Зарубежный опыт местного самоуправления

 

Содержание

Введение___________________________________________________________________________2

1. Глава 1 Основные характеристики и модели местного самоуправления в сельской местности____________________________________________________________________3
1. Англосаксонская модель____________________________________________________3
2. Континентальная модель____________________________________________________3
3. Компетенция местного самоуправления: общие формулировки или детализация_____4
2. Глава 2 Рассмотрение конкретных примеров местного самоуправления в сельской местности____________________________________________________________________6
1. Местное самоуправление в Великобритании___________________________________6
2. Местное самоуправление во Франции_________________________________________9

Заключение________________________________________________________________________14

Список использованной литературы___________________________________________________15

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

Мировая практика дает огромное разнообразие организационных и экономических  решений в области местного самоуправления в сельской местности.

Это разнообразие принципиально важно. Если ряд органов местного самоуправления примет неверные решения, в условиях демократии и свободного обмена опытом  общая «цена ошибки» все равно  меньше, а устойчивость системы выше, чем если государство, пытаясь централизованно  решать вопросы местного значения, допускает одну маленькую ошибку. И политики, и ученые согласны в  том, что «коммунальная глупость – не аргумент, чтобы государство  брало на себя все сферы деятельности».

Среди актуальных проблем развития современной России особое место  занимает становление местного самоуправления в сельской местности как важнейшего института в сложившихся демократических  обществах. Россия не первое и не последнее  государство в мире, ведущее поиск  форм и методов разумного соединения интересов государства и его  территориальных сообществ. За рубежом  накоплен огромный опыт организации  местного самоуправления, и он может  быть использован в России.

Целью работы является попытка разобрать  зарубежный опыт, рассмотреть основные модели местного самоуправления.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 1 Основные модели местного самоуправления

Принято считать, что в Европе были сформированы две основные модели местного самоуправления, которые в том  или ином сочетании распространились по всему миру – англосаксонская  и  континентальная.

1.1 Англосаксонская  модель

Англосаксонская модель распространена преимущественно в странах с одноименной правовой системой: Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии и др. Ее черты:

-высокая степень автономии   местного самоуправления, выборность, контроль прежде всего со стороны  населения; отсутствие на местах  специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного  самоуправления;

-отсутствие местных администраций  (органов государственной власти  местного уровня).

Основной принцип здесь “действовать самостоятельно в пределах предоставленных  полномочий” (в Великобритании полномочия предоставляются парламентом страны, т.е. из «центра»,  в США – штатами, т.е. на региональном уровне). Выборные органы местного самоуправления в пределах закона, обычая, сложившейся практики, судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции  государства. Государственное регулирование  может осуществляться в косвенной  форме, например, за счет принятия модельных  законов, которые органы местного самоуправления могут вводить на своей территории с изменениями. Государственный  контроль за деятельностью органов  местного самоуправления осуществляется  в форме судебного контроля.  Средство влияния – государственные  дотации.

1.2 Континентальная  модель

Континентальная модель распространена в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия) и  в большинстве стран Латинской  Америки, Ближнего Востока, франкоязычной  Африки.

Ее черты:

-сочетание местного самоуправления  и местных администраций (органов  государственной власти местного  уровня),  выборности и назначаемости;  определенная иерархия системы  управления, в которой местное  самоуправление является нижестоящим  звеном по сравнению с вышестоящим  государственным;

-ограниченная автономия местного  самоуправления; наличие  на местах  специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного  самоуправления.

Ярким примером является Франция, где  предусмотрено местное самоуправление на уровне коммун, более крупные  кантоны и округа являются местными уровнями государственной власти, элементы самоуправления вновь появляются на уровне  департамента, чтобы полностью  смениться государственной  властью  на уровне региона.  Основным звеном местного самоуправления являются коммуны,  каждая коммуна имеет свой представительный орган - совет и мэра, избираемого  из числа депутатов совета. Мэр  и депутаты муниципального совета, работающие на постоянной основе, образуют муниципалитет.  В то же время  мэр является государственным служащим. Деятельность мэра осуществляется под  контролем муниципального совета и  под административным контролем  комиссара республики. Последний  также наблюдает за законностью  принимаемых коммуной решений и  в случае необходимости обращается в суд за их отменой (т.е. в отношении муниципального совета принцип административного контроля уже не действует).

В Германии, Австрии, Японии, в некоторых  постсоциалистических и развивающихся  странах действуют смешанные  модели, вобравшие в себя разные черты англосаксонской и континентальной.

 «Сравнивая англосаксонскую  и континентальную модели местного  самоуправления, следует иметь в  виду, что в демократически развитых  странах различия между этими  двумя моделями не носят принципиального  характера. Их современная форма,  во многом являющаяся результатом  проведенных реформ местного  самоуправления, позволяет говорить  об определенном сближении некогда  весьма отличных муниципальных  систем». 

Сущностные черты для всех муниципальных  систем, развивающихся в условиях демократии, –  сохранение и развитие разнообразия форм местного самоуправления. Это справедливо и  для тех  стран, которые уделяют особое внимание соблюдению единых стандартов уровня жизни для жителей разных территорий. Например, в Германии, где коммунальное право – исключительная компетенция  земель, существует множество различий между земельными Коммунальными  конституциями. В стране действуют  четыре модели организации местного самоуправления:

-«сильный мэр», занимающийся и  местными вопросами, и исполнением  государственных полномочий (французская);

-«сильный магистрат», избираемый  Собранием депутатов и коллегиально  осуществляющий исполнительную  власть (северогерманская);

-«сильный директор» - глава исполнительной  власти, избираемый коммунальным  советом при том, что бургомистр  несет в основном представительские  функции (англосаксонская);

-«сильный совет», являющийся высшим  органом власти общины, бургомистр  является председателем совета  и одновременно главой исполнительной  власти (южногерманская).  

Попытки унифицировать структуру  органов местного самоуправления в  Германии предпринимались неоднократно, но были признаны нецелесообразными.

3. Компетенция местного самоуправления: общие формулировки или детализация?

Для первой группы стран характерны общие формулировки компетенции  местного самоуправления. В Финляндии  сферы деятельности (предметы ведения) муниципалитетов определены в самом  общем виде: образование; здравоохранение; социальное обеспечение; техническая  инфраструктура; контроль за сохранением  окружающей среды. В законе о местном  самоуправлении Дании  вообще не раскрываются вопросы местного значения. Муниципалитеты Дании вольны заниматься любыми вопросами, которые они находят важными  для местного сообщества, если только данные вопросы не являются компетенцией государства и не регулируются отраслевым законодательством. В частности, отраслевым законодательством регулируется организация  библиотек и музыкальных школ. Если датский муниципалитет захочет  открыть у себя муниципальную  школу, он должен соблюдать определенные стандарты ее содержания. Исключительно  местным законодательством такие  вопросы, как  строительство спортивных сооружений, поддержка спортивных клубов, программы помощи бедным.

            В Финляндии с 1988 года проводится  эксперимент по повышению свободы  муниципалитетов (сейчас в нем  участвуют более половины муниципалитетов). Он основан на заявительном принципе участия: муниципалитет сообщает в Министерство внутренних дел о решении присоединиться к эксперименту, после чего начинает в соответствии со специальным временным законом свободно заниматься собственным управлением, исходя из своих потребностей. Для участников эксперимента свободнее происходит межмуниципальное сотрудничество, идет процесс приватизации некоторых общественных услуг, упрощается бухгалтерский учет.

Для второй группы стран компетенция  более детально устанавливается  законом и судебной практикой. Во Франции органы местного  самоуправления могут быть наказаны за проведение социальных или экономических мероприятий, необходимость которых не оправдана. Известным примером является судебное дело Коммуны Монтмани о муниципальной службе юридических консультаций (1970 г.).  Российский  опыт «подсказывает» нам, что коммуне грозило наказание за то, что она незаконно взяла на себя часть государственных полномочий. Но это не так, коммуне пришлось доказывать, что в силу определенной местной специфики она была вправе потратить бюджетные средства на услуги, которые обычно оказывает частный сектор. Таким образом, хотя во второй группе стран и существуют ограничения компетенции местного самоуправления, они вводятся не для того, чтобы оградить сферу государственного влияния, а для того, чтобы защитить свободу предпринимательства и частную инициативу.

В Германии задачи, выполняемые коммунами  делятся на «добровольные» и «обязательные». «Добровольные» задачи находятся в  полной компетенции коммунального  Совета, который определяет, будут  ли они решаться, и если да, то каким  образом. К ним относятся обеспечение  населения водой и энергией, вопросы  культуры, спорта и социального обеспечения. «Обязательные» задачи устанавливаются  землями, в ведении местных органов  остается лишь их конкретное исполнение. Это, например, планирование застройки. Собственные финансовые ресурсы  коммуны идут в первую очередь  на решение «обязательных» задач  в рамках самоуправления; оставшиеся средства могут быть использованы при решении «добровольных» задач.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 2 Рассмотрение конкретных примеров местного самоуправления в сельской местности

2.1 Местное самоуправление  в Великобритании

 Для местных органов Великобритании  свойственна значительная независимость  и самостоятельность в принятии  решений. Характерными чертами  местного управления Великобритании  являются следующие: 

1) все органы местного управления  являются юридическими лицами;

2) органы местного управления  в основном обладают полномочиями  управленческого характера в  отношении определенной территории;

3) финансироваться местные органы  должны, хотя бы частично, за счет  местных налогов; 

4) руководство в местных органах  осуществляется советниками, избираемыми  на основе всеобщего избирательного  права жителями соответствующей  территории.

Уровни управления. Долгое время в Великобритании существовали три уровня местного управления. Актом о местном управлении 1972 года в целях организации местного самоуправления с 1-го апреля 1974 года Англия разделена на области местного самоуправления, называемые графствами, а в этих графствах образованы районы местного самоуправления, называемые округами. Те округа, которые по закону считались "сельскими", разделены на приходы. В каждом графстве, округе образуется совет. В каждом приходе создается собрание прихода или образуется совет.

 Отдельный регион может иметь  три уровня местного управления: совет графства, совет округа, приходский  совет (собрание прихода ), но  на большей территории страны  действуют два уровня: совет графства, совет округа.

 Говоря об уровнях местного  управления, следует сразу определиться, что это понятие достаточно  условно, поскольку органы разных  уровней ни в коем случае  не являются по отношению друг  к другу органами более высокого  или низкого ранга, нет "вышестоящих"  и "нижестоящих". Взаимоотношения  между органами всех уровней  рассматриваются скорее как партнерские,  но не иерархические. 

Разграничение полномочий между уровнями управления . Разграничением полномочий между различными уровнями местного управления ведает парламент. В Англии действует довольно четкое, возможно даже жесткое распределение функций. Каждый орган уполномочен осуществлять управленческие функции в пределах, установленных законом.

 Так, в ведении советов  графств находятся все дороги (за исключением магистральных  дорог и мостов), образование и  библиотеки, социальные службы, пожарная  охрана, полиция, музеи, продовольствие  и медикаменты, и т.д. 

 Советы округов занимаются  борьбой с шумом и здравоохранением, жилищным строительством, сбором  мусора, кладбищами, городским и  сельским планированием, налогообложением  и др.

 В ведении приходских советов  находятся: распределение земельных  участков, пешеходные дорожки, погребение, местности для отдыха, земли под  кладбища, автобусные стоянки. 

 Допускается делегирование  отдельных функций на основе  договора одним органом другому  (как одного, так и различных  уровней). Но есть исключения - не  допускается делегирование функций,  связанных с взиманием налогов,  изданием предписаний о налогообложении  и т.п. 

 Для характеристики местного  управления в Великобритании  важнейшее значение имеют два  понятия: “ultra vires” и “inter vires”.  Суть их сводится к одному - местные органы власти жестко  связаны в своей деятельности  рамками прямо предоставленных  им законодательством полномочий. “Отношения между центральной  властью и муниципалитетами определяются  принципом inter vires (действовать в  пределах своих полномочий), т.е.  муниципалитеты могут совершать  действия, которые лишь прямо  предписаны законом. В противном  случае акты местных властей  считаются совершенными с превышением  полномочий (ultra vires) и могут быть  признаны судом не имеющими  силы. Характерной чертой неформальных  отношений местных органов является  принадлежащее им право вступать  в ассоциации, которые периодически  проводят конференции и собрания, на которых обмениваются опытом  работы, мнениями по тем или  иным проблемам, но прежде всего  обсуждают вопросы, которые, по  их мнению, нуждаются в законодательной  реформе или особом внимании  центра.

Структура местных  органов. В структуру местных органов Великобритании входят совет и штат чиновников.

а) Совет. В каждом графстве и округе образуется совет (именуемый Главный совет), состоящий из председателя и советников.

 Советники избираются на  основе всеобщего избирательного  права. В соответствии с законом,  лицо, если оно не признано  недееспособным, может быть избрано  и быть членом органов местной  власти, если оно является британским  подданным или гражданином Ирландской  Республики и ко дню выборов  достигло возраста в 21 год,  и: 

 а) к этому дню оно обладает  и затем продолжает обладать  правом избрания данного органа  местного самоуправления, или 

 б) оно в течение 12 месяцев,  предшествующих этому дню, владеет  как собственник или арендует  землю или дом (с прилегающим  участком земли) в этом районе, или 

 в) его основное или единственное  место работы в течение 12 месяцев  находится в этом районе, и  т.п. 

 Советники избираются на 4 года, но каждый год их состав  обновляется на 1/3. Число советников  строго не определено, но, как  правило, советы довольно многочисленны  (некоторые насчитывают более  100 человек).

 Избрание советников имеет  свои особенности. После опубликования  в печати сообщения о проведении  выборов, любое лицо может получить  документ о выдвижении кандидатом  в советники, подписанный лицами, которые его выдвигают, и 8 -избирателями  данного избирательного округа. Если лицо согласно избираться  в советники, оно передает этот  документ со своим заявлением  о согласии баллотироваться в  соответствующий орган, ведающий  выборами.

 Если на день голосования  кандидатов выдвинуто больше, чем  необходимо избрать советников, то проводится голосование. Если  число выдвинутых кандидатов  равно числу мест советников, все они объявляются избранными  без голосования утром того  дня,на который назначены выборы.

 Советники не имеют права  получать какое-либо вознаграждение  или жалованье. Исполнение функций  советника считается исполнением  общественных обязанностей. Однако  определенные выплаты муниципальным советникам все же могут быть предусмотрены: советник может потребовать выплаты суточных, оплаты транспортных расходов и расходов на питание во время проведения заседания совета или комитета; возмещение ущерба, который понес советник за время своего вынужденного отсутствия на работе; выплата содержания в связи с присутствием на конференциях, проводимых за пределами территории совета.

Член совета может отказаться от должности только письменно.

Председатель совета избирается каждый год весной на собрании совета из числа  советников (этот вопрос является первым в повестке дня ежегодного собрания совета). Срок пребывания одного советника  в должности председателя совета неопределенен и фактически может  составить 4 года, т.е. весь срок действия депутатского мандата. Причины тому следующие: с одной стороны, по закону обычный срок полномочий председателя 1 год и потому каждый год проводятся перевыборы; с другой стороны - председатель занимает должность до тех пор, пока справляется со своими обязанностями  и устраивает совет, а потому не лишается права выставлять свою кандидатуру  на переизбрание.

Отличительной особенностью местного управления Великобритании, по сравнению  со многими другими странами, является фактический размен функций совета на действия его комитетов (комиссий). Многочисленный состав советов вынуждает  их передавать часть своих функций  комитетам, за исключением финансовых полномочий.

 Комитеты могут быть отраслевые  и координирующие (функциональные), постоянные и специальные (временные). Численный состав комитетов различен. Помимо членов муниципальных  советов к работе комитетов  могут привлекаться иные лица, которые по своим профессиональным  и иным качествам могут оказаться  полезными. Виды комитетов, их  численный состав и срок полномочий  определяются регламентами советов. 

б) Чиновничий аппарат. В Великобритании нет стандартной организации управленческих служб. Каждый местный орган вправе создавать собственную внутреннюю структуру. На практике традиционными стали такие отделы, как секретариат (или юридический отдел), отдел кадров, финансовый отдел, отдел здравоохранения и охраны окружающей среды и др.

 Формирование кадров аппарата  местного управления, регулирование  правового положения муниципальных  чиновников охватывается понятием "муниципальная служба". Чиновники,  работающие в аппарате местного  органа, являются не государственными  служащими, а служащими совета, который их назначил.

 Правовое регулирование муниципальной  службы осуществляется совместно  муниципалитетами и органами  более высокого звена управления.

 В советах создаются специальные  комитеты по вопросам кадров, которые разрабатывают схемы  классификации служащих, схемы должностных  окладов, правила отбора кандидатур, рассматривают трудовые конфликты  и др.

 Как правило, орган местного  управления имеет право назначать  таких чиновников, какие ему представляются  необходимыми. Однако законодательством  может устанавливаться перечень  чиновников, которые в обязательном  порядке должны быть назначены:  например, чиновник по вопросам  образования, инспектор-специалист  в области мер и весов и  др.

 Муниципальные служащие работают  на контрактной основе. Условия  труда и оплаты труда вырабатываются  Национальным объединенным советом  и другими сходными с ним  органами, в состав которых входят представители органов местного управления и чиновники. Муниципалитеты вправе, но не обязаны принимать к исполнению рекомендации этих органов.

 Среди категорий муниципальных  служащих следует особо назвать  главного администратора. Важность  этой фигуры в аппарате местного  совета объясняется следующим:  как мы уже отмечали, практически  все вопросы местной жизни  предварительно или окончательно  решаются в комитетах, в деятельности  которых активно участвуют чиновники,  занимающиеся выработкой общей  политики. Множественность комитетов  совета и различных отделов  наряду с отсутствием единоличного  или коллегиального главы исполнительного  аппарата придают особую важность  координации работы всех структурных  подразделений местного органа. Эту функцию (наряду с другими)  и осуществляет главный администратор,  фактически выступая как глава  аппарата чиновников.

2.2 Местное самоуправление  во Франции

 В соответствии со ст.72 Конституции  Французской Республики (1958г.) местными  коллективами во Франции “являются  коммуны, департаменты, заморские  территории. Всякие другие местные  коллективы создаются законом”.

В практике функционирования французской  системы местных органов понятия  “местный коллектив” и “территориальный коллектив” рассматриваются как  идентичные. Территориальный коллектив  определяется как общественное юридическое  лицо, имеющее право принятия решений  административного характера и  обладающее относительно широкой автономией в отношении государственных  органов власти, не зависимое от “центра” и имеющее конкретную географическую базу. Едва ли можно  согласиться с оценкой французских  специалистов их системы местной  власти, считающейся одной из наиболее жестко централизованных, применительно  к полной “независимости от центра”.

 Для системы местного управления  Франции характерен принцип специализации,  в соответствии с которым каждый  местный коллектив связан строго  определенной компетенцией, обусловленной  их предназначением, за пределы  которой они не имеют права  выходить.

 В настоящее время основными  территориальными (местными) коллективами  являются регионы, департаменты  и коммуны. Своеобразие местных  коллективов Франции, в отличие  от большинства других стран,  состоит в том, что одновременно  они выступают в качестве административно-территориальных  подразделений центрального правительства,  а соответственно, на их территории  действуют должностные лица и  службы, выступающие от имени  государства. 

Регион. С 1955 года регионы являлись чисто административными единицами, подразделениями центральной администрации, а потому действовали на основе централизации (основными же критериями местных коллективов являются децентрализация и наличие выборных органов).

 Законом от 2 марта 1982 года  регион приобрел статус местного  коллектива.

 Основными региональными органами  являются совет, председатель  совета, экономический и социальный  совет. Своебразие такой системы  органов объясняется главным  образом закрепленным в законе  от 2 марта 1982 года целевым назначением  регионов “продвигать вперед  экономическое, социальное, медицинское,  культурное и научное развитие  региона и устройство территории, обеспечивать защиту его самобытности”. 

 а) Региональный совет. С  приобретением статуса местного  коллектива в 1982 году до 1986 года  регионы формировали свои советы  на основе непрямых выборов  (из депутатов от региона, от  генеральных советов и муниципальных советов крупных коммун). В 1986 году были введены всеобщие прямые выборы членов региональных советов.

 Совет принимает решения  по всем вопросам, входящим в  компетенцию региона. Контроль  за законностью решений регионального  совета осуществляет региональный  комиссар республики (региональный  префект).

 б) Председатель регионального  совета - является главой исполнительной  власти в регионе. Избирается  региональным советом из числа  своих членов. Председатель совета  изучает все вопросы, выносимые  на рассмотрение совета, готовит  проекты решений, созывает совет  и председательствует на его  заседаниях. Председатель является  распорядителем финансов региона.  Руководит работой региональных  служб и занимается кадровыми  вопросами. 

 Региональный совет после  избрания председателя на тех  же началах избирает членов  бюро, которые будут помогать  председателю совета в осуществлении  его функций. Совет вправе передать  бюро и часть собственных полномочий  по принятию решений (за исключением  финансовых вопросов).

 в) Экономический и социальный  комитет. Является своеобразным  структурным подразделением, существующим  только в регионе - в других  местных коллективах подобных  органов нет. В его состав  включаются представители органов,  занимающихся вопросами, входящими  в компетенцию региона.  Экономический и социальный комитет играет исключительно консультативную роль - давать заключения (как по собственной инициативе, так и в силу закона и по обращению председателя совета) по проектам решений и по любым вопросам, входящим в компетенцию региона.

 На региональном уровне учреждена  целая система служб государственной  администрации. Представителем государства  в регионе является «региональный  префект» (в 1982 году название «региональный  префект» было заменено на  «региональный комиссар республики»,  но это была лишь чисто терминологическая  замена понятий без изменения  сущности и функций этого института,  новшество не прижилось и в  1988 году окончательно официально  было восстановлено прежнее название  должности).

 Главное назначение регионального  префекта - проводить на территории  региона политику правительства,  прежде всего в вопросах экономического  и социального развития территорий.