Анализ развития территориального общественного самоуправления (на примере Ашинского городского поселения)

 

МИНОБРНАУКИ РОССИИ

Федеральное государственное  бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального  образования

«Челябинский государственный  университет»

(ФГБОУ ВПО «ЧелГУ»)

Факультет заочного и дистанционного обучения

 Кафедра государственного  и муниципального управления

Выпускная квалификационная работа

анализ  развития территориального общественного самоуправления

(на примере Ашинского  городского поселения)

Специальность 080504.65

 «Государственное и  муниципальное управление»

Выполнил  студент   Иванова Наталья Викторовна

Группа 16УС - 402

 

________________________

^{(подпись)}

Научный руководитель:

Колесник Е.А. доцент 

 

__________________________________

^{(подпись)}        

Зав. кафедрой:

 

Колмакова И.Д., д-р экон. наук, профессор 

 

_______________________

(подпись)

 

Челябинск 2013

 

АННОТАЦИЯ

Иванова Н.В. Сравнительный  анализ становления и развития территориального общественного самоуправления – Челябинск: Челябинский государственный университет, факультет заочного и дистанционного обучения, 16УС-402, 2012 г.

Дипломная работа состоит  из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

Во введении обосновывается актуальность избранной темы, определяются цели и задачи дипломной работы.

В первой главе рассматриваются  правовые и финансово-экономические  основы территориального общественного  самоуправления.

Во второй главе проводится сравнительный анализ ТОС Ашинского городского поселения и СОС «Лесохимики» г.Аша.

Третья глава основывается на путях совершенствования ТОС, даются конкретные предложения по развитию.

В заключении, на основе анализа, делаются определенные выводы.

Список использованной литературы, содержит перечень нормативных актов  федеральных, региональных и муниципальных  органов власти, учебных и периодических  изданий. 

В приложении приведены материалы, показывающие деятельность СОС «Лесохимики».

 

 

 

 

СОДЕРЖАНИЕ

 

ВВЕДЕНИЕ 4

 1 ПРАВОВЫЕ И ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ   ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ОБЩЕСТВЕННОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 7

1.1 Законодательное обеспечение организации и функционирования территориального общественного самоуправления 7

1.2 Самоорганизация населения как важнейший фактор эффективности территориально общественного самоуправления ……………………………..19

1.3 Организационные формы, принципы и функции ТОС 24

2 РАБОТА СОВЕТОВ ТЕРРИТОРИАЛЬНО ОБЩЕСТВЕННОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В АШИНСКОМ ГОРОДСКОМ ПОСЕЛЕНИЕ 38

2.1 Характеристика  Ашинского городского поселения 38

2.2 Работа советов ТОС в Ашинском городском поселении 49

2.3 Проблемы ТОС в Ашинском городском поселении 61

3 РЕКОМЕНДАЦИИ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ ТЕРРИТОРИАЛЬНО ОБЩЕСТВЕННОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 67

3.1 Проблемы ТОС 67

3.2 Рекомендации по улучшению функционирования института ТОС 71

          3.3  Предлагаемые изменения в законодательстве для организации и    функционирования ТОС на переходном этапе к эффективному местному самоуправлению………………………………………………………………….79

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 84

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 87

ПРИЛОЖЕНИЕ 93

 

 

 

ВВЕДЕНИЕ

Важнейшая роль местного самоуправления в современном государственном  устройстве Российской Федерации определяется тем, что оно обеспечивает защиту совместных интересов граждан, проживающих  в городских, сельских поселениях, иных муниципальных образованиях. Именно местное самоуправление, как отмечал  Президент Российской Федерации является фундаментом российской системы народовластия. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" несколько раз вносил изменения в свои статьи, последнее изменение произошло 10 июля 2012 года.

Наличие местного самоуправления подразумевает, что в стране наряду с интересами личности и интересами государства признаются и гарантируются  еще и местные (муниципальные) интересы - интересы, связанные с решением вопросов непосредственного обеспечения  жизнедеятельности населения, причем не населения вообще, а конкретного  населения каждого отдельно взятого  города, поселка, села, станицы, аула и  т.д. При этом муниципальные интересы рассматриваются не как подчиненные  государственным, а как интересы, равноправные им.

Существуют формы участия населения в осуществлении местного самоуправления, центральное место в которой занимает территориальное общественное самоуправление - самоорганизация граждан по месту их жительства, на части территории муниципального образования, для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления.

Развитие территориального общественного самоуправления важно  и перспективно. Граждане, ощущающие  себя хозяевами своей территории, а участие в работе органов  территориального общественного самоуправления предполагает появление такого чувства, занимают активную гражданскую позицию, охотнее берут на себя ответственность  за судьбу своего города, района, микрорайона, сельского поселка или деревни.

        Актуальность данной темы состоит в необходимости определения путей модернизации системы территориального общественного самоуправления, направленных на повышение эффективности и результативности ее работы.

       Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя РФ. В качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает защиту тех интересов граждан, которые основаны на совместном их проживании на определенной территории, на неизбежном взаимодействии жителей этой территории.

      Степень изученности темы исследования. Вопросы организации местной власти на протяжении многих лет привлекали к себе внимание ученых. Это связано с тем, что сама тема управления местными сообществами, их самоуправления является одной из главных для большинства научных дисциплин: истории, политологии, права, социологии и др. В последние годы по проблеме местного самоуправления написано множество статей, монографий, защищены кандидатские и докторские диссертации.

       В настоящее время имеется ряд работ, посвященных территориальному общественному самоуправлению, как одной из форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления.

 

       Объектом работы является система органов территориально общественного самоуправления.

        Цель работы: раскрыть правовое обеспечение организационной структуры органов территориального общественного самоуправления, а так же исследование  и сравнительный анализ становления и развития  деятельности органов ТОС в Ашинском городском поселении. Узнать, проанализировать какие есть ТОСы и как они существуют, что делают и что нужно для дальнейшего развития.

Предметом исследования в данной дипломной работе служит практика работы органов ТОС в Ашинском городском поселении.

В связи с этим поставлены задачи:

1.  Рассмотреть теоретические основы ТОС РФ.

2. Оценить непосредственное  влияние ТОС на местное самоуправление;

3.   Проанализировать нормативно – правовую базу ТОС;

4. Раскрыть содержание института территориального общественного самоуправления Ашинского городского поселения;

5. Разработать рекомендации по улучшению функционирования территориального общественного самоуправления.

 

 

 

ГЛАВА 1 ПРАВОВЫЕ И ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ОБЩЕСТВЕННОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1.1  Законодательное  обеспечение организации и функционирования  территориального общественного  самоуправления

 

Правовую основу территориального общественного самоуправления составляют Конституция Российской Федерации, законодательство РФ, правовые акты субъектов  РФ, правовые акты органов местного самоуправления.

Конституция РФ дает лишь общие  принципы функционирования всей системы  местного самоуправления, в то время, как территориальное общественное самоуправление является одним из элементов  системы местного самоуправления. Местное  самоуправление прошло определенный путь с 1991 года. Именно тогда был принят Закон РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации». Ему предшествовал  Закон СССР, где территориальное  общественное самоуправление называется одним из элементов сложной системы  местного самоуправления. Но прошло достаточно времени с 1991 года, а этот "элемент" заявленный в том законе, где-то пытался  сделать первые шаги, в каких-то регионах Российской Федерации функционировал, а где-то остался лишь обозначенным в законе.

В настоящее время первым основополагающим элементом правовой основы ТОС должен быть назван Закон  РФ «Об общих принципах организации  местного самоуправления в РФ», принятый Государственной Думой РФ 12 августа 1995 года, который внес свои  изменения сначала 6 октября 2003 года, а затем и 10 июля 2012 года. Правовой статус территориального общественного самоуправления точно определен наименованием статьи 27 данного Закона и ее первым пунктом: «территориальное общественное самоуправление - это форма участия населения в осуществлении местного самоуправления, основанная на самоорганизации граждан по месту их жительства. Предметом своей деятельности ТОС имеет вопросы местного значения, но при этом, не являясь формой власти, не принимает общеобязательные решения, а осуществляет собственные инициативы в этих вопросах, направленные на решение конкретных задач в обеспечение собственной жизнедеятельности.

Ст.27 ФЗ «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит также  юридическое закрепление возможности  наделения органов ТОС правами  юридического лица в соответствии с  уставом муниципального образования.

Следует отметить стремление законодателя обеспечить местным органам  власти самостоятельность в решении  вопроса о порядке организации  ТОС. Та же ст.27 далее гласит: «Порядок организации и осуществления  территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования в соответствии с  законами субъекта Российской Федерации  и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления».

Закон Челябинской области  «Об организации местного самоуправления в Челябинской области» от 8 апреля 1996 г. содержит так же, как и Федеральный Закон, только одну статью (ст.26), посвященную территориальному общественному самоуправлению, которая является почти точной копией статьи 27 Федерального закона. Поэтому следует обратиться к Уставу Челябинской области, в котором также очень кратко в статье 57 сказано о том, что «органы местного самоуправления могут передавать органам территориального общественного самоуправления часть своих функций, заключать с ними договоры (соглашения)». Здесь также следует отметить стремление законодателя обеспечить местным органам власти самостоятельность в решении данного вопроса.

В Аше этот вопрос решили следующим образом.

27.04.2012 г. вышло распоряжение  главы администрации Ашинского района, А.П. Чистяков, № 125-р «О делегировании полномочий Советам общественного самоуправления».

В нем указано, что в  соответствии с Конституцией РФ, Законом  «О местном самоуправлении РФ» и  Временным Положением «О территориальном  общественном самоуправлении в г. Аша» для осуществления Советами общественного  самоуправления исполнительно-распорядительных функций на всей территории Ашинского  района:

1. Главам районных администраций Ашинского городского поселения необходимо рассмотреть вопрос о передаче на договорной основе Советам общественного самоуправления некоторых исполнительно-распорядительных функций:

• право выступать заказчиками  по благоустройству и озеленению своих территорий  с использованием собственных денежных средств и  средств, выделенных на эти цели из городского или районного бюджета;

• участвовать в согласовании при отводе земельных участков под  временные сооружения (рынки, киоски, гаражи, автостоянки, места для парковки);

• осуществлять контроль за соблюдением правил торговли, чистоты  и порядка, санитарно-гигиенических  норм в сфере торговли, общественного  питания, бытового обслуживания населения;

Также этим распоряжением  для Советов общественного самоуправления установлены ставки арендной платы  за помещения, ими занимаемые, в размере 25% от базового уровня оплаты для муниципальных  предприятий и оплата за пользование  услугами тепло- и водоснабжения  в размере тарифов для населения.

Приведенные формулы, практически, представляют собой законодательно закрепленную возможность превращения  органов территориального общественного  самоуправления в компетентно сильные  общественные формирования.

Следует подчеркнуть, что  существует ряд критериев, которые  дают возможность определить круг полномочий, допустимых к передаче органам территориального самоуправления. В их числе:

• полномочия, не входящие в  исключительную компетенцию органов  местного самоуправления;

• полномочия, использование  которых связано с решением проблем  населения, проживающего на территории органа общественного самоуправления;

• полномочия, которые органы территориального самоуправления согласны принять и реализовать в своей  работе.

Возможны и другие критерии. Например, обеспеченность финансовыми  ресурсами, возможность использования  полученных полномочий по усмотрению органа территориального общественного  самоуправления или в строгих  рамках соглашения, срок использования  полномочий ограниченного круга. Ясно одно: даже передача ограниченного  круга полномочий территориальному самоуправлению сопряжена с исследованием  довольно объемного пласта законодательства и увязки, содержащихся в нем положений  с характером задач, ради решения которых и создаются органы территориального общественного самоуправления.

Требования необходимости  закрепления правового статуса  органа ТОС как местного общественного  объединения и необходимость  гармонизации Федерального Закона «Об  общественных объединениях» и Федерального Закона «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» обусловливают необходимость  разработки Федерального Закона об органах  территориального общественного самоуправления.

По своей сути этот закон, не регулируя властные отношения, должен определить механизм осуществления  двух конституционных прав человека в их единстве: право на объединение  по месту жительства и право на осуществление местного самоуправления непосредственно гражданами (в части  вопросов самоорганизации исключительно  в форме органа ТОС, не затрагивая другие формы - сходов, собраний, референдумов и им подобных институтов в системе  местного самоуправления). Такой законопроект «Об общий принципах организации  территориального общественного самоуправления»  подготовлен рабочей группой  Комитета Государственной Думы II созыва по вопросам местного самоуправления - депутатами Государственной Думы и экспертами Правового исследовательского центра Российской ассоциации "Территориальное  общественное самоуправление" и  принят для рассмотрения в первом чтении 16.05.2000г.

Законопроект раскрывает порядок учреждения органов территориального общественного самоуправления, их государственную  регистрацию, права, предпринимательскую, хозяйственную и издательскую деятельность, обеспечение законности на территории действия органа и порядок перерегистрации действующих органов территориального общественного самоуправления до вступления в силу настоящего Закона.

Возьму на себя смелость проанализировать некоторые положения  данного законопроекта и дать предложения о разработке нормативных  правовых актов, необходимых для  реализации данного Закона.

В соответствии с принятым в 1991 году Законом Российской Федерации  «О местном самоуправлении в Российской Федерации»" право свободы собраний и объединений граждан по месту  жительства для защиты общих интересов  населения дома, квартала, поселка  и другой микротерритории (общественные интересы) выступает в форме территориального общественного самоуправления. При  этом организационно-правовой формой объединения граждан является орган  территориального общественного самоуправления, представляющий население данной микротерритории, и которому органы местного самоуправления вправе передавать часть своих полномочий (ст.ст.80-86 Закона).

Принятие новой Конституции  Российской Федерации, признание прав и свобод гражданина высшей ценностью  и закрепление принципов разграничения  предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектом  Российской Федерации потребовали  нового осмысления политико-правовой природы территориального общественного  самоуправления в условиях действия новой Конституции Российской Федерации, как базового института российского  гражданского общества, и на этой основе решения вопроса разграничения  в переурегулировании норм статей 80-86 между федеральным законодательством  и законодательством субъекта Российской Федерации. Уточненная политико-правовая природа института территориального общественного самоуправления широко обсуждалась на научно-практических конференциях и опубликована в ряде изданий.

В соответствии с пунктом "в" статьи 71 Конституции Российской Федерации, относящей регулирование и защиту прав гражданина к ведению Российской Федерации, положения указанных статей 80-86, регулирующие право граждан на собрания и на объединение, подлежат перерегулированию федеральным законом. Нормы, устанавливающие целесообразность и порядок передачи отдельных полномочий органов местного самоуправления, в соответствии с пунктом "2" статьи 72 и статьи 77 Конституции Российской Федерации подлежат перерегулированию законодательством субъекта Российской Федерации.

В этой связи принятый в 1995 году Федеральный закон «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (пункт 1 статьи 27) допускает не однозначность  цели объединения граждан в форме  органа территориального общественного  самоуправления и необоснованно  отнес регулирование этого права  к законодательству субъекта Российской Федерации и уставу муниципального образования.

Данное обстоятельство явилось  основной причиной допущенного неравенства  на территории Российской Федерации  указанных прав граждан.

По оценке экспертов только 52% субъектов Российской Федерации  признают данные права граждан. Причем, в законодательстве этих субъектов  допускается различное понимание  и различный объем перерегулирования  норм статей 80-86.

Предлагаемый проект Федерального закона в условиях действия новой  Конституции Российской Федерации  перерегулирует нормы вышеуказанных  статей 80-86, определяющих право граждан  на собрания и объединение в форме органа территориального общественного самоуправления. Будучи принятым, закон решает проблему неравенства данных прав граждан на территории Российской Федерации.

Разработка норм законопроекта, связанных с порядком созыва и  проведения собраний и учреждением, регистрацией и деятельностью органов  территориального общественного самоуправления по защите общественных интересов в  судебном порядке, основана на обобщении  опыта работы этих органов.

В предложенном проекте Федерального закона представлено 5 глав.

В первой главе даны основные понятия (территориальное общественное самоуправление, орган ТОС, общественные интересы, собрания и т.д.). Здесь  же определены правовое положение органа ТОС и предмет правового регулирования - права граждан РФ на собрания и на объединение по месту жительства для защиты общественных интересов.

Во второй главе законопроекта расписан порядок учреждения органов ТОС, устав, государственная регистрация, ликвидация органа ТОС, права органа ТОС, в т.ч. право собственности. Ст. 10 данной главы целиком посвящена предпринимательской и хозяйственной деятельности органа ТОС.

Третья  глава регламентирует порядок проведения собраний, их подготовку, вынесение решений.

Гарантиям территориального общественного самоуправления посвящена  вся четвертая глава законопроекта, где подробно описаны принципы взаимодействия с государственными органами и органами местного самоуправления, органами надзора и контроля.

В заключительной пятой главе расписан механизм вступления в силу данного законопроекта.

Концепция и основные положения  законопроекта рассматривались 158 органами территориального общественного самоуправления самостоятельно, а также в форме  специализированных семинаров, проведенных  в г.г.Буденновске, Новомосковске, на межрегиональной научно-практической конференции, парламентских слушаниях, организованных Комитетом по делам  общественных объединений и религиозных  организаций, и на пленарном заседании  Государственной Думы 30.09.98.

В настоящей редакции законопроекта  учтены замечания и предложения:

высказанные при обсуждении законопроекта на пленарном заседании  Государственной Думы 30.09.98;

поступившие от министерств (комитетов) науки и образования  субъектов Российской Федерации, глав администраций городов и представительных органов местного самоуправления;

высказанные при обсуждении законопроекта на собрании органов  территориального общественного самоуправления г.Москвы.

Финансово-экономическое  обоснование проекта Федерального закона «Об общих принципах организации  территориального общественного самоуправления»: предлагаемый Федеральный закон  не требует финансирования из федерального бюджета, он не содержит положений, предусматривающих  льготное налогообложение и кредитование органов территориального общественного  самоуправления.

Затраты на реализацию предлагаемого  Закона осуществляются в рамках консолидированного федерального бюджета Российской Федерации  и субъектов Российской Федерации  по статьям расходов на содержание органов юстиции и органов  местного самоуправления.

Проанализировав основные положения  проекта Закона, можно уже сейчас сделать вывод, что необходимо разработать  некоторые нормативные правовые акты для реализации Закона «Об общих  принципах организации территориального общественного самоуправления», а  именно:

1. В случае принятия  данный Федеральный закон реализуется  принятием закона субъекта Российской  Федерации «О территориальном  общественном самоуправлении (в  данном субъекте Российской Федерации)»  и принятием соответствующих  норм в уставах муниципальных  образований данного субъекта  Российской Федерации.

В этой связи целесообразно  разработать модельный закон  субъекта Российской Федерации «О территориальном  общественном самоуправлении» и  модельный раздел в Устав муниципального образования «Территориальное общественное самоуправление».

Указанные модельный закон  и модельный раздел Устава рассматриваются  депутатами, вносящими данный федеральный  закон, и рекомендуются ими для  разработки соответствующих нормативных  правовых актов субъектов Российской Федерации.

Анализируя правовые основы деятельности территориального общественного  самоуправления в Российской Федерации, хочется подробнее рассмотреть  основные нормативные документы  по ТОСам в нашем городе: Устав  города и Положение о территориальном  общественном положении в городе Аша.

Территориальное общественное самоуправление в Ашинском городском  поселении, как и в других городах, является формой осуществления местного самоуправления и призвано содействовать  реализации прав и свобод граждан, их самостоятельности в решении  вопросов развития территории.

В Уставе Ашинского городского поселения, принятом 12.03.2008 г., ТОС посвящена  глава 3 (ст.12). В ст.12 говорится, что  «порядок создания органов территориального общественного самоуправления, срок их полномочий и структура определяются Положением о территориальном общественном положении в Ашинском городском  поселении, принимаемом Советом  депутатов».

Необходимостью более  широкого привлечения граждан к  решению насущных жизненных задач, стоящих перед городом, было продиктовано принятие в новой редакции Положения  о территориальном общественном самоуправлении в Ашинском городском  поселении. Действовавшее ранее  Положение о ТОС в городе, потребовало  значительных изменений и дополнений в связи с последующим принятием  нормативно-правовых актов и, в первую очередь, Федеральный закон «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации».

Основные отличия нового Положения от предыдущего в следующем:

• появились новые главы  об ответственности, реорганизации  и ликвидации органа ТОС;

• появилась статья, регламентирующая деятельность старшего по дому (улице, двору, подъезду);

• исключена глава о  комитетах общественного самоуправления;

• более подробно описаны:

а) компетенция общих собраний (сходов), конференций граждан;

б) организация работы совета общественного самоуправления;

в) компетенция совета общественного  самоуправления;

г) глава о финансах и  имуществе органа территориального общественного самоуправления.

В целом, новое Положение  является хорошо проработанным правовым актом, в котором учтены многие предложения  и пожелания, внесенные на обсуждениях  проекта документа.

Как видим, существующая правовая основа органов территориального самоуправления требует и комментариев и определения  конкретных шагов по реализации содержащихся в ней положений. В этом отношении, большое значение имеет организационная  работа органов местного самоуправления.

Итак, эффективное функционирование системы местного самоуправления во многом определяется уровнем развития его правовой основы. Совершенствование  местного самоуправления на этапе реального  реформирования невозможно без детальной  разработки законодательного регулирования  всех аспектов общественных отношений  его деятельности. Полноценное развитие законодательства о местном самоуправлении является также залогом развития демократии в нашей стране, создания правового государства.