Законодательный процесс в Республике Беларусь. 2

     ВВЕДЕНИЕ

     Законодательный процесс – это процедура деятельности Парламента, других государственных органов, организаций, иных субъектов, направленная на создание закона. Законодательный процесс – важнейшая сторона функционирования парламента и в то же время в нем находят свое проявление взаимозависимость и взаимодействие государственных органов, определить роль каждого в котором имеет важное основополагающее значение не только для реализации принципа разделения властей, но и в силу того, что законодательный процесс – это основа всего процесса правотворчества. Такое же значения имеет законотворческий процесс.

       Важная  роль закона обуславливает предъявление повышенных требований к процедуре  его создания. Законодательный процесс  регулируется:

• Конституцией Республики Беларусь 1994 г. (статьями 99, 100, 103-105);
• Законом «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»;
• Указом Президента Республики Беларусь от 11 августа 2003 года № 359 «О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности»;
• Декретом Президента Республики Беларусь от 10 декабря 1998 года  №22 «Об утверждении Положения об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь»;
• Регламентом Палаты представителей Национального Собрания Республики Беларусь;
• Регламентом Совета Республики Национального Собрания Республики Беларусь,
• а также иными нормативными правовыми актами.

   В литературе называется разное число  стадий законодательного процесса. По мнению некоторых авторов, существует две основные стадии: предварительное формулирование воли законодательной власти и функциональное возведение этой воли в закон, закрепление ее в нормах права.

   Другие  выделяют следующие основные стадии (этапы) законотворческого процесса: законодательная инициатива, подготовка проекта закона и его предварительное рассмотрение, обсуждение проекта закона в законодательном органе в первом чтении; обсуждение проекта закона в законодательном органе во втором чтении; голосование по проекту закона и его принятие, опубликование закона.

   Третьи  выделяют шесть стадий такого процесса: 1) прогнозирование и планирование законодательства; 2) внесение предложений об изменении законов; 3) разработка концепции закона и подготовка законопроекта; 4) специальное и общественное обсуждение проекта закона; 5) рассмотрение и принятие закона; 6)  опубликование закона и вступление его в силу.

       На  мой взгляд, более рациональной выглядит разделение законодательного процесса на стадии, исходя из роли Парламента в данном процессе. Здесь можно выделить 3 крупных этапа. Каждый из названных этапов представлен в свою очередь несколькими стадиями (более мелкими процедурами):

1. Допарламентский этап
1. Планирование законотворчества;
2. Подготовка законопроекта;
3. Законодательная инициатива.
2. Парламентский этап
1. Стадия рассмотрения и принятия законопроекта Палатой представителей;
2. Стадия рассмотрения и одобрения законопроекта Советом Республики.
3. Постпарламентский этап
1. Подписание закона Президентом;
2. Опубликование закона.

      Таким образом, данное разделение законодательного процесса содержит 7 стадий (этапов). 

Первая  стадия: планирование законотворчества

       Планирование  законотворчества представляет собой разработку и реализацию ежегодных планов подготовки законопроектов.

       Разработкой названных планов занимается Национальный центр законодательства и правовых исследований (до 2008 года он назывался Национальным центром законопроектной деятельности при Президенте). Планы подготовки законопроектов разрабатываются каждый год и, соответственно, конкретный план действует в течение календарного года. В плане фиксируются наименования законопроектов, которые предстоит подготовить в будущем году, субъекты ответственные за подготовку законопроектов и их внесения в Парламент, а также сроки осуществления названных мероприятий. По своему содержанию планы упорядочивают следующие 2 стадии законодательного процесса:

1. Подготовку законопроекта
2. Законодательную инициативу.

       Планы подготовки законопроектов разрабатываются  на основе предложений субъектов  права законодательной инициативы, любых других республиканских государственных  органов, а также научных организаций, общественных объединений, граждан  и собственных предложений Национального  центра. Поступившие предложения  анализируются Национальным центром  на предмет обоснованности и могут  быть отклонены (100 из 140 предложений отклоняются, большинство потому что есть уже действующие законы, регулирующие нужные отношения).

       Наиболее  оптимальной является ситуация, когда  в Парламент вносятся именно те законопроекты, которые предусмотрены планом, поскольку  это обеспечивает реализацию принципов  плановости законотворчества. Но законодательство допускает внесение в Парламент  законопроектов и вне плана, если существует такая необходимость. На практике значительная часть законопроектов представляется в Парламент именно вне плана.

       Сформированный  план подготовки законопроектов вносится Национальным центром на рассмотрение Президенту. Глава государства утверждает план своим указом в связи с  чем план становится обязательным для  выполнения.   

Вторая  стадия: подготовка законопроекта

    Подготовка  проекта нормативного правового  акта может включать:

- рассмотрение нормотворческого предложения и принятие решения по подготовке проекта;

- организационно-техническое и финансовое обеспечение его подготовки;

- сбор необходимых материалов и информации;

- разработку концепции проекта;

- составление текста проекта;

- согласование проекта;

- проведение юридической и иных необходимых экспертиз.

    Нормотворческий орган может осуществлять подготовку проекта нормативного правового  акта самостоятельно либо поручить иному  субъекту нормотворческой инициативы по вопросам, относящимся к его  компетенции, заказать ее Национальному  центру законодательства и правовых исследований Республики Беларусь, а  также в установленном порядке  привлечь к подготовке проекта соответствующих  специалистов из иных организаций, в  первую очередь государственных, поручить специально создаваемым для этого  временным комиссиям или рабочим  группам. 

       Подготовка  законопроекта – это  непосредственно составление текста проекта закона. В принципе готовить законопроект может любой субъект. Но фактически основными разработчиками законопроектов в Беларуси являются:

1. Правительство, в частности подчиненные ему министерства и государственные комитеты. Как это ни парадоксально, в современных условиях разработка законопроектов выступает делом прежде всего органов исполнительной, а не законодательной власти.
2. Национальный центр законодательства и правовых исследований.

Одним из основных элементов стадии подготовки законопроекта является проведение экспертиз проектов закона.

      Экспертиза – это проверка законопроекта на соответствие определенным требованиям.

Существуют  два вида экспертиз:

А). Необязательные: лингвистическая, экологическая, гендерная. Такие экспертизы проводятся, если решение об этом принято Парламентом.

Б). Обязательные. На сегодня в Беларуси две обязательные экспертизы законопроектов:

• юридическая экспертиза. Это проверка законопроекта на соответствие правовым актам с большей юридической силой, на совместимость с действующими законами, на соответствие нормотворческой технике.

      Нормотворческая техника – совокупность правил формулирования положений проекта нормативного правового акта, размещение данных положений в тексте проекта.

    Обязательная  юридическая экспертиза в зависимости  от вида нормативного правового акта проводится:

    проектов  нормативных правовых актов, вносимых Президенту Республики Беларусь, - уполномоченным структурным подразделением Администрации Президента Республики Беларусь;

    проектов  законов, вносимых в  Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь, а также изменений  и (или) дополнений, внесенных  в законопроект в  Палате представителей, - Национальным центром законодательства и правовых исследований Республики Беларусь. Поступившие в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь проекты законов направляются в уполномоченное структурное подразделение Секретариата Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь для подготовки соответствующего заключения;

    проектов  постановлений Совета Министров Республики Беларусь - Министерством юстиции Республики Беларусь, уполномоченным структурным подразделением Аппарата Совета Министров Республики Беларусь;

    проектов  нормативных правовых актов министерств, иных республиканских  органов государственного управления, Национального  банка Республики Беларусь, местных  исполнительных и  распорядительных органов, других государственных  органов - их юридическими службами, а проектов нормативных правовых актов местных Советов депутатов - юридическими службами соответствующих местных исполнительных и распорядительных органов.

    По  решению нормотворческого либо иного  уполномоченного законодательными актами Республики Беларусь государственного органа (должностного лица) проект нормативного правового акта может быть подвергнут иной экспертизе (финансовой, экономической, экологической, криминологической  и т.д.), за исключением случаев, когда  настоящим Законом и иными  законодательными актами Республики Беларусь предусмотрено проведение экспертизы в обязательном порядке.

    Порядок проведения экспертизы проектов нормативных  правовых актов определяется законодательством  Республики Беларусь. (Статья 49 Закона О нормативных правовых актах)

            Заключение по результатам  юридической экспертизы не имеет  обязательной силы. Это значит, что  субъект права законодательной инициативы может внести проект закона в Парламент и с отрицательным заключением.

• криминологическая экспертиза. Это новый вид экспертизы законопроектов, введенный изданным в 2007 году Указом Президента «О криминологической экспертизе проектов законов в Республике Беларусь». Криминологическая экспертиза представляет собой проверку законопроектов с целью недопущения в них норм, содействующих преступности. Криминологическая экспертиза в отношении всех проектов законов осуществляется научно-практическом центром проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной Прокуратуры.

Третья  стадия: законодательная  инициатива

       Законодательная инициатива – это внесение подготовленного проекта закона на рассмотрение Палаты представителей.

    Согласно  Конституции Республики Беларусь, право законодательной инициативы принадлежит Президенту, депутатам Палаты представителей, Совету Республики, Правительству, а также гражданам, обладающим избирательным правом, в количестве не менее 50 тысяч человек и реализуется в Палате представителей. Данный перечень субъектов является исчерпывающим.

    Законопроекты, следствием принятия которых может  быть сокращение государственных средств, создание или увеличение расходов, могут вноситься в Палату представителей лишь с согласия Президента либо по его поручению - Правительства.

       Предметом законодательной инициативы признается готовый текст законопроекта, а  не идеи, предложения о его принятии.

       Если  законопроект внесен субъектом права  законодательной инициативы, то Палата представителей обязана рассмотреть  его на пленарном заседании, то есть на заседании с участием всех депутатов.

    Для граждан, как субъектов законодательной  инициативы в Беларуси действует  специальный закон «О порядке реализации права законодательной инициативы гражданами Республики Беларусь». Как уже упоминалось выше, в соответствии с Конституцией Республики Беларусь право законодательной инициативы принадлежит гражданам Республики Беларусь, обладающим избирательным правом, в количестве не менее 50 тысяч человек.

    Право законодательной инициативы о внесении изменений и дополнений в Конституцию  Республики Беларусь, о толковании Конституции Республики Беларусь принадлежит  не менее чем 150 тысячам граждан.

    Правовую  основу реализации права законодательной  инициативы граждан составляют Конституция Республики Беларусь, Закон «О порядке реализации права законодательной инициативы гражданами РБ» и иные акты законодательства Республики Беларусь, постановления Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов.

    Право законодательной инициативы реализуется  гражданами посредством внесения в  Палату представителей проектов законов:

     - о внесении изменений и дополнений  в Конституцию Республики Беларусь, о толковании Конституции Республики  Беларусь;

     - о внесении изменений или дополнений  в законы Республики Беларусь, о признании утратившими силу  законов Республики Беларусь;

     - о толковании законов Республики  Беларусь;

     - иных проектов законов Республики  Беларусь.

    Проект  закона, предлагаемый гражданами в  порядке реализации права законодательной  инициативы для последующего внесения в Палату представителей, должен соответствовать  Конституции Республики Беларусь, требованиям, установленным Законом Республики Беларусь от 10 января 2000 года "О нормативных правовых актах Республики Беларусь", а также иным законодательным актам Республики Беларусь.

    Гражданами, выступающими с предложением о внесении проекта закона в Палату представителей, образуется инициативная группа граждан  по реализации права законодательной  инициативы  в количестве не менее 100 человек.

    Инициативная  группа создается в целях сбора  подписей за предложение о внесении проекта закона в Палату представителей, представления интересов граждан  при подготовке, внесении проекта  закона в Палату представителей, его  рассмотрении в Палате представителей, а также отзыве проекта закона из Палаты представителей.

    Инициативная  группа вносит проект закона в Палату представителей в течение трех месяцев  с момента передачи Центральной  комиссией инициативной группе заключения о соблюдении инициативной группой  требований законодательства и копии  протокола о результатах сбора  подписей, подтверждающего наличие  необходимого числа подписей.

    Проект  закона, внесенный гражданами в порядке  реализации права законодательной  инициативы в соответствии с требованиями, установленными настоящим Законом, иными актами законодательства Республики Беларусь, подлежит обязательному рассмотрению Палатой представителей.

       Процедура внесения проекта закона гражданами является сложной и трудоемкой. Именно поэтому, вероятно, на практике не было случаев законодательной инициативы гражданами.

       Процентное  количество вносимых законопроектов:

Четвертая стадия: рассмотрение и принятие законопроекта  Палатой представителей Национального Собрания

Республики  Беларусь 

    Любой законопроект, если иное не предусмотрено Конституцией, сначала рассматривается в Палате представителей, а затем в Совете Республики.

       Палата  представителей рассматривает внесенный  законопроект в двух чтениях (процедурах).

       Первое  чтение. Рассматривается вопрос: нужен ли в принципе законопроект, каковы его основные положения и системы.

       Второе  чтение. Рассматривается детально каждая статья законопроекта.

       Конституция не устанавливает срока, в течение  которого Палата представителей должна рассмотреть законопроект и принять  по нему решение. По результатам рассмотрения законопроекта Палата представителей принимает его либо отклоняет.

       Возможен  и третий вариант, когда палата вносит изменения в проект закона. Все  решения палаты по законопроекту  оформляются ее постановлением. Постановления Палаты представителей принимаются по вопросам распорядительного и контрольного характера. Законопроект принимается в Палате представителей путем голосования. Как правило, законопроект считается принятым, если за него проголосовало большинство членов палаты от ее полного состава (полный состав Палаты представителей – 110 депутатов, полный состав Совета Республики – 64 члена). Принятый Палатой представителей законопроект передается в течение 5 дней в Совет Республики.  

Пятая стадия: рассмотрение и одобрение законопроекта  Советом Республики Национального Собрания

Республики  Беларусь 

    Принятые  Палатой представителей законопроекты  в течение пяти дней передаются на рассмотрение в Совет Республики, где могут рассматриваться не более двадцати дней, если иное не предусмотрено Конституцией.

       Совет Республики рассматривает поступивший  из нижней палаты законопроект без  деления на чтения. Если Совет Республики согласен с законопроектом - он его  одобряет, а если не согласен, то отклоняет. Закон считается одобренным Советом Республики, если за него проголосовало большинство от полного состава Совета Республики, либо если в течение двадцати дней, а при объявлении законопроекта срочным - десяти дней со дня внесения он не был рассмотрен Советом Республики. Совет Республики не вправе вносить какие-либо изменения в проект закона. Решение Совета Республики по законопроекту принимается путем голосования членов палаты и оформляется постановлением Совета Республики. (≈ 5-7% проектов законов отклоняются Советом Республики).

       Конституция устанавливает механизм для разрешения возможных противоречий между палатами Парламента по законопроекту. При отклонении законопроекта Советом Республики палаты вправе создать согласительную комиссию. Она формируется на паритетной (равной) основе из числа членов обеих палат. Если же согласительной комиссией не удалось выработать текст законопроекта, который устроил бы обе палаты, то Президент или по его поручению Правительство могут потребовать, чтобы Палата представителей приняла окончательное решение. В этом случае у нижней палаты есть 3 варианта действий:

1. Принять первоначальный законопроект вопреки возражениям Совета Республики;
2. Принять законопроект с учетом замечаний Совета Республики;
3. Вообще отклонить законопроект.

       Закон, принятый Палатой представителей и  одобренный Советом Республики, либо принятый Палатой представителей в  вышеуказанном порядке представляется в десятидневный срок Президенту на подпись. 

Шестая  стадия: подписание закона Президентом 

       Закон, одобренный Советом Республики, должен быть представлен на подпись Президенту. Без этого ни один закон не может  вступить в силу. Подписание закона, который является актом Парламента, нуждается в объяснении. Подписание закона главой государства нацелено на сдерживание Парламента, предотвращение возможных злоупотреблений с  его стороны и является тем  самым компонентом сдержек и  противовесов в рамках разделения властей.

    Конституция отводит Президенту Беларуси две  недели на рассмотрение закона и принятие решения о его подписании. Если Президент согласен с текстом  закона, он его подписывает. Если Президент  не возвращает какой-либо закон на протяжении двух недель после того, как он был  ему представлен, закон считается  подписанным. Закон не считается  подписанным и не вступает в силу, если он не мог быть возвращен в  Парламент в связи с окончанием сессии. Если же не согласен - то вправе вернуть его со своими возражениями в Палату представителей.

       Президент может отклонить закон по любому основанию, но обязан письменно изложить Парламенту мотивы своего решения.

    Возражения  Президента по закону называются вето (лат.veto запрещаю) Президента. В Беларуси Президент обладает правом относительного (преодолимого) вето, а не абсолютного.

    При несогласии с текстом закона Президент  возвращает его со своими возражениями в Палату представителей, которая  должна рассмотреть закон с возражениями Президента не позднее тридцати дней. Если закон будет принят Палатой  представителей большинством не менее  двух третей голосов от полного состава, он вместе с возражениями Президента в пятидневный срок направляется в Совет Республики, который также  должен рассмотреть его повторно не позднее двадцати дней. Закон  считается принятым, если он одобрен  большинством не менее двух третей голосов от полного состава Совета Республики. Закон, после преодоления Палатой представителей и Советом Республики возражений Президента, подписывается Президентом в пятидневный срок. Закон вступает в силу и в том случае, если он не будет подписан Президентом в этот срок.

    В таком же порядке палатами рассматриваются  возражения Президента на отдельные  положения закона, которые возвращаются для повторного голосования. В этом случае до вынесения соответствующего решения Палатой представителей и Советом Республики закон подписывается  Президентом и вступает в силу, за исключением тех положений, относительно которых имеются возражения Президента.

       Примерно 5-7% законов Президент  возвращает в Парламент. С 1994 по 1996 Верховный  Совет всегда преодолевал  вето Президента. После 1996 года палаты Парламента никогда не преодолевали возражения Президента.

       В 2008 году Президентом был издан Декрет «О некоторых мерах по совершенствованию деятельности Конституционного суда Республики Беларусь». В соответствии с декретом Конституционный суд наделен целым рядом дополнительных полномочий не отраженных статьей 116 Конституции. Среди этих полномочий появился обязательный предварительный контроль конституционности всех законов. Закон, который одобрен Советом Республики и поступил Президенту на подпись, направляется Президентом через свою Администрацию в Конституционный суд. Конституционный суд должен в течение 5 дней принять решение о соответствии закона Конституции, либо, наоборот, о неконституционности закона. Свое решение Конституционный суд адресует Президенту. Но оно не имеет для Президента обязательного решения. Президент может подписать закон и с отрицательным решением Конституционного суда.  

Седьмая стадия: опубликование  закона

       Декреты Президента Республики Беларусь и законы Республики Беларусь после подписания Президентом Республики Беларусь, в  том числе в случаях, когда  в соответствии с Конституцией Республики Беларусь закон считается подписанным, подлежат немедленному и обязательному  официальному опубликованию.

       Закон, чтобы быть реализованным, должен стать  известным лицам, на которых он распространяется. Кроме того статья 34 Конституции гарантирует каждому гражданину Беларуси право на получение информации о деятельности государства. Поэтому законы должны доводиться до сведения не только исполнителя, но и всего общества.

       Опубликование – это доведение закона до всеобщего сведения путем воспроизведения его текста в предусмотренных законодательством источниках (источниках официального опубликования).