Законодательные органы России

План:

Введение.

Принятие новой  российской Конституции и провозглашение Российской Федерации правовым государством с республиканской формой правления  ставит историко-юридическую науку  перед необходимостью исторического  анализа в такой области, как становление и развитие системы государственных органов.

В течение многих десятилетий изучение истории Государственной  думы всех ее четырех созывов (1906-1917 гг.) имело академический характер. Но теперь, когда в стране появилась  новая Государственная дума, это изучение приобретает и большое практическое значение. Политики, ученые, публицисты часто совершают экскурсы в историю царской Думы, сопоставляют ее с современной, нередко называют нижнюю палату Федерального Собрания пятой Думой (ныне уже и шестой). Сравнивается их компетенция, делаются попытки извлечь уроки из прошлого, обратить их на пользу действующему парламенту, ибо признается, что “работа Государственной думы явилась в России начала XX века важным фактором политического развития, оказавшим влияние на многие сферы общественной жизни”[1]

Исторические  традиции проявляются не только в  сохранении определенной формы правления. Они бывают связаны, в частности, с особенностями развития парламентаризма, который так же может существовать в различных формах (например, президентская или парламентская республика) Иными словами, конкретные условия организации и деятельности законодательных органов страны формируются под воздействием исторически определенных факторов. Немалую роль в этом играют накопленный опыт, устойчивость демократических традиций, восприятие их населением и др.

Как известно, основная задача исторической науки заключается  в том, чтобы, опираясь на объективный  анализ выявленных факторов, дать оптимальный прогноз развития того или иного явления, вскрыть причины тех или иных явлений в настоящем. Поэтому в настоязей работе я попытаюсь описать историю существования Государственной думы с акцентом на те вопросы, которые в наши дни стоят черезвычайно остро.

1. Законодательные  органы в России до Государственной  Думы.

К народному  представительству люди стремились с далекой древности. Под звон колоколов в Новгороде и Пскове, Москве и Рязани, в Киеве и Владимире  собиралось народное вече в Древней Руси, чтобы решить, кого призвать на княжение, собирать ли в поход дружину, увиличивать ли подати и т.д. В известной степени продолжением этой формы представительства был Земский собор. Правда, вначале он походил на “парламент чиновников” из представителей высшей администрации – руководителей приказов, церкви, столичного и провинциального дворянства; но постепенно в обществе вызрела идея выборности соборов: к концу XIV в. Земские соборы стали выбирать по сословиям.

К концу XVII в. деятельность соборов отмирает. На смену им приходит Сенат Петра I, который  взял на себя функции законодательного органа. Через Сенат Петр проводил все свои реформы. Столь же самодержавно правила и Екатерина II, хотя, будучи человеком для своего времени передовым, с ориентацией на европейские страны, она предприняла некоторые шаги в сторону формирования выборных общественных органов, в первую очередь в лице “Уложенных комиссий”

Попытка поставить  страну на конституционный путь была предпринята при Александре I. На 1 сентября 1810 г. было даже запланировано открыть Государственную Думу, созданную, по идеям М.М. Сперанского, по образу и подобию европейских парламентов.[2]  В дальнейшем активное конституционное брожение в кругах дворянства после победоносного марша в 1813 году по Европе испугали царя. Его последователи тоже не пошли на решительные реформы политической системы. Активный поиск конкретных форм конституционного устройства был отложен до начала XX в.

2. Российское  общество на пороге XX в.

Период  с 1900 до 1917 гг. изучался в нашей истории  в основном как  этап революционной  борьбы угнетенных масс. События этого  времени не рассматривались  как интегральный общенациональный кризис.

К началу XX в. Россия была аграрно-индустриальной державой, занимала пятое место в мире по общему уровню промышленной продукции.

В начале XX в. разразился промышленный кризис, который усилил революционные настроения. В тугой  узел затянулись нерешенные проблемы: аграрная, национальная, демократизации государственного устройства и др.

В 1894 г. на престол  в возрасте 25 лет взошел последний  российский император Николай II. Он был прекрасно образован и  воспитан,  владел пятью языками. В то же время больших государственных талантов он не имел и бремя управления великой страной нес как тяжелый крест, отдыхая от него в кругу семьи. Земские деятели в ходатайстве царю просили повысить роль органов местного самоуправления, на что Николай II заявил, что расчеты земств на “участие в делах внутреннего управления” являются “бессмысленными мечтаниями”.[3]

В начале века появились  первые признаки раскола в государственном  устройстве страны. Современники говорили о потере властью авторитета, о десакрализации самодержавия.

Интелегенция  являлась наиболее образованной частью общества и была нацелена на инновационную  деятельность, выходящую, как правило, за рамки официальной идеологии. Она была занята в государственном аппарате, в области культуры, в сфере материального производства, в управлении промышленностью, помещичьим хозяйством, частной юридической практикой и др.  Получили мировое признание в качестве феномена российской интелегенции: демократизм устремлений, последовательное отстаивание своей независимости от политической власти, самостоятельность мышления, тщательно оберегаемый “кодекс чести”, забота не только о своем благоденствии, но прежде всего о благе тех слоев населения, которые ввиду недостатка образования и культуры имели ограниченные возможности сознательно отнестись к своему историческому творчеству. 

Хорошо организованным было духовенство. Деятельность церковников  возглавлялась Святейшим Синодом, подчиненным прокурору Синода, и  согласовывалась с органами государственной власти.

На фоне относительно мирного развития капитализма и  рабочего движения на Западе Россия выделялась остротой социальных конфликтов, завершившихся  первой российской революцией (1905 г.). Революция  заставила искать компромисы.

3. Изменения в государственном управлении в 1905 – 1906 гг.

В начале XX в. в  России имелись элементы буржуазной государственности, конституционализма: выборные органы местного самоуправления, общероссийские партии, развивался процесс  самоорганизации масс населения. 

Начавшаяся в  январе 1905 г. революция еше более  обострила проблему политических реформ в России. Солдатские залпы уже  почти полгода разгоняли народ, но проблема реформ так и не была снята. Под давлением революции  самодержавие было вынуждено пойти на уступки. 6 августа 1905 года Николай II подписал манифест, которым в системе государственной власти учреждалась законосовещательная Государственная Дума, названная «булыгинской» по имени тогдашнего министра внутренних дел А.Г. Булыгина, разработавшего ее проект. Дума создавалась для “предварительной разработки и обсуждения законодательных предложений, восходящих, по силе основных законов, через Государственный совет, к верховной самодержавной власти”[4]

Проект законосовещательной  думы уже никого не удовлетворял, тем  более что револючия ширилась, на ее сторону стали переходить военные  части. В октябре в стране началась Всероссийская политическая забастовка, встали железные дороги, была парализована работа промышленных предприятий. В обстановке, когда трудно было определить, в какую сторону склонится политическая чаша весов, Николаю II ничего другого не оставалось, как объявить Манифест 17 октября 1905 г., которым подчеркивался конституционный путь развития страны и предоставление гражданских свобод.

Царский манифест 17 октября 1905 года даровал России:

ü  Общественные свободы – неприкосновенность личности, свободу слова, собраний, союзов;

ü  Объявил о выборах в Государственную думу и их демократизации;

ü  Придал Государственной думе характер законодательного учреждения, т.е. провозглашался принцип деления власти и перехода к конституционному строю.

19 октября 1905 года был утверждан указ “О  мерах к укреплению единства  в деятельности министерств и главных управлений”. В соответствии с ним Совет министров превращался в постоянное высшее правительственное учреждение, призванное обеспечивать "направление и объединение действий главных начальников ведомств по предметам законодательства и высшего государственного управления”[5] Устанавливалось, что законопроекты не могут быть внесены в Государственную думу без продварительного обсуждения в Совете министров, кроме того, “никакая имеющая общее значение мера управления не может быть принята главными начальниками ведомств помимо Совета министров” [6]

11 декабря 1905 года в разгар вооруженных  столкновений в Москве был издан закон о выборах в I Государственную думу.[7] По этому закону выборы были не прямые, не равные, не всеобщие и не демократические. И все же данный закон расширил избирательные права путем установления четвертой курии – рабочей, от которой избиралось около 3% депутатов. Более 40% депутатов Думы избирало крестьянство, которое царские сановники по-прежнему считали главной опорой государства и престола. Была сохранена цензовая система и сословный принцип. Так же были сохранены общие ограничения в избирательном праве, установленные в августе 1905 г. Целые слои населения – женщины, военнослужащие, так называемые «бродячие инородцы» (т.е. кочевники – скотоводы) – лишались права избирать и быть избранными. Выборы предполагались двухступенчатые, отдельные по губерниям и областям и по крупным городам. Число выборщиков, участвующих в собраниях по губерниям и областям, было установлено специальным списком по каждой административной единице отдельно. Для собраний выборщиков по городам устанавливалась единая квота: по 160 человек в столицах и по 80 человек в остальных городах.[8]

Что касается членов Государственной думы, избираемых выборщиками на собраниях, то их число было определено отдельным списком по каждой губернии, области, городу. Всего в списке значилось 412 мандатов, в том числе 28 от городов.[9]

Хотя ряд ограничений  на участие в выборах в Думу нельзя признать разумными, в частности, отстранение от выборов лиц администрации  и полиции, тем не менее их общая  социальная направленность очевидна: не допустить в Думе смуты и  вольнодумства. Этим целям в первую очередь служили высокий имущественный и возрастной ценз и недопуск к участию в выборах студентов, ограничение числа членов Думы, избираемых от городов. Думается, что орган власти, сформированный по таким принципам можно назвать представительным лишь с определенной долей условности.

20 февраля 1906 г. было принято новое положение  о Государственной Думе, призванное  реализовать обещания, данные в  Манифесте 17 октября 1905 г. Однако  в полной мере это сделано  не было. Дума наделялась законодательными правами (а не законосовещательными, как это было по Закону  от 6 августа 1905 г.), но законопроекты, принятые Думой подлежали утверждению в Государственном Совете и императором. Дума рассматривала бюджет и отчет по нему, что ограничило право императорской власти бесконтрольно распоряжаться финансами.

Как и раньше устанавливалось, что Дума может  выступать с законодательной  инициативой по всем вопросам, за исключением  Основных государственных законов. По февральскому 1906 г. Закону Дума получила право запроса к министрам и главноуправляющим ведомствами, подчиненными правительствующему Сенату. Министры обязывались не позднее одного месяца со дня подачи им заявления о запросе дать ответ или известить Думу о причинах, объяснявших, почему они лишены возможности это сделать.

Изменив избирательный  закон и предоставив большие  права Думе, царское правительство  осуществило реформу Государственного Совета (царский указ от 20 февраля 1906 г. «О переустройстве учреждения Государственного Совета»). Из совещательного органа он был преобразован в верхнюю палату,  стоявшую над Государственной Думой.  Но при формальном равенстве прав Государственный Совет имел приоритет относительно думы: законопроект, обсужденный в Думе и в Совете, представлялся на утверждение императора председателем Государственного Совета. Реорганизация Государственного Совета, создание верхней палаты, стоявшего над  Думой, существенно ограничивали права последней.

23 апреля 1906 года  были опубликованы «Основные  государственные законы Российской Империи» (ОГЗ) в новой редакции (из них было изъято определение «неограниченное» самодержавие). В них устанавливалось, что император осуществляет законодательную власть в единении с Государственным советом и Думой. Прерогативами императора объявлялись: пересмотр основных законов, высшее государственное управление, руководство внешней политикой, верховное командование вооруженными силами; объявление войны и заключение мира, объявление местности на военном и исключительном положении, право чеканки монеты, увольнение и назначение министров, помилование осужденных и общая амнистия. Фактически после опубликования ОГЗ 1906 г. царь лишился двух важнейших прерогатив: неограниченного права законодательствования и автономного распоряжения государственным бюджетом.

Изменения, произошедшие в государственном строе России, позволили укрепить свои позиции  буржуазии, но ни в коей мере не решали проблем, выдвигаемых трудящимися  классами страны. Первая русская революция  со всей очевидностью продемонстрировала, что прежняя форма самодержавия изжила себя и переход к представительным учреждениям во всероссийском масштабе стал необходимостью.

4. Выборы в  I Государственную Думу

Выборы в I Государственную  Думу проходили в марте-апреле 1906 г. Возникшие многочисленные политические партии в отношении к участию в выборах исходили из оценки ситуации, сложившейся в общественном движении после опубликования Манифеста 17 октября: на фоне четко обозначившегося спада стачечной борьбы широкий размах сохраняло крестьянское движение, вспыхивали восстания в армии и на флоте. Большинство левых партий бойкотировали выборы – большевики, национальные социал-демократические партии, эссеры, Всероссийский крестьянский союз.

Очень продуманно и умело провели свою предвыборную кампанию кадеты, сумевшие привлечь на свою сторону большинство демократических избирателей обязательствами «сосчитаться» в Думе с правительством, провести радикальную крестьянскую и рабочую реформы, ввести законодательным путем весь комплекс гражданских прав и политических свобод.[10] Тактика кадетов принесла им победу на выборах: они получили 161 место в Думе или 1/3 от общего числа депутатов.

Черносотенные партии мест в Думе не получили. Серьезное  поражение потерпели на выборах октябристы – к началу думской сессии у них было всего 13 депутатских мест. Заметное место среди депутатов занимала крестьянская трудовая группа (107 мест), в которую в начале работы Думы входили рабочие и социал-демократы, прошедшие на выборах в тех губерниях, где бойкот не удался. Председателем Думы был избран кадет С.А. Муромцев.

С 1906 г. по февраль 1917 г. в России действовали Государственные  Думы четырех созывов. Деятельность их представляет особый интерес, поскольку  это были при всей их ограниченности выборные народом органы власти, имевшие право контроля за некоторыми сторонами управления государством, которые до этого времени безраздельно принадлежали царю-самодержцу.

5. I Государственная  Дума России

Событием огромной исторической важности не только в данной стране, но и во всем цивилизованном мире было открытие в Петербурге 27 апреля 1906г. I Государственной Думы. Оно состоялось в самом крупном в столице Тронном зале Зимнего дворца и было обставлено весьма торжественно. Прибыло огромное число приглашенных, журналистов и дипломатических представителей из многих стран. Ждали царя, и он приехал. Однако «тронная» речь Николая II, в общем-то тусклая и бесцветная, лишенная глубокого содержания, разочаровала присутствующих [11]   

Вследствие неодновременности  выборов работа I Государственной  Думы проходила при неполном составе.  Заняв первенствующее положение в Думе, кадеты 5 мая в письменный ответ на «тронную» речь царя дружно включили требование отмены смертной казни и амнистии политическим заключенным, установления ответственности министров перед народным представительством, упразднения Государственного совета, реального осуществления политических свобод, всеобщего равенства, ликвидации казенных, удельных монастырских земель и принудительного выкупа частновладельческих для ликвидации земельного голода русского крестьянина. Думцы надеялись, что с этими требованиями царь примет Муромцева, но Николай II не удостоил его этой чести. Ответ думцев был отдан в обычном порядке для «монаршего прочтения» председателю Совета министров И.Л. Горемыкину.

13 мая 67-летний  премьер с трудом поднялся  на трибуну и на все требования  послания ответил категорическим  «Нет!» Даже консерваторы были обескуражены. “Ответ правительства – сплошная политическая ошибка,” – написал об этом лидер октябристов А.И. Гучков[12]

19 мая 104 депутата  Трудовой группы внесли своей законопроект (проект 104-х). Суть аграрной реформы по законопроекту сводилась к образованию «общественного земельного фонда» для обеспечения безземельного и малоземельного крестьянства путем отвода ему не в собственность, а в пользование участков в пределах определенной «трудовой» или «потребительской» нормы. Что касается помещиков, то трудовики предлагали оставить им лишь «трудовую норму». Конфискация земли у помещиков, должна была по мнению авторов проекта, компенсироваться вознаграждением помещиков за изъятые земли.

6 июня появился  еще более радикальный эссеровский  «проект 33-х». Он предусматривал  немедленное и полное уничтожение  частной собственности на землю  и объявление ее со всем  недрами и водами общей собственностью  всего населения России.

Обсуждение аграрного вопроса в Думе вызвало рост общественного возбуждения в широких массах и революционные выступления в стране. Желая укрепить положение правительства, отдельные его представители – Извольский, Коковцев, Трепов, Кауфман – выступили с проектом обновления правительства путем включения туда кадетов (Милюкова и др.). Однако это предложение было встречено в штыки консерваторами. Некоторые из них считали, что лучше избавиться от Думы вообще, чем обсуждать эту проблему. Они взяли верх.

Левые либералы, назвав новое учреждение в структуре самодержавия «Думой народного гнева», начали, как они говорили, «штурм правительства». Дума приняла резолюцию о полном недоверии  правительству и потребовала его отставки. За все созывы десятилетней истории таких резолюций было множество, но все они , как и в этот раз, оставались без последствий. Теперь, зная настроение царя, некоторые министры объявили бойкот Думе, они перестали посещать ее заседания. Известного рода унижением новоявленных законодателей был присланный в Думу первый законопроект об ассигновании 40 тыс. руб на постройку пальмовой оранжереи и сооружение прачечной при Юрьевском университете.[13] 

Но за стенами  Таврического дворца, а тем более далеко за пределами России, начавшиеся столкновения депутатов с правительством в Думе не были известны. Появление первого законодательного представительного учреждения в России, за что боролись десятки лет лучшие представители русского общества, вызвало подлинный шквал приветствий от групп россиян, ученых советов университетов, городских дум и земств. Новый парламент приветствовали парламенты других стран. Так,  30 июня 1906 г. в I Думе была оглашена телеграмма от членов старейшего парламента – лондонского. От российской Думы была даже выбрана делегация для посылки в Лондон, но она не успела туда отбыть, так как I Дума была распущена царем.

6 июля председатель  Совета министров вялый и безынициативный  Горемыкин был заменен энергичным  Столыпиным (за Столыпиным был сохранен пост министра внутренних дел, который он занимал ранее). Сделано это было для того, чтобы смягчить «горькую пилюлю», деморализовать оппозицию для проведения в жизнь манифеста о роспуске I Думы. 9 июля 1906 г. Депутаты пришли в Таврический дворец на очередное заседание и наткнулись на закрытые двери; рядом на столбе висел манифест за подписью царя о прекращении работы I Думы, так как она, призванная «вносить спокойствие» в общество, лишь «разжигает смуту».[14]

I Государственная  Дума просуществовала в России  всего 72 дня. Все это время  она находилась под обстрелом  реакционных сил, и прежде всего  - придворной клики. В «Правительственном  вестнике» из номера в номер  печатались довольно однотипные «верноподданейшие письма», подписанные группами лиц, в которых Дума называлась «инородной выдумкой», «чужеродным изобретением», которому не суждено «привиться на истинно русской почве», доказывалось, что она всегда будет вредным учреждением. При этом предлагалось «пока не поздно» Думу разогнать. Дума даже сделала специальный запрос, на каком основании в официальном органе правительства ведется антидумская пропаганда. Однако тогдашний министр внутренних  дел П.А. Столыпин ответил довольно однозначно: подданные монарха вправе печатать свои письма где угодно.    

Дума была распущена, но ошеломленные депутаты не сдались  без боя. Около 200 депутатов, и среди  них кадеты, трудовики и социал-демократы  собрались в Выборге, где после  бурных сетований и обсуждений приняли воззвание – “Народу от народных представителей”. В нем говорилось, что правительство сопротивляется наделению крестьян землей, что оно не имеет права без народного представительства собирать налоги и призывать солдат на военную службу, делать займы. Воззвание призывало к сопротивлению такими, например, действиями, как отказ давать деньги в казну, саботирование призыва  в армию. Но на эти акции народ не откликнулся, разочаровавшись в Думе как пустой “говорильне”[15]

Против подписавших  “Выборгское воззвание” правительство  возбудило уголовное преследование. По решению суда все “подписанты” отсидели по три месяца в крепости, а затем были лишены избирательных (а по сути дела, гражданских) прав при выборах в новую Думу и на другие общественные должности.

Эпоха I Думы закончилась. Она вошла в историю как  Дума неоправданных и неоправдавшихся  надежд, реальных и мнимых шансов выдержать  экзамен на государственную зрелость, способность закрепить в общественном сознании идею парламентаризма. Очевидный же парадокс: основное, центральное значение этой идеи для либералов, так мощно представленных в Думе, и вместе с тем отсутствие думских корней в народе объясняется довольно быстрым освобождением российского общества от веры в Думу, как универсальное средство врачевания «больных» вопросов того времени.

Деятельность I Государственной Думы в целом  способствовала разрушению «конституционных иллюзий» демократической интеллигенции, не оправдалв надежды крестьянства на решение аграрного вопроса.

Тем не менее  распрощаться с Государственной  Думой царь и правительство были бессильны. В манифесте о роспуске Думы говорилось, что закон об учреждении Государственной Думы «сохранен  без изменений». На этом основании началась подготовка к новой кампании, теперь уже по выборам во II Государственную Думу.    

6. II Дума  - обреченная

Революция еше  продолжалась, “беспорядки на аграрной почве” в июле 1906 г. охватили 32 губернии России, а в августе1906 г. крестьянскими волнениями было охвачено 50% уездов Европейской Россиии

17 июля 1906 г. вспыхнуло  восстание солдат и матросов  в крепости Свеаборг, 19 июля их  поддержали солдаты и матроса  Кронштата и Ревеля. Огромным  напряжением сил правительству лишь через 3 дня удалось подавить мятеж. После этого царское правительство окончательно встало на путь открытого террора в борьбе с революционным движением, которое постепенно шло на убыль.

В этой обстановке прошли выборы во II Государственную  Думу. Путем всевозможных уловок и прямых репрессий правительство стремилось обеспечить приемлемый для себя состав Думы. От выборов отстранялись крестьяне, не являющиеся домохозяевами, по городской курии не могли избираться рабочие, даже если они имели требуемый законом квартирный ценз, и т.д.[16]

Сама атмосфера  выборов заметно отличалась от первой избирательной кампании, которая  сопровождалась широким разливом по стране эйфорических ожиданий, что Дума явится панацеей от всех российских бед и усобиц. Опыт перводумья, по сути, для всех печальный, был и учтен всеми.

Пpавительство  справедливо полагало, что причина  конфликта с Государственной  Думой – в ее составе. Изменить состав Думы можно было только одним путем – пересмотрев избирательный закон. Этот вопрос дважды по инициативе П.А. Столыпина обсуждался в Совете министров (8 июля и 7 сентября 1906 г.), но члены правительства пришли к выводу о нецелесообразности такого шага, поскольку он был связан с нарушением Основных законов и мог повлечь обострение революционной борьбы.  

Большевики, отказавшись  от бойкота Думы, приняли тактику  создания блока левых сил –  большевиков, трудовиков и эссеров (меньшевики отказались от участия  в блоке) – против правых и кадетов.