§ 5 Законодательный процесс

      Виды  законов и понятие законодательного процесса. Существуют четыре вида законов РФ: федеральные (обыкновенные), федеральные конституционные, федеральные законы о ратификации международных договоров и законы о поправках к Конституции РФ. Обыкновенные законы принимаются по широкому кругу вопросов, на содержание трех других видов законов указывает их название. Все четыре вида законов принимаются неодинаковым большинством голосов и по разным процедурам, которые объединяются термином «законодательный процесс».

      Закон – нормативный акт общего действия, имеющий после Конституции высшую юридическую силу. В некоторых зарубежных странах такие законы называют «публичными». Вместе с тем бывают «частные» законы, относящиеся к отдельным лицам или объектам. В практике Государственной Думы имели место законы частного характера: о материальном, жилищном и медицинском обслуживании вдовы депутата Селюнина (1995 г.), в 1999—2003 гг. принимались законы о конкретных участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции (Тасеев–ское месторождение золота, Штокмановское газоконденсатное месторождение и др.).

      Законодательный процесс — это система действий в парламенте, завершающаяся принятием  или отклонением закона. Он состоит из шести стадий:

1. законодательная инициатива;
2. подготовка законопроекта к рассмотрению в Думе;
3. обсуждение законопроекта в комитетах и других органах палаты и на пленарном заседании Думы;
4. принятие (или отклонение) закона Думой;
5. рассмотрение закона и одобрение (или неодобрение) СоветомФедерации;
6. промульгация (подписание, санкционирование и обнародование закона Президентом РФ) или отклонение закона главой государства.

      Если  Совет Федерации не одобрит закон, возможны две дополнительные стадии:

      1) создание и работа согласительной комиссии палат (наиболее жаркими были заседания согласительной комиссии палат летом 2000 г. по вопросу об изменении порядка формирования Совета Федерации);

      2) повторное принятие закона Государственной  Думой либо простым большинством (если Дума согласилась с предложениями Совета Федерации), либо 2/3 голосов (если не согласилась). В качестве примера можно привести преодоление вето Совета Федерации более чем 2/з голосов Думы 19 июля 2000 г. по вопросу о праве Президента РФ смещать с должности глав исполнительной власти субъектов РФ при определенных условиях, о которых говорилось выше. Стадия рассмотрения в Совете Федерации может быть пропущена, если принятый Государственной Думой закон не подлежит обязательному рассмотрению в нем (ст. 106 Конституции РФ) или если в течение 14 дней Совет Федерации не приступил к рассмотрению законопроекта (так истолковал норму ст. 106 Конституции РФ Конституционный Суд РФ).

      Дополнительные  две стадии возможны и при использовании  Президентом РФ права вето:

1. принятие предложений Президента Думой и принятие законав новой редакции Советом Федерации и Государственной Думой;
2. преодоление вето 2/3 голосов (от общего числа) в каждой палате, и обязательная промульгация закона Президентом РФ.

      Таким образом, в разных ситуациях число и характер стадий законодательного процесса могут быть неодинаковыми.

      Законодательная инициатива. Правом законодательной инициативы, т.е. правом внести законопроект (письменный текст), которому соответствует обязанность парламента его рассмотреть, обладают только субъекты законодательной инициативы (предложения других лиц и органов можно представить или переслать в Федеральное Собрание, но это не влечет обязанности их рассмотреть). Законодательный процесс начинается с момента внесения законопроекта. Он вносится в Государственную Думу (Совет Федерации, если желает предложить законопроект, также вносит его в Думу). ;

      Субъектами  права законодательной инициативы являются: Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ1. Эти органы и лица обладают правом законодательной инициативы в широком объеме (исключая законопроекты о поправках к Конституции РФ, которые могут предложить, например, только !/5 депутатов; о субъектах права законодательной инициативы по вопросу об изме–

      Законодательные органы субъектов РФ являются инициаторами 20%, а то и 30% законопроектов, но из них  принимается в среднем ежегодно не более 2% (РГ. 2005. 28окт.).

      нении Конституции РФ. говорилось в гл. 3). Частичную законодательную инициативу (по вопросам их ведения) имеют Конституционный  Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ (например, Верховный  Суд РФ в 2002 г. внес проект закона о  федеральных административных судах). Приблизительно 70% законопроектов инициируется Правительством РФ1.

      При внесении законопроекта в Думу должны быть представлены: пояснительная записка; текст законопроекта; перечень актов  федерального законодательства, которые утрачивают силу или должны быть изменены в связи с принятием данного закона; финансово–экономическое обоснование (если закон потребует затрат); заключение Правительства РФ (если вносятся законопроекты по вопросам налогов, государственных займов и другие законопроекты финансового характера). Кроме того, Правительство (в соответствии с Законом о Правительстве РФ 1997 г.) может направлять в парламент поправки и официальные отзывы на законопроекты, которые подлежат обязательному оглашению на заседаниях палат.

      Законопроект, внесенный в Государственную  Думу, регистрируется в Аппарате Думы. На него заводится регистрационная  электронная карта, на которой фиксируется  все его дальнейшее движение. Председатель Государственной Думы направляет поступивший  законопроект и материалы к нему в комитет по профилю законопроекта. Если проект не соответствует установленным требованиям, он возвращается инициатору.

      Подготовка  законопроекта к рассмотрению. Совет Государственной Думы назначает ответственный за законопроект комитет и включает проект в программу работ (на сессию или на месяц). Одновременно законопроект направляется в комитеты и комиссии Госу^ дарственной Думы, в депутатские объединения, Президенту РФ, в Совет Федерации, в Правительство РФ (при необходимости — в Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ), а если, законопроект относится к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов — в законодательные органы субъектов РФ. Если '/3 законодательных органов субъектов РФ высказываются против проекта, он снимается с обсуждения в Думе. Если поступают альтернативные проекты по одному и тому же вопросу, что бывает часто (иногда до 13 проектов), они предварительно изучаются в комиссиях, за основу принимается один, остальные используются в качестве поправок и дополнений.

      1 См.: РГ. 2005. 28 дек.

      Ответственный за проект комитет направляет его  в различные государственные  органы, другие организации для отзывов, а также на экспертизу в Правовое управление Аппарата Государственной  Думы и готовит заключение. После этого подготовленный для первого чтения в Думе проект снова направляется в Совет Государственной Думы для внесения на рассмотрение на пленарном заседании. Одновременно он рассылается Аппаратом Думы Президенту РФ, Совету Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, инициатору законопроекта.

      Обсуждение  законопроекта. Законопроект обсуждается  на пленарном заседании и в  соответствующей комиссии (комиссиях). На пленарном заседании обычно, он проходит три чтения (некоторые из них могут быть соединены), при обсуждении проекта государственного бюджета — четыре.

      В первом чтении обсуждается концепция законопроекта, его актуальность, практическая значимость, дается оценка его соответствия Конституции РФ. Обсуждение начинается с доклада инициатора законопроекта (депутата, представителя соответствующего органа и др.). Затем следует содоклад представителя ответственного комитета. Далее по решению Думы возможны ответы на вопросы, затем следуют выступления (предложения, замечания) депутатских объединений, депутатов, полномочных представителей Президента и Правительства РФ в Государственной Думе, других лиц, приглашенных на обсуждение. По результатам обсуждения Дума путем голосования может принять законопроект в первом чтении и продолжать работу над ним (прежде всего это делает инициатор и ответственный комитет, учитывающие замечания), может сразу принять его как закон, а может отвергнуть. В последнем случае законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит. Дума также может принять решение о проведении всенародного обсуждения закона, принятого в первом чтении.

      Для второго чтения ответственный комитет  вносит в проект поправки, составляет три таблицы поправок: рекомендуемых  к принятию, к отклонению и поправки, по которым комитетом не принято  решений. Правовое управление Аппарата Государственной Думы проводит правовую и лингвистическую экспертизу и готовит заключение. Материалы представляются в Совет Думы, который назначает дату второго чтения. Материалы рассылаются тому же кругу лиц, что и при первом чтении.

      На  втором чтении сначала обсуждаются поправки, рекомендуемые комитетом к принятию, затем –^ к отклонению, наконец, таб–

      лица  поправок, в отношении которых  комитет не принял решения. Если возникает  дискуссия, обсуждается каждая поправка. После голосования по поправкам голосуется предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если он принят с поправками, то над ним продолжается работа по устранению противоречий, установление взаимосвязи статей, редакционная правка. Если проект не получил большинства голосов, он не считается отклоненным, а возвращается на доработку в комитет.

      Третье  чтение назначается Советом Государственной Думы для принятия законопроекта в качестве закона. Предварительно текст направляется тем же органам и лицам, что и при подготовке первого и второго чтений. В ходе третьего чтения не допускается обсуждение закона в целом, его статей, внесение поправок. Возможны редакционные уточнения. В третьем чтении закон принимается в целом. В исключительных случаях может быть поставлен вопрос о возвращении ко второму чтению.

      Государственная Дума может провести три чтения в  один день или принять законопроект сразу в трех чтениях (например, закон  о праздничных днях в 2004 г., закон  о либерализации акций Газпрома в 2005 г.), если предлагается бесспорный или срочный законопроект. Так были приняты поправки к закону о противодействии экстремистской деятельности, к закону о гражданстве РФ, в 2004 г. к закону о повышении налога на доходы от экспорта нефти. Используется этот способ и законодательными органами субъектов РФ.

      В практику работы Думы вошло также  так называемое нулевое чтение, когда  основные положения президентских  и правительственных законопроектов предварительно обсуждаются и согласовываются  с руководителями (представителями) депутатских объединений (партийных фракций).

      При обсуждении законопроектов Правительством РФ назначается представитель Правительства, который представляет законопроект в Думе.

      Рассмотрение  закона в Совете Федерации. Государственная Дума все принятые ею, как сказано в Конституции РФ, законы (на деле это еще законопроекты) направляет в Совет Федерации. Как говорилось, одни из них подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации, другие могут им рассматриваться, а могут не рассматриваться (они не рассматриваются, если ни один из членов Совета Федерации не настаивает на их рассмотрении). Но если по истечении 14 дней после их получения Совет Федерации не приступил к их рассмотрению, такие законы считаются принятыми окончательно

      Государственной Думой и могут быть направлены ею на подпись Президенту РФ. Такие факты имели место, например, в 1994 г., когда принималась первая часть Налогового кодекса РФ.

      Поступивший из Государственной Думы закон вместе со стенограммой и другими материалами  направляется членам Совета Федерации, а также назначенному руководством Совета Федерации ответственному комитету (комиссии). Члены Совета Федерации могут организовать обсуждение закона, принятого Думой, в–субъектах Рф и, если есть замечания, передают их в соответствующий комитет. Комитет их изучает и указывает в заключении, подлежит ли закон обязательному рассмотрению в Совете Федерации. Если закон подлежит обязательному рассмотрению, комитет решает, рекомендовать Совету Федерации одобрить или отклонить закон. В случае если закон не подлежит обязательному рассмотрению в Совете Федерации, комитет принимает одно из следующих решений: рекомендовать Совету Федерации не выносить его на заседание или рекомендовать вынести на заседание.

      Принятый  Советом Федерации закон направляется Президенту РФ для подписания.

      Если  Президент РФ отклоняет закон, а  Государственная Дума повторно принимает  его в той же редакции, преодолев  таким образом вето Президента РФ, закон вновь поступает в Совет  Федерации. В этом случае комитет (комиссия) Совета Федерации, который ранее давал заключение по отклоненному закону, рассматривает его повторно и дает новое заключение. На пленарном заседании Совет Федерации принимает решение об одобрении или неодобрении закона, отклоненного Президентом РФ. Закон считается отклоненным Советом Федерации, если за его одобрение голосовало менее 2Д общего числа членов Совета Федерации. Таким образом, в этом случае Совет Федерации солидаризуется с Президентом РФ, ибо президентское вето можно преодолеть только тогда, когда против него проголосуют не только 2/3 депутатов Государственной Думы, но и 2/з членов Совета Федерации.

      Преодоление разногласий, возникших при отклонении федеральных законов Советом  Федерации. При отклонении федерального закона Советом Федерации Государственная Дума может:

1. принять вторично закон в прежней редакции (для этого требуется Уз голосов ее членов);
2. принять закон со всеми изменениями, предложенными Советом Федерации (затем закон Снова должен быть принят СоветомФедерации);
3. принять закон при частичном учете замечаний Совета Федерации простым большинством голосов и вновь направить в Совет Федерации;
4. создать согласительную комиссию на паритетных началах изравного числа представителей Государственной Думы и Совета Федерации (в ее состав могут входить также работники аппаратов Совета Федерации и Государственной Думы) для преодоления разногласий по спорным положениям закона1.

      Решение согласительной комиссии не может быть принято большинством общего состава  согласительной комиссии. Оно принимается  при согласии той и другой стороны, происходит раздельное открытое голосование представителей Государственной Думы и Совета Федерации. В протоколе фиксируются: достигнутые соглашения; имеющиеся разногласия; предложения по их преодолению; невозможность преодоления разногласий данным составом комиссии. В 2000 г. имел место отказ подписать такой протокол той частью согласительной комиссии, которая представляла Думу.

      При повторном рассмотрении закона Государственная  Дума рассматривает только предложения  комиссии (и никакие другие) и  может их. принять либо отклонить. Принятый Думой закон в редакции согласительной комиссии передается в Совет Федерации. Если Дума не приняла закон в редакции согласительной комиссии и не согласна с предложениями Совета Федерации, она может принять его только 2/з голосов, что имело место. Таким образом Дума может одна, без Совета Федерации, преодолеЁ его вето, принять обыкновенный (не конституционный) закон. Совет Федерации без участия Думы принять закон никогда не может.

      Промульгация (подписание и обнародование) закона. Принятый парламентом закон (в том числе только Государственной Думой, например, при преодолении вето Совета Федерации) направляется Президенту РФ для опубликования (т.е. официального издания печатного текста) и обнародования (в других средствах массовой информации). Президент может подписать или в течение 14 дней со дня поступления к нему закона отклонить его (президентское вето). В первом случае в течение семи дней закон должен быть опубликован; неопубликованные законы применению не подлежат (поэтому только обнародование в других средствах массовой информации,

       Согласительная комиссия была создана, например, в 2004 г. по поводу проекта  закона о розничной продаже пива в общественных местах.

      например  по радио, недостаточно). Если же Президент  отклоняет закон, действуют другие правила.

      Мотивы  отклонения Президентов РФ законов  могут быть самые разные. В их числе: противоречие закона (его отдельных  положений) Конституции РФ, другим ранее  принятым законам (без изменения  их), общепринятым нормам международного права; нарушение технологии принятия закона; несогласие с теми или иными положениями закона; внутренняя противоречивость закона и т.д. Отклонению закона. Президентом РФ предшествует тщательное изучение закона в Государственно–правовом управлении Президента, в других структурах исполнительной власти, консультации экспертов. Отказывая в подписи закона, Президент РФ обращается с письмами к председателям палат парламента, где указывает мотивы отказа. Президент РФ до 2000 г. отклонял много законов (иногда десяток в год, а то и больше), с 2000 г. отклонения редки и происходят главным образом по техническим причинам.

      Если  закон Президентом РФ отклонен, возможны следующие последствия:

1. президентское вето преодолевается 2Д голосов в каждой палате. Если хотя бы одна из них не соберет такого числа голосов, законне считается принятым;
2. палаты принимают предложения Президента, и тогда законпринимается простым большинством голосов и поступает ему наподпись;
3. палаты учитывают некоторые предложения Президента, принимают закон простым большинством голосов, и он передается наподпись Президенту, который решает, согласиться с исправленнымтекстом или вновь отклонить его;
4. если одна из палат пришла к решению не преодолевать вето, непринимать предложений Президента, а разрабатывать законопроект вновой редакции, законодательный процесс начинается снова.

      Все законы (в том числе преодолевшие президентское вето, а также законы, по которым у президента права  вето нет — конституционные, и  о поправках к Конституции  РФ, поскольку они уже приняты 2/зи более голосов) должны быть подписаны Президентом РФ–Неподписанные законы не публикуются.

      Особенности принятия федеральных конституционных  законов и законов о поправках к Конституции РФ. Федеральный конституционный закон (по вопросам, перечисленным в Конституции РФ) принимается парламентом по той же процедуре, что и обыкновенный федеральный закон, но особого рода квалифицированным большинст–

      вом: для его принятия необходимо 2/3 голосов в Государственной Думе и 3/4 голосов от общего числа в Совете Федерации. Помимо его содержания, особенность федерального конституционного закона заключается в том, чтб он не может быть подвергнут президентскому вето (он уже как будто его преодолел, так как принят 2Д и более голосов). Однако факты отказа подписывать такие законы были, Президент РФ возвращал конституционные законы в палаты «без рассмотрения», ссылаясь на нарушение процедуры. Конфликт иногда затягивался (например, при принятии Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» 1997 г.), но в конечном счете Президент подписывал такие законы без вторичного принятия в парламенте.

      Особые  процедуры принятия характерны для  законов о поправках к Конституции РФ и о ее пересмотре. Об этих процедурах говори^ лось в гл. 3. Предложения о поправках и пересмотре Конституции РФ могут вносить только Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, законодательные органы субъектов РФ, а также группа численностью не–менее 1/5 части членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.

      Поправки  к гл. 3—8 принимаются в порядке, установленном для федеральных  конституционных законов (2/3 голосов  Думы, 3/4 — Совета Федерации). После  этого текст поправки публикуется  для всеобщего сведения и направляется в законодательные органы субъектов Федерации для его рассмотрения в течение года. Итоги рассмотрения подводит Совет Федерации. Закон о поправке к Конституции РФ считается принятым, если его одобрят 2/3 субъектов РФ.

      Изменения гл. 1, 2, 9 Конституции РФ возможны только в результате ее общего пересмотра, что осуществляется специально избранным Конституционным Собранием, а не парламентом.

      Принятие  закона стоит дорого. Из бюджета  на разработку законопроекта выделяется несколько тысяч рублей, но если учесть затраты на депутатов, в министерствах, на отклоненные законопроекты, над которыми тоже работали (а отклоняется приблизительно 85% проектов), другие расходы, то, по мнению аналитиков, ,в среднем затраты на один принятый закон составляют около 900 тыс. руб.1

      Как было отмечено в докладе на заседании Совета Федерации (2006 г.) законодательство остается «фрагментарным и несистем–

      1 См.: РГ. 2004. 2 марта.

      ным»1. Значительная часть работы парламентариев сводится к исправлению ранее  одобренных ими самими же законов.

       1 См.: РГ. 2006. 25 янв.

      4. Законодательный процесс

      Законодательный процесс представляет собой последовательно совершаемые в соответствии с Конституцией Российской Федерации действия:

1. субъектов права законодательной инициативы по внесению проекта закона;
2. Государственной Думы по рассмотрению законопроектаи принятию закона;
3. Совета Федерации по рассмотрению и одобрению закона, принятого Государственной Думой;
4. Президента Российской Федерации по подписанию закона и его обнародованию.

      Субъектами  права законодательной инициативы в соответствии со ст. 104 Конституции Российской Федерации являются: Президент Российской Федерации, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционно–

      му  Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему  Арбитражному Суду Российской Федерации  по вопросам их ведения. Законопроекты  вносятся указанными субъектами в Государственную Думу.

      Формально право законодательной инициативы ограничивает одно условие: законопроекты  о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных  займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации1.

      Поступившие в Государственную Думу законопроекты  рассматриваются в порядке, установленном Регламентом Государственной Думы. Рассмотрение проектов законов осуществляется Государственной Думой в трех чтениях. В первом чтении обсуждается концепция законопроекта, дается оценка соответствия его положений Конституции, его актуальности и практической значимости. По результатам первого чтения проводится голосование для решения вопроса: принимать или не принимать проект закона в первом чтении. Принятое решение оформляется постановлением Государственной Думы. Если проект закона будет принят в первом чтении, устанавливается срок для представления субъектами законодательной инициативы поправок к нему. Данные поправки рассматриваются, обобщаются ответственным комитетом Государственной Думы. Данный комитет также принимает рекомендацию Государственной Думе принять или отклонить соответствующую поправку.

      Законопроект  для рассмотрения во втором чтении представляется ответственным комитетом  Государственной Думы. Государственная  Дума рассматривает поступившие  поправки и принимает по ним решения. Таким образом, в результате второго чтения в основном формируется текст проекта закона. Принятый во втором чтении проект закона направляется для устранения возможных внутренних Противоречий в ответственный комитет Государственной Думы и Правовое Управление ее Аппарата.

      В третьем чтении окончательно утверждается текст законопроекта. При рассмотрении законопроекта в третьем чтении

       1 О значении этого заключения, а также отзыва Правительства  на законопроект см. гл. 10 учебника.

      не  допускается внесение в него поправок и возвращение к обсуждению проекта в целом или отдельных его положений.

      Федеральные законы принимаются большинством голосов  от общего числа депутатов Государственной  Думы. Федеральные конституционные  законы, проекты законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации одобряются не менее чем двумя третями от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации.

      Совет Федерации рассматривает поступивший к нему закон, принятый Государственной Думой, в порядке, установленном его Регламентом. Регламентом Совета Федерации, в частности, установлено, что до вынесения закона на рассмотрение Совета Федерации его рассматривает ответственный комитет, который готовит заключение по законопроекту с рекомендацией одобрить или отклонить этот проект. Это заключение оглашается на заседании Совета Федерации. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации. Для одобрения федерального конституционного закона необходимо не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации.

      В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой. В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Таким образом, Государственная Дума может преодолеть «вето» Совета Федерации.