Зарубежный опыт местного самоуправления. 2

ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В современном мире все  большее распространение получают многоуровневые системы государственного управления. Основой отношений между  уровнями власти в любом государстве  является вопрос о распределении  полномочий, ответственности и гарантии их деятельности. В настоящее время  принципом формирования компетенции  каждого уровня власти является наибольшая эффективность выполнения на соответствующем  уровне определенных функций и задач.

Оптимальное соотношение  между государственным управлением  и местным самоуправлением в  различных странах находится  по-разному, исходя из исторических, национальных и географических особенностей. При  этом сама структура административно-территориального деления стран континентальной  Европы и России предполагает, что  местное самоуправление является неотъем­лемой  частью единого государственного устройства страны.

Существенное развитие местное  самоуправление в Европе получило только после окончания Второй мировой  войны. В последние десятилетия  на фоне процесса общеевропейской интеграции практически во всех европейских  государствах проявилась тенденция  к еще большему увеличению роли местного самоуправления. Как федеративные, так и унитарные государства  все активнее ис­пользуют местные  органы власти в процессе государственного управления. Такая политика была обусловлена  применением нового принципа институциональной  организации государства и общества — принципа субсидиарности.

Именно этот принцип заложен  в основу Европейского союза. В преамбуле  Маастрихтского договора говорится: «Этот  договор знаменует новый этап в процессе создания еще более  тесного союза между народами Европы, в котором решения принимаются  на возможно более близком к гражданам  уровне». В качестве такого уровня и  рассматривается местное самоуправление.

Принцип субсидиарности основан  на том, что более высокий уровень  управления может вмешиваться в  действия более низкого лишь в  той мере, в какой последний  проявил свою неспособность к  эффективному управлению. Субсидиарность базируется на том, что вмешательство  вышестоящих уровней управления в деятельность нижестоящих допускается  только при наличии определенных условиях, при которых такое вмешательство  может считаться законным и целесообразным. Исходя из этого, вмешательство более  высокого уровня власти в дела более  низкого уровня является обязательным и осуществляется только с целью  оказания необходимой помощи более  низкому уровню власти в решении  его задач.

Применение принципа субсидиарности в правовых и административных системах большинства государств, входящих в  Совет Европы, причем как в унитарных, так и в федеративных, свиде­тельствует о его универсальном характере, а также перспективности его  использования в странах, совершенствующих государственное управление. Принцип  субсидиарности в полной мере нашел отражение в Европейской Хартии Местного Самоуправления, принятой в Страсбурге 15 октября 1985 года. Россия подписала данную Хартию 28.06.96 г. и ратифицировала ее Федеральным законом № 55-ФЗ от 11.04.98 г.

Под местным самоуправлением  в Хартии понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть  государственных дел и управлять  ею, действуя в рамках закона под  свою ответственность и в интересах  местного населения.

Осуществление государственных  полномочий, согласно Хартии, должно преимущественно  возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. В пределах, установленных законом, органы местного самоуправления обладают полной свободой действий для осуществления властных инициатив по любому вопросу, который  не исключен из их компетенции и  не отнесен к компетенции другого  органа власти. Предоставление каких-либо из этих полномочий иному органу власти должно производиться с учетом объема и природы поставленной задачи, а  также требований эффективности  и экономии. Предоставляемые органам  местного самоуправления полномочия должны быть, по возможности, полными и исключительными. Они могут быть оспорены или ограничены иным органов власти, центральным  или региональным, только в пределах, установленных законом. При делегировании  полномочий центральными или региональными  органами власти местные органы самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой приспосабливать  их осуществление к местным условиям. В процессе планирования и принятия любых решений, не­посредственно касающихся органов местного самоуправления, необходимо консультироваться с этими органами, делая это заблаговременно и  в соответствующей форме.

По Хартии, местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных  положений, самостоятельно определять свои внутренние административные структуры  с тем, чтобы они отвечали местным  потребностям и обеспечивали наиболее эффективное управление. Условия  работы служащих органов местного самоуправления должны быть такими, чтобы было возможно обеспечивать подбор высококвалифицированных  кадров, основанный на принципах учета  опыта и компетенции, для чего необходимо создавать соответствующие  условия профессиональной подготовки, оплаты и продвижения по службе.

Довольно подробно в Хартии описываются источники финансирования органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономиче­ской политики, на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться  при осуществлении своих функций. Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им конституцией или законом. Часть финансовых средств  органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать  в пределах, определенных законом. Финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько  это реально возможно, за изменением издержек, возникающих при осуществлении  компетенции местных органов.

По Хартии для защиты более  слабых в финансовом плане органов  местного самоуправления требуется  ввод процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, предназначенных  для корректировки результатов  неравномерного распределения потенциальных  источников финансирования местных  органов и лежащих на них расходов. Однако такие меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции. Порядок предоставления перераспределяемых средств необходимо должным образом  согласовывать с органами местного самоуправления. Предоставляемые местным  органам самоуправления субсидии, по мере возможностей, не должны предназначаться  на финансирование определенных проектов. Предоставление субсидий не должно идти в ущерб основной свободе выбора политики органов местного самоуправления в области их собственной компетенции. Для финансирования расходов по капиталовложениям  местные органы самоуправления должны, соблюдая законодательство, иметь доступ к национальному рынку ссудного капитала.

В хартии также предусматривается, что местные органы самоуправления имеют право при осуществлении  своих полномочий взаимодействовать  и, в пределах, установленных законом, объеди­няться с другими органами местного самоуправления для выполнения задач, представляющий общий интерес. Во всех государствах, подписавших  хартию, должно быть признано право  местных органов самоуправления вступать в объединения для защиты и продвижения общих интересов  и в международное объединение  органов местного самоуправления. Местным  органам самоуправления предоставляется  право на условиях, которые могут  быть установлены законом, сотрудничать с подобными органами других государств.

Также, согласно хартии, органы местного самоуправления должны иметь  право на судебную защиту для обеспечения  свободного осуществления ими своих  полномочий и соблюдения закрепленных конституцией и законодательством  страны принципов местного самоуправления. Под обращением к средствам судебной защиты понимается доступ местного органа власти к надлежащим образом сформированному  суду или равноценному, независимому и законному органу с правом вынесения  постановлений и дачи рекомендаций по этому постановлению и отношении  соответствия закону любого действия, бездействия или иного административного  акта.

Конечно, применение принципа субсидиарности в хартии подразумевает  обязательный учет и других принципов, определяющих основы организации государства: единство действия и применения, эффективность  управления и солидарность.

Прямое применение принципа субсидиарности предполагает необходимость  учесть его практические последствия  относительно распределения полномочий. Даже если представляется сложным выработать детальную схему распределения  полномочий, применение этого принципа означает, что необходимо предпринять  все усилия для того, чтобы законодательно определить существо пол­номочий, переданных каждому уровню, сопроводив их простыми правилами взаимодействия между  уровнями публичного управления.

Безусловно, все органы власти одного и того же уровня не всегда могут  претендовать на то, чтобы исполнять  одинаковые полномочия. Объективно существует разница в географическом положении, протяженности территории, особенностях инфраструктуры и наделенности  ресурсами. Государство должно стремиться сгладить наиболее значительные диспропорции между территориями путем применения систем выравнивающих выплат.

Принцип субсидиарности подразумевает  гибкий подход, предоставляющий большие  возможности для обеспечения  участия местных и региональных властей в, определении объема их полномочий. Для обеспечения эффективной  работы многоуровневой структуры, построенной  на принципе субсидиарности, в систему  должны быть включены определенные гарантии относительно соблюде­ния справедливого  баланса между делегированными  и собственными полномочиями, делегированными  полномочиями и ресурсами, необходимыми для их осуществления.

Представляется целесообразным подробнее рассмотреть опыт организации  и положение местного самоуправления в Европе, так как право и  государственное устройство в России традиционно формируется под  сильным влиянием европейских стран.

Вероятно, в Германии принцип  субсидиарности известен и распространен  более чем в любой другой европейской  стране. В Германии местное самоуправление осуществляется общинами, городами, районами и муниципальными объединениями  общин, т.е. всеми муниципальными образованиями, имеющими помимо государственной администрации  также и органы власти, избираемые непосредственно гражданами. Особо  выделяются также общины районного  подчинения и города не районного  подчинения.

Все муниципальные образования  в Германии являются юридическими лицами, и, соответственно, обладают обособленным имуществом, самостоятельным бюджетом, правом вступать в юридически значимые отношения с третьими лицами, быть истцом и ответчиком в суде, действовать  через собственные органы управления.

Задачи местного самоуправления регулируются федеральными и земельными законами. Государство делегирует часть  своих функций органам самоуправления. Федерация и земли, таким образом, являются не единственными субъектами государственного управления. Общины и районы выполняют возложенные  на них функции либо как институты  самоуправления, либо от имени государства  и по распоряжению государственного органа в рамках делегированных им функций.

К компетенции органов  местного самоуправления Германии относятся  местные налоги и сборы, вопросы  развития местной экономики, коммунальные службы, службы поддержания общественного  порядка, детские сады, школы, больницы. Фактически местное самоуправление охватывает практически все вопросы  жизнеобеспечения населения. Федерация  и федеральные земли имеют  ограниченную компетенцию —  строго определенные задачи, которые перечислены  и регулируются законами. Муниципалитеты на территории своей общины вправе заниматься всеми делами, т.е. обладают общей юрисдикцией, ограниченной публично-правовыми задачами.

Основным документом, регулирующим юрисдикцию общин, является «Положение об общине». Хотя «Положение об общине»  и принимается самостоятельно каждой федеральной землей, в целом данные положения очень похожи.

Задачи, которые не по силам  одному муниципалитету, необязательно  передаются вышестоящему уровню управления, общины могут решать их посредством  объединения, либо путем добровольного  соглашения между собой. Например, районы являются законодательно установленной  формой объединения общин. При этом районы решают только те задачи, которые  общины районного подчинения не могут  решить самостоятельно. Также имеются  добровольные объединения общин  для совместного решения отдельных  задач (например, содержание школ, институтов повышения квалификации для нескольких муниципалитетов) и объединения  общин общего назначения (например, союз немецких городов). Благодаря подобной гибкой системе территориального самоуправления в большинстве случаев задачи, которые муниципалитет не может  эффективно решить самостоятельно, передаются не на более высокий уровень государственного управления, а решаются, оставаясь  в рамках местного самоуправления.

По отношению к государству  муниципалитеты считаются частью федеральных  земель, поэтому в Германии между  федерацией и муниципалитетами практически  не существует прямых отношений. Все  основные вопросы взаимодействия органов  местного самоуправления с государством строятся посредством федеральных  земель.

Конституция Германии содержит норму, согласно которой общинам  гарантируется право регулировать все дела местного сообщества в рамках законов и под собственную  ответственность. В 1956 году в Основной закон были включены гарантии прямых налогов и гарантия муниципального финансового выравнивания. Существенной гарантией местного самоуправления в Германии яв­ляется обеспечение  финансовой самостоятельности, т.е. права  муниципалитетов на собственные  доходы. В Конституции устанавливается, что муниципалитеты могут взимать  собственные налоги: поземельные  налоги на собственность граждан  и предприятий на землю и промысловые  налоги на промыслово-предпринимательский  доход предприятий, налоги на потребление  напитков и на содержание собак. При  этом значительная часть промыслового налога перечисляется муниципалитетами в земельный фонд для последующего перераспределения этих поступлений  между общинами. Муниципалитетам  причитается также определенная доля отчисляемого гражданами подоходного  налога и доля налога с оборота. Кроме  того, муниципалитеты имеют право  взимать со своих граждан и  предприятий целевые сборы и  взносы.

Сборы взимаются как возмещение за конкретные услуги муниципалитета. Различаются административные сборы  за конкретные официальные действия общины, например, за выдачу разрешения на строительство, и сборы за пользование, например, билеты на общественные мероприятия, сборы за уборку мусора и т.д.

Взносы представляют собой  единовременные денежные платы, с помощью  которых муниципалитет покрывает  инвестиционные расходы на создание, ремонт или модернизацию учреждений и объектов социальной инфраструктуры. Органы местного самоуправления могут  потребовать взносы от тех граждан  и предприятий, которым использование  учреждения дает экономическую выгоду.

Муниципальные платежи можно  взимать только на основе нормативного правового акта общины, который должен соответствовать закону федеральной  земли о муниципальных платежах.

Еще одним важным источником доходов для муниципалитетов  выступают финансовые субсидии со стороны  вышестоящих уровней власти. Фонд субсидий формируется за счет общих  налоговых поступлений федерации  и земель (подоходный налог, корпоративный  налог и налог с оборота). Таким  образом, государство изымает у  наиболее обеспеченных муниципалитетов  часть средств с це­лью их перераспределения  в пользу более бедных муниципалитетов.

В Германии муниципалитеты имеют  возможность оказывать влияние  на федеральные органы власти не только посредством земель, но и напрямую, через муниципальные объединения. В каждой федеральной земле существуют: Съезд городов (для городов нерайонного  подчинения), Союз городов и общин (для муниципалитетов районного  подчинения) и Съезд районов (для  районов). Кроме того, имеются и  общефедеральные объединения: Немецкий союз городов и общин и Немецкий съезд районов. Для выработки  принципиальных позиций и для  представления интересов на об­щеевропейском уровне существует Рабочее содружество  муниципальных объединений.

Муниципальные объединения  имеют постоянные собственные органы управления, в состав которых входят представители участвующих организаций, имеются отраслевые комитеты, в которых  вырабатываются общие позиции. Регулярно  проводятся собрания участников союзов. Деятельность органов управления муниципальными объединениями финансируется из взносов муниципалитетов, являющихся членами этих объединений, и частично за счет специальных государственных  дотаций.

Муниципальные объединения  оказывают большое влияние на входящие в них муниципалитеты благодаря  регулярному обмену опытом в комитетах  и через регулярно распространяемую ими письменную информацию. Объединения  муниципалитетов оказывают значительное влияние и на государство, потому что могут концентрировать влияние  множества муниципалитетов и  существенно усиливать его.

В ходе законодательной процедуры  по законопроектам, которые затрагивают  муниципалитеты, они могут высказывать  свою точку зрения. Заслушивание всех заинтересованных муниципальных союзов, которые могут быть затронуты  законом, замедляет законодательную  процедуру, но позволяет избежать многих ошибок с последующими судебными  разбирательствами. Такая модель взаимодействия между государством и муниципалитетами, на практике довольно хорошо зарекомендовала себя.

В целом можно констатировать наличие в Германии всеобъемлющей  концепции гарантий и обеспечения  местного самоуправления. Вместе с  тем, в настоящее время активно  обсуждаются пер­спективы изменения  налоговой политики, которая все  еще содержит значительные недостатки. Планируется приспособить существующую налоговую систему к различным  структурам городов и общин. Предполагается устранить существующие различия между  городами и общинами в отношении  их способности платить налоги и  предоставить относительно небольшим  городам с неразвитой инфраструктурой  возможность налогообложения, соответствующего их реальным потребностям. В качестве важной задачи ставится также вопрос о необходимости уменьшить значительные колебания уровня ежегодных доходов.

Несмотря на то, что финансовое положение западногерманских общин  за последние годы в целом улучшилось, федеральная система объединенной Германии имеет серьезные структурные  недостатки. По мнению немецких экспертов, следует стремиться к тому, чтобы  противоречия между поставленными  задачами и расходами на них, с  одной стороны, и полномочиями в  области финансирования — с другой, не тормозили развитие местного самоуправления в восточных федеральных землях. Несмотря на принятое постановление  по местному финансированию и выделе­ние значительных средств из фонда «Немецкое  единство», финансовые трудности восточногерманских общин в обозримое время устранены  не будут. Планируемое решение состоит  в разработке новой комплексной  политики финансового регулирования  и реформе финансирования общин. Опыт других стран показывает, что  внутреннее единство федеративного  государства при длительном существовании  крайних или противоположных  тенденций развития недостижимо. Поэтому  в качестве главного императива планируемых  преобразований рассматривается задача укрепления единства Германии.

Не менее интересен  опыт Франции. Несмотря на то, что Франция  является унитарным государством, в  последние десятилетия в этой стране, также как и во всем Европейском  союзе, наметилась  тенденция  к  увеличению  роли   самоуправления.   Так, 2 марта 1982 года был принят закон  о правах, свободах коммун, департаментов  и регионов. Данный закон значительно  расширил полномочия местного самоуправления.

Для Франции со времен французской  революции характерна высокая степень  централизации местного управления. Система административного контроля центральной власти над местными ор­ганами заключается в жестком  подчинении государству деятельности местных сообществ. Ключевая роль в  системе местного управления принадлежала префекту, являющемуся представителем пра­вительственной власти и определяющему  все направления местной деятельности. Подобная высокоцентрализованная система  просуществовала во Франции почти  два столетия.

Децентрализация, проведенная  в 1983 г., существенно увеличила полномочия территориальных сообществ, предоставив  им большую самостоятельность, в  то же время сохранив на местном  уровне достаточно сильные позиции  представителей центральных органов  власти. В целях реализации новой  правительственной политики децентрализации  территориального управления были приняты  закон о разделении компетенции  между коммунами, департаментами, округами и государством и закон о разделении источников финансирования. Позднее  эти акты были дополнены специальными законами, затрагивающими вопросы организационного строения регионов, местного управленческого  аппарата, проведения местных выборов, межрегионального сотрудничества, участия  граждан в деятельности местных  органов власти и др.

Законы о децентрализации  были приняты по итогам проведения длительных исследований, в ходе которых  стало ясно, что проблема недостаточного финансирования местных властей  и расширяющаяся практика перекладывания вышестоящими органами государственной  власти расходов на местный уровень  не может быть разрешена без нового, более четкого распределения  полномочий. В качестве оптимального критерия для разграничения компетенции  Комиссия по развитию местной ответственности  выбрала принципу субсидиарности, который  был определен как постоянный поиск оптимального уровня для исполнения полномочий, при котором выбор  в пользу высшего уровня делается только тогда, когда нижние уровни оказываются  неспособными осуществлять соответствующие  полномочия. Из этого следует, что  государство должно делегировать местным  властям все полномочия, которые  последние в состоянии эффективно исполнить.

Согласно принятым законам, регионы стали полноправными  местными административно-территориальными образованиями, управляемыми советами, избираемыми на выборах. Исполнитель­ная  власть в департаментах и регионах перешла от назначаемого представителя  государства к избираемому председателю совещательного собрания (ассамблеи). Постоянный административный контроль над актами ассамблей был заменен  на последующий судебный контроль законности принятых актов. Однако важные акты, принимаемые  местными ассамблеями, становятся обязатель­ными к исполнению только в том случае, если они были опубликованы и переданы представителю государства, который  имеет право в течение двух месяцев оспорить их в административном суде.

В ходе передачи полномочий была отражена сфера ответственности  каждого административного уровня управления. На уровень регионов было возложено решение долгосрочных задач: экономи­ческое планирование, планирование развития инфраструктуры, профессиональное образование. Департаментам передано решение задач по оказанию услуг  населению, предоставлению социальной помощи, оборудование сельской местности, школьный транспорт. На низовой уровень  управления — уровень коммун, который  наиболее приближен к потребителям услуг и имеет прямой контакт  с населением, возложены обязанности  по градостроительству, поддержанию  библиотек, музеев, общественного транспорта и др.

Чтобы избежать вмешательства  вышестоящих административно-территориальных  образовавши в деятельность нижестоящих  уровней управления, закон постановляет, что при передаче полномочий не разрешается устанавливать какую бы то ни было форму опеки над нижестоящими административно-территориальными образованиями.

Во французской системе  управления принцип свободного самоуправления основан на передаче местным административно-территориальным  образованиям определенных полномочий. Осу­ществление этих полномочий производится в определенной автономии по отношению  к центральной власти, но под постоянным контролем государства и судебных органов, которые следят за за­конностью и правильностью административных актов и финансовых решений местных  властей. Одной из главных задач  децентрализации 1983 г. было определение  полномочий, передаваемых на каждый уровень  управления, чтобы избежать двусмысленности  и разночтений относительно распределения  полномочий. Впрочем, это не означает жесткого разграничения в осуществлении  различных полномочий, поскольку  каждый территориальный уровень  управления обязан вносить свой вклад  в осуществление единых общегосударственных  интересов.

Масштабная децентрализация  привела к новому распределению  полномочий между всеми уровнями, причем государство сохранило лишь часть из принадлежащих ему ранее  полномочий. Определение блоков полномочий по уровням в законах 1983 года позволило  внести относительную ясность в  такие области, как, например, стратегия  обустройства территории и профессиональное обучение, возложенное на регионы, решения  в области градостроительства, возложенные  на коммуны, социальную деятельность и  здравоохранение, порученное департаментам. Ряд полномочий остался в совместном ведении различных уровней самоуправления: строительство школ, городской и  междугородний транспорт, морские  и речные порты. Тем не менее, взаимодействие и эффективность управления даже усилились.

Подобный подход был обусловлен тем, что существуют такие полномочия, где трудно установить четкие разграничения  между уровнями. В частности, поскольку  экономическое развитие и обес­печение занятости считаются одними из главных  задач государственного управления, это оправдывает участие каждого  уровня власти в выполнении задач, которые, тем не менее, являются предметом  компетенции государства. Кроме  того, увеличение числа нормативных  актов, которые приходится принимать  на нижестоящих уровнях самоуправления в различных секторах экономической  и социальной жизни, а также увеличение их сложности, требует координации  и опыта, за которыми приходится обращаться к вышестоящим органам государственного управления, которые, в свою очередь, осуществляют наблюдение за законностью  решений органов самоуправления.

Так, службы государственного казначейства, действующие на всей территории Франции, исполняют и  контролируют финансовые решения местных  властей. Службы государства, отвечающие за градостроительство, могут по желанию  административно-территориальных образований  рассматривать заявки на использование  земельных участков.

Осуществление функций местного самоуправления часто требует последовательности и согласованности действий всех уровней управления. Поэтому государство  активно участвует в процессе определения стратегических направлений и целей развития, особенно при формировании местной политики в тех областях, которые находятся в компетенции государства. Например, в сфере строительства социального жилья, реализации крупных проектов, в которых необходимо финансовое участие разных уровней, а также в области формирования общенациональной инфраструктуры и общенациональной стратегии обустройства территории. В таких областях государство напрямую обращается к соответствующим административно-территориальным образованиям для осуще­ствления и совместного финансирования дорогостоящих проектов.