной  службы, иные государственные должности  субъекта РФ или государственные  должности государственной службы субъекта РФ, а также выборные муниципальные  должности и муниципальные должности  муниципальной службы. В случае если деятельность депутата осуществляется на профессиональной постоянной основе, указанный депутат не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

Гарантии депутатской  деятельности устанавливаются конституцией (уставом) и законом субъекта РФ. В случае привлечения депутата к уголовной или административной ответственности, его задержания, ареста, обыска, допроса, совершения иных уголовно-процессуальных или административно-процессуальных действий, проведения оперативно-розыскных мероприятий в отношении депутата, его багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых им средств связи и принадлежащих ему документов, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий в занимаемых им жилом и служебном помещениях применяется особый порядок производства по уголовным или административным делам, установленный федеральными законами.

Депутат не может  быть привлечен к уголовной или  административной ответственности  за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока  его полномочий. Данное положение  не распространяется на случаи, когда  депутатом были допущены публичные  оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена  федеральным законом.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 12 апреля 2002 г. подтвердил свою прежнюю правовую позицию, согласно которой законодатель субъекта РФ, регулируя в пределах своей компетенции вопросы статуса  депутата, не может предусматривать  освобождение его от уголовной и  административной ответственности, установленной  федеральным законом, поскольку  это было бы вторжением в сферу  ведения и полномочий Российской Федерации.⁴

В то же время  Суд указал на необходимость специальных  гарантий беспрепятственного осуществления  парламентариями своих полномочий, к числу которых относится  публично-правовой институт парламентской  неприкосновенности, призванной оградить депутата от неправомерного вмешательства  в его деятельность, от попыток  оказать на него давление путем привлечения  или угрозы привлечения к уголовной  или административной ответственности. Конституционный Суд указал на общепризнанный в правовом государстве принцип, согласно которому депутат не несет  ответственности за действия по осуществлению  мандата, в том числе по истечении  сроков полномочий. Депутат не может  быть привлечен к уголовной или  административной ответственности  за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока  его полномочий. Но запрет на привлечение  депутата к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, и на осуществление обусловленных этим мер уголовно- и административно-процессуального характера без согласия законодательного органа субъекта РФ не соответствует Конституции РФ.⁵

1.3 Взаимодействие законодательной  власти субъектов Российской  Федерации с другими региональными  органами власти

Большинство субъектов  Российской Федерации в той или  иной мере воспроизводят у себя федеральную  модель взаимодействия законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти. В первую очередь это касается взаимодействия представительного  органа государственной власти (парламента) субъекта Российской Федерации с  высшим должностным лицом (главой) субъекта Российской Федерации.

Взаимодействие  парламента и главы субъекта Российской Федерации.

Взаимодействию  парламента и главы субъекта в  ряде субъектов Федерации посвящена  специальная глава 4 ФЗ «Об общих  принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее  ФЗ № 184).

Среди основных направлений взаимодействия парламента и главы субъекта РФ можно выделить: послания главы субъекта парламенту, совместную законотворческую деятельность, согласительные процедуры, деятельность представителей главы субъекта РФ в  парламенте, а также прочие контакты (например, совместное исполнение представительских  функций). Указанные формы взаимодействия урегулированы как правило конституциями (уставами) субъектов РФ, регламентами их представительных органов, а также законами и подзаконными актами субъектов РФ, регулирующими вопросы деятельности законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

Как и на федеральном  уровне, традиционными в российских регионах стали послания главы субъекта РФ парламенту, содержащие оценку положения  дел и задачи органов власти субъекта Федерации на будущее. В соответствии с законодательством субъекта РФ это может быть:

• ежегодное послание (республики Тыва и Карачаево-Черкессия, Санкт-Петербург, Орловская область, Таймырский Долгано-Ненецкий автономный округ);
• ежегодное (а кое-где и полугодичное) представление главой субъекта РФ проектов прогнозов и программ социально-экономического развития региона вкупе с информацией об их выполнении (Магаданская (срок – до 1 февраля), Сахалинская, Брянская, Вологодская и Читинская области, Ненецкий автономный округ);
• ежегодный доклад (республики Алтай и Калмыкия, Сахалинская область (здесь ежегодный доклад имеет фиксированный срок представления – до 1 февраля) Ненецкий автономный округ);
• ежегодное представление главой субъекта РФ информации о наиболее важных вопросах внутренней и внешней политики (республики Тыва и Карачаево-Черкессия);
• полугодичное сообщение о положении в регионе и основных направлениях деятельности (Хабаровский край);
• ежегодное представление главой субъекта РФ информации по вопросам исполнения законов субъекта РФ (Вологодская область).⁶

Традиционными стали и бюджетные послания главы  субъекта Федерации, которые включают в себя не только представление главой субъекта парламенту проекта бюджета  субъекта и отчета о его исполнении, а в некоторых субъектах Федерации  также и представление проектов бюджетов внебюджетных фондов и отчетов  об их исполнении.

Во всех субъектах  РФ их главы являются субъектами права  законодательной инициативы, что, кстати, предусмотрено Федеральным законом (ч.1 ст.6 ФЗ № 184). Глава субъекта РФ вносит в парламент законопроекты, которые  в обязательном порядке должны быть рассмотрены последним. В ряде субъектов  Федерации законопроекты, внесенные  главой субъекта, рассматриваются парламентом  в первоочередном порядке (Республика Карачаево-Черкессия, Таймырский Долгано-Ненецкий, Корякский и Усть-Ордынской Бурятский автономные округа). Закон также допускает такой порядок по предложению главы субъекта РФ (ч.2 ст.6 Закона).

Наделение главы  субъекта Федерации правом законодательной  инициативы подразумевает также  предоставление ему права вносить  предложения о поправках к  конституции (уставу) субъекта, а главы  ряда субъектов РФ (Республики Алтай, например) могут предложить парламенту назначить референдум по этому вопросу.

Внесение на рассмотрение парламента законопроектов по ряду вопросов может потребовать  заключения со стороны главы субъекта Федерации. В основном это касается законопроектов о налогах, финансовых обязательствах и законопроектов, предусматривающих  расходы из бюджета субъекта РФ.

На заключительной стадии законодательного процесса законопроект направляется главе субъекта РФ для  подписания и обнародования. Во всех субъектах Федерации существует институт вето главы субъекта. В  некоторых субъектах существует норма о том, что глава субъекта может отклонить законопроект, принятый парламентом, только с представлением мотивированного заключения о причинах возвращения (Таймырский Долгано-Ненецкий автономный округ, Московская область).

Таким образом, глава субъекта РФ в той или  иной форме взаимодействует с  парламентом в течение всего  законодательного процесса. Это взаимодействие не всегда протекает “мирно”. Поэтому  зачастую необходимы специальные согласительные процедуры с участием заинтересованных сторон для урегулирования спорной ситуации.

В соответствии с общепринятыми представлениями  о месте и роли главы субъекта Федерации в политическом процессе, одной из его функций является обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия всех ветвей власти. Он может использовать согласительные процедуры, направленные на достижение компромисса в решении спорных  вопросов. В этой своей ипостаси глава субъекта РФ должен выступать (и как правило выступает) не столько в качестве одной из сторон спора, сколько в качестве арбитра, стоящего над любой ветвью власти. Согласительные процедуры, в свою очередь, могут быть весьма разнообразными, что обусловлено особенностями устройства государственной власти в субъекте РФ. Это могут быть: