Бюджетное выравнивание регионов России на примере Астраханской области

Диплом 

на тему: «Бюджетное выравнивание регионов России на примере Астраханской области»

Содержание

Введение 3

Глава I. Теоретические аспекты определения            бюджетного выравнивания на уровне регионов 6

1.1.Понятие бюджетного выравнивания 6

1.2.Методы бюджетного выравнивания 15

1.3.Методы сбалансированности бюджета субъекта РФ 26

Глава II. Анализ бюджетной обеспеченности                  Астраханской области 32

2.1.Анализ доходной и расходной части бюджета Астраханской    области 32

2.2.Основные приоритеты бюджетных расходов Астраханской     области 37

2.3. Применение бюджетирования, ориентированного на результат в Астраханской области 42

Глава III. Пути повышения сбалансированности местных бюджетов в Астраханской области 48

3.1.Мероприятия по бюджетному выравниванию в Астраханской области 48

3.2.Обеспечение эффективного управления системой общественных   финансов Астраханской области 55

Заключение 63

Список литературы 66

Приложения 72

Введение

Актуальность  темы. В настоящее время продолжает сохраняться значительная дифференциация бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Ее основная причина состоит в значительных различиях в уровнях экономического развития конкретных территорий.

Основная  цель бюджетного выравнивания – обеспечение  основных социальных гарантий для всех граждан страны независимо от места их проживания. Эта проблема приобретает существенную специфику в условиях экономического кризиса. При кризисных явлениях цель бюджетного выравнивания состоит, прежде всего, в оказании регионам финансовой помощи, направленной на обеспечение первоочередных потребностей населения. Но по мере выхода из кризиса финансовая помощь должна концентрироваться на развитии инфраструктуры как основного условия экономического роста в будущем периоде. Помимо социального аспекта выравнивание бюджетной обеспеченности имеет важное экономическое значение. Оно предопределяет повышение платежеспособного спроса населения в конкретном регионе и тем самым создает предпосылки для развития бизнеса и, соответственно, роста инвестиций.

Сложившуюся систему выравнивания бюджетной  обеспеченности субъектов Федерации  нельзя признать эффективной. Она характеризуется  отсутствием объективных критериев формирования Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации; недостаточной разработанностью подходов к оценке налогового потенциала регионов, муниципальных районов, поселений; излишней сложностью алгоритма расчета индекса бюджетных расходов; отсутствием критериев выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов и поселений.

Актуальность  темы исследования обусловлена необходимостью:

– разработки теоретических и методологических подходов к формированию интегрированной системы выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Федерации, основанной на единых критериях;

– изучения особенностей выравнивания бюджетной обеспеченности на этапе преодоления последствий экономического кризиса;

– определения и классификации методов и инструментов выравнивания бюджетной обеспеченности;

– разработки практических рекомендаций по созданию интегрированной системы выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Федерации.

Цель  исследования состоит в разработке теоретических и методологических подходов к формированию интегрированной системы выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Федерации, основанной на единых критериях.

Для достижения этой цели были поставлены и решались в ходе исследования следующие задачи:

- исследовать  понятие бюджетного выравнивания;

- проанализировать  методы бюджетного выравнивания;

- определить  методы сбалансированности бюджета  субъекта РФ;

- провести  анализ доходной и расходной  части бюджета Астраханской области;

- выявить  основные приоритеты бюджетных  расходов Астраханской области;

- исследовать  последствия применения бюджетирования, ориентированного на результат в Астраханской области;

- предложить  пути повышения сбалансированности  местных бюджетов в Астраханской  области.

Объектом  исследования является совокупность экономических отношений, возникающих при выравнивании бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

Предметом исследования является система выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

Теоретические и методологические основы исследования составили труды российских и зарубежных ученых и специалистов-практиков по проблемам общественных финансов и межбюджетных отношений.

 В  исследовании применялись принципы  диалектической логики, системного анализа и синтеза, теории равновесия, теории общественных финансов. Комплексный подход к предмету исследования реализован с применением общенаучных методов: индуктивного и дедуктивного анализа, научных абстракций, классификаций, исторического метода. В работе также применялись экономико-математические методы и методы сравнения и группировки.

Глава I. Теоретические аспекты определения            бюджетного выравнивания на уровне регионов

1.1.Понятие бюджетного  выравнивания

Наличие в бюджетной системе Российской Федерации федерального, регионального  и местного уровней как неотъемлемых объектов государственного макроэкономического регулирования отражает объективно существующую потребность в регулировании социально-экономических процессов не только в масштабах всей страны, но и в рамках отдельных субъектов Федерации. Поскольку бюджетно-налоговая политика государства является единственным доступным государству средством перераспределения финансовых ресурсов между регионами, ее основной целью, по существу, является поддержка но приемлемом уровне межрегиональных различий в степени социально-экономического развития и, по возможности, их выравнивание.

Результативность  бюджетно-налоговой политики во многом определяет стабильное функционирование страны, сокращение регионального социально-экономического неравенства, обеспечение государственного единства¹.  Создание устойчиво растущей национальной экономики невозможно без решения проблем выравнивания межрегиональных различий, преодоления кризисных явлений и отставания в развитии отдельных территорий.

Значительные  территориальные различия в качестве жизни, во многом определяемые экономическими, природно-климатическими, ресурсными и инфраструктурными особенностями  регионов, являются логическим основанием для использования государством политики выравнивания. Ее результатом считается последовательное приближение показателей благосостояния населения и экономического развития в худших (по этим показателям) регионах, по крайней мере, к среднему по стране уровню.

Региональное  бюджетное выравнивание является основой  любой государственной макроэкономической политики в регионе, проводимой в целях  недопущения или сглаживания кризисных социальных, экономических, экологических и иных ситуаций как причин появления высокой территориальной дифференциации. Возникают ситуации, когда территориальные различия приводят к отклонениям от нормы, а именно: происходят негативные колебания экономических (кризис производства), экологических (экологическая катастрофа) и социальных (снижение уровня жизни, сокращение рождаемости и продолжительности жизни, ухудшение демографической структуры, рост преступности) индикаторов регионального развития. Именно в этих случаях необходимость государственной селективной поддержки (поддержки определенных регионов) приобретает особую актуальность.

Политика  выравнивания как средство государственного воздействия на 
функционирование отдельных регионов применяется в различных масштабах 
по отношению к разным параметрическим группам. Крупномасштабная политика "выравнивания" осуществляется в ФРГ (по отношению к землям 
бывшей ГДР), Италии (проблема "Север-ЮГ"), Японии (создание технополисов) и во многих других странах². В России такого рода политика осуществляется на общегосударственном уровне - в плане стремления к равной "бюджетной обеспеченности" населения, т.е. по важному, но не определяющему параметру регионального развития.

Неравномерность распространения кризисных явлений  последнего десятилетия среди регионов России усилили и без того высокую дифференциацию уровней социально-экономического развития регионов. В настоящее время по показателям развития производства и уровня жизни населения региональные различия достигают десятков, а по некоторым показателям и сотен раз. Положение усугубляется тем, что экономические противоречия между развитыми регионами и регионами с низким экономическим потенциалом нередко переходят в политическую плоскость, что создает угрозу единства страны.

Кроме того, построение в России системы бюджетного федерализма происходило в основном по образцу высокоразвитых федеративных государств и не принимало во внимание существенную дифференциацию исходных региональных условий, не имеющую аналогов во всем мире. При этом с самого начала перехода на модель бюджетного федерализма возникали острые противоречия в финансовых отношениях между центром и регионами, что вызывало постоянные споры о приемлемости выбранных принципов, форм и методов реализации бюджетного выравнивания. Однако все они по преимуществу затрагивали лишь финансовые технологии межбюджетных отношений, что приводило только к накоплению и обострению проблем.

Оценивая  значимость и степень приоритетности проблем бюджетного выравнивания, следует  отметить тот факт, что существенные различия в экономической и социальной сферах регионов затрудняют, а иногда усугубляют невозможность проведения бюджетного выравнивания с точки зрения эффективности для всех территорий с учетом как экономического, так и социального критериев.

Таким образом, как один из элементов бюджетно-налоговой  политики Федерального центра "региональное бюджетное выравнивание" необходимо вследствие наличия высокой степени  дифференциации регионов по уровню экономического развития, финансовому потенциалу и, в конечном итоге, бюджетным доходам  и расходам в расчете на душу населения. В сравнении с другими странами, проведение политики бюджетного выравнивания для субъектов Российской Федерации  особенно актуально. Так, например, если в Австралии соотношение ВРП  в расчете на душу населения для  наиболее отсталых и самых развитых штатов составляет 1:1,5, для канадских провинций -1:1,9, для швейцарских кантонов - 1:2,2, то для регионов России это соотношение составляет 1:21³.

Межбюджетные  трансферты являются частью бюджета  бюджетной системы РФ. Поэтому  рассмотрение этого понятия целесообразно  начать с рассмотрения понятия «бюджет».

Бюджет  – это форма образования и  расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового  обеспечения задач и функций  государства и местного самоуправления.

Государственный бюджет представляет собой централизованный фонд денежных ресурсов, необходимый  для выполнения функций государства. Эти функции сводятся к перераспределению  средств и контролю за их эффективным использованием.

Как экономическая  категория бюджетные отношения  являются составной частью финансовых отношений, следовательно, им присуща денежная форма и основные функции финансов.

В статье 6 Бюджетного кодекса дается определение  межбюджетных трансферт: «межбюджетные  трансферты - средства одного бюджета  бюджетной системы Российской Федерации, перечисляемые другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации».

Межбюджетные  трансферты являются одним из наиболее эффективных инструментов фискальной политики. Можно выделить три основные задачи данного инструмента:

· компенсация  внешних эффектов, возникающих в  виде перелива выгод от деятельности властей одного административно-территориального образования в другие административно-территориальные образования;

· выравнивание доходов субнациональных бюджетов;

· устранение недостатков налоговой системы].

В статье 133 Бюджетного кодекса Российской Федерации  записано, что финансовая помощь из федерального бюджета бюджетам субъектов  Российской Федерации может осуществляться в следующих формах:

· предоставления дотаций на выравнивание уровня минимальной  бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации;

· предоставления субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов;

· предоставления бюджетных кредитов;

Определение понятий дотаций, субсидий, субвенций  и бюджетных кредитов дается в  ст. 6 Бюджетного кодекса РФ.

Дотации - это бюджетные средства, предоставляемые  бюджету другого уровня бюджетной  системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основе.

Обращаем  внимание, что в новой редакции Бюджетного кодекса РФ из определения  дотации исключено их направление  на финансирование текущих расходов бюджета - получателя дотации.

Субвенции - это бюджетные средства, предоставляемые  бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основе на осуществление определенных целевых расходов.

Субсидии - это бюджетные средства, предоставляемые  бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Бюджетный кредит - это форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает  предоставление средств юридическим  лицам или другому бюджету  на возвратной и возмездной основах.

Общим для  дотаций, субвенций и субсидий является их безвозмездный и безвозвратный  характер. Отличительной чертой субвенций  и субсидий от дотаций является их целевой характер. А субвенции  и субсидии разграничиваются по объемам финансирования: за счет субвенции полностью финансируются те или иные целевые расходы, а субсидии предоставляются на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Бюджетный кредит предоставляется на возмездной и возвратной основе, что полностью соответствует самой сущности кредита. Возвратностью и возмездностью бюджетный кредит отграничивается от дотаций, субвенций и субсидий.

Следующее понятие, которое названо при  перечислении форм межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, - финансовая помощь. Данное понятие используется в действующей редакции Бюджетного кодекса РФ (ст. ст. 41, 129, 135, 139, 142, 142.1), но определение финансовой помощи и ее форм отсутствует. Это тоже, по нашему мнению, является недоработкой законодателя. Исходя из содержания статей Бюджетного кодекса РФ, в которых употребляется термин "финансовая помощь", можно сделать вывод о том, что под финансовой помощью законодатель понимает, во-первых, что финансовая помощь относится к безвозмездным и безвозвратным перечислениям, во-вторых, она предоставляется только в форме дотаций и субсидий.

Еще одной  формой межбюджетных трансфертов абз. 5 ст. 129 Бюджетного кодекса РФ называет "иные безвозмездные и безвозвратные перечисления". Поскольку данная форма названа после таких форм, как финансовая помощь (дотации и субсидии) и субвенции, то соответственно дотации, субсидии и субвенции являются разновидностями безвозмездных и безвозвратных перечислений, причем ту особенность, что дотации, субвенции и субсидии предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основах, мы подчеркивали выше, анализируя определения данных понятий в ст. 6 БК РФ. В то же время безвозмездные и безвозвратные перечисления могут осуществляться и в других формах.

Тем не менее, действующая Бюджетная классификация  РФ относит к категории «Финансовая  помощь бюджетам других уровней» (раздел 21 функциональной Бюджетной классификации  РФ) только дотации, субсидии, субвенции, а также средства, передаваемые в  порядке взаимных расчетов, а бюджетные  кредиты  относит к разделу  прочих расходов, т. е. не включает их в  состав финансовой помощи.

Таким образом, все разновидности межбюджетных трансферт являются по своей сути денежными средствами, что и определяет их экономическую сущность.

Бюджетное финансирование можно разделить  на две части - финансирование объема услуг и конкретные целевые программы.

Федеральные целевые программы являются эффективным  инструментом реализации государственной экономической и социальной политики, особенно при решении долгосрочных задач и реализации крупных инфраструктурных проектов. Именно такой, программно-проектный подход, применяются в странах Европейского Союза, в США, Канаде, Японии и других для решения стратегических задач развития экономики и социальной сферы, в тех случаях, когда необходимо сконцентрировать ресурсы для достижения конкретных целей в заданные сроки.

Согласно  действующему законодательству, федеральные  целевые программы и межгосударственные целевые программы, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, представляют собой «увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации».

Бюджетные инвестиции это бюджетные средства, направляемые на создание или увеличение за счет средств бюджета стоимости  государственного (муниципального) имущества. Расходы на финансирование бюджетных инвестиций предусматриваются соответствующим бюджетом при условии включения их в федеральную целевую программу, региональную целевую программу либо в соответствии с решением федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта РФ. Объекты государственной собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности могут быть включены в федеральную адресную инвестиционную программу, федеральные целевые программы на стадии составления, рассмотрения и утверждения федерального бюджета на очередной финансовый год. Порядок исполнения расходов федерального бюджета, предусмотренных на финансирование объектов государственной собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности, включенных в федеральную адресную инвестиционную программу, федеральные целевые программы, определяется пунктом 4 статьи 85 Бюджетного кодекса.

Финансирование  федеральных целевых программ (ФЦП) – это финансирование увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам исполнения комплексов научно исследовательских, опытно конструкторских производственных, социально экономических, организационно хозяйственных и других мероприятии, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного экономического, экологического, социального и культурного развития РФ. Финансирование подготовки проектов целевой программы и концепций осуществления программной проблемы, разработка которых осуществляется по решению Правительства РФ, производится за счет средств, предусмотренных в разделе “Прочие статьи” федерального бюджета. Утвержденные целевые программы реализуются за счет средств федерального бюджета, привлекаемых для выполнения этих программ внебюджетных источников, средств бюджетов субъектов РФ.

К внебюджетным источникам привлекаемым для финансирования целевых программ, могут относиться: взносы участников реализации программ; целевые отчисления от прибыли предприятий, заинтересованных в осуществлении программ; кредиты банков, средства фондов и общественных организации, зарубежных инвесторов, заинтересованных в реализации программ, и другие поступления. Источником финансирования целевых программ могут являться инвестиционные и конверсионные кредиты, а также целевые кредиты банков под государственные гарантии.

Разобрав  весь понятийный комплекс по ФЦП, можно  сделать обобщение. Федеральные целевые программы в рамках бюджетных инвестиций, являются инструментом реализации приоритетных задач в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития страны. Они финансируются за счет средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов федерации, муниципальных образований и внебюджетных средств. Приоритетные секторы, для которых необходима государственная поддержка в реализации инвестиционных проектов за счет средств федерального бюджета, определяются Министерством экономического развития и торговли и Министерством финансов РФ по согласованию с другими федеральными органами государственной власти. Объекты, имеющие в основном федеральное значение (стройки и объекты нового строительства и технического перевооружения для федеральных государственных нужд), включают в Федеральную адресную инвестиционную программу (ФАИП), определяющую объем государственных инвестиций по отраслям и ведомствам. Перечень объектов, финансируемых за счет ФАИП, формируется исходя из объемов государственных капитальных вложений, направляемых на реализацию федеральных целевых программ, а также на решение не включенных в эти программы отдельных важнейших социально-экономических вопросов на основании предложений, одобренных решениями Президента РФ либо Правительства РФ. Формирование данного перечня осуществляется Министерством экономического развития и торговли РФ с учетом предложений государственных заказчиков по инвестиционным проектам, результатов подрядных торгов и заключенных государственных контрактов.

Вывод: под бюджетным выравниванием понимается оказание централизованной финансовой помощи органам власти и управления регионов с тем, чтобы обеспечить на всей территории страны, как минимум, сопоставимый уровень финансирования закрепленных за ними социально значимых расходов. Это основное (по крайней мере, по объему затрат) на сегодняшний день направление региональной политики определяет минимальный уровень "осознанного" перераспределения бюджетных ресурсов между регионами.

1.2.Методы бюджетного выравнивания

В соответствии с Конституцией Российской Федерации каждому гражданину гарантированы широкие социальные и гражданские права⁴. Однако в Российской Федерации решение задачи обеспечения граждан гарантированными государственными услугами связано со значительными различиями в экономическом положении регионов, дифференциацией уровня доходов населения и большой дифференциацией бюджетных возможностей региональных и местных органов власти.

В идеале объем налоговых (или доходных) полномочий экономических субъектов полностью соответствует расходным полномочиям, закрепленным за данным уровнем власти. Однако практически существует разрыв между расходными полномочиями и доходными возможностями по реализации данных полномочий. В результате формируется так называемый вертикальный дисбаланс, который необходимо покрывать за счет источников вышестоящего уровня власти. В то же время всегда имеет место неравномерное распределение доходной базы по различным территориям, соответственно может существенно различаться доходный потенциал. В результате во всех федерациях, как, впрочем, и в унитарных государствах, наличествует горизонтальный дисбаланс между доходными или налоговыми возможностями различных экономических субъектов.

Отмеченные виды дисбалансов требуют формирования различных механизмов их выравнивания (сглаживания или устранения). Каждая страна более или менее эффективно находит свой собственный способ корректировки таких дисбалансов. Целью сглаживания (устранения) обоих дисбалансов в бюджетном механизме является необходимость обеспечения граждан страны равным уровнем государственных услуг. Во многих странах эта проблема решается с помощью бюджетного выравнивания.

Под бюджетным выравниванием рассматривается процесс, осуществляемый органами власти вышестоящего уровня с целью сглаживания различий в уровнях социально-экономического развития территорий, обеспечения сбалансированности бюджетов всех уровней и равной возможности реализации на всей территории Российской Федерации социальных гарантий⁵.

Бюджетное выравнивание осуществляется посредством ряда механизмов – совокупности методов, инструментов, финансовых технологий и правил, посредством которых происходит воздействие на процессы формирования и использования бюджетных фондов для достижения целей, определенных социально-экономической политикой государства.

С точки зрения целей и инструментов бюджетного регулирования различают два типа выравнивания: вертикальное, нацеленное на вертикальную сбалансированность бюджетов и горизонтальное, нацеленное на горизонтальную сбалансированность бюджетов.

Механизм вертикального бюджетного выравнивания заключается в следующем.

Первым вопросом, решаемым с помощью механизма вертикального бюджетного выравнивания, является четкое разграничение полномочий и распределение ответственности между уровнями власти. К сожалению, приходится признать, что в Российской Федерации окончательно не завершена работа по разграничению полномочий между публично-правовыми образованиями, несмотря на то, что это является важным и необходимым условием нормального функционирования бюджетной системы. В настоящее время количество переданных региональных полномочий на муниципальный уровень колеблется по субъектам федерации от 1 до 27 (без учета субвенций на общеобразовательный процесс).  Удельный вес субвенций в доходах отдельных муниципальных районов составляет 50-60% доходов их местных бюджетов при среднем уровне 23% по муниципальным образованиям⁶.

В связи с непрекращающейся передачей полномочий субъектам и муниципалитетам Российской Федерации и предоставлением им различных субсидий на исполнение собственных обязательств, у многих регионов и муниципалитетов возникли ошибочные представления о снижении степени их ответственности за их исполнение.

Таким образом,  необходимо предусмотреть возможность пересмотра сложившейся системы разграничения полномочий с целью снижения числа делегируемых полномочий и закрепления за каждым уровнем власти расходных обязательств, которые могут быть наиболее эффективно выполнены данным уровнем. Следует также полностью передать часть делегируемых сегодня полномочий на региональный и местный уровни власти с одновременным увеличением доходов соответствующих бюджетов либо передачей отдельных расходов на федеральный уровень.

Другой вопрос, который решается с помощью механизма вертикального бюджетного выравнивания, заключается в рациональном закреплении доходных источников бюджетов за уровнями власти.

Цель государственного регулирования доходов бюджетов состоит в том,  чтобы распределенные налоги между территориальными звеньями бюджетной системы Российской Федерации,  соответствовали бы расходным обязательствам,  законодательно закрепленным за каждым из этих звеньев. Разграничение доходов должно обеспечить предсказуемость и стабильность налоговых доходов каждого уровня бюджетной системы, способствовать росту заинтересованности органов власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в экономическом развитии соответствующих территорий, формировании благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата, предоставлять широкие возможности для проведения долгосрочной экономической и бюджетной политики.