Бюджетное устройство и бюджетный процесс в г. Ноябрьск

Введение

Последнее десятилетие для России связано с фундаментальными изменениями в экономике и государственном устройстве страны, оказавшими значительное влияние на реформирование бюджетной системы. В связи с преобразованиями выделены три самостоятельных звена – федеральный, региональный и местный; бюджетным законодательством провозглашен принцип самостоятельности каждого бюджета; вместо бюджетного регулирования, характерного для бюджетной системы Советского Союза, постепенно стали выстраиваться межбюджетные отношения, отражающие качественно новые взаимосвязи органов власти разных уровней.

На современном этапе социально-экономического развития России происходит реформирование бюджетного процесса на всех уровнях власти. Бюджетный кодекс Российской Федерации, нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы исполнения бюджетов всех уровней, укрепили роль государства в управлении государственными и муниципальными финансами, упорядочили бюджетный процесс на всех его стадиях, но не решили всего спектра проблем.

Направленность преобразований в Российской Федерации соответствует общемировой тенденции, формирование которой обусловлено необходимостью повышения эффективности управления в государстве путем передачи на нижние уровни власти определенных полномочий, укрепления демократических институтов местного самоуправления и их финансовой основы с целью обеспечения потребностей населения в местных услугах и повышения качества жизни. Но существующие технологии не отвечают современным требованиям к эффективности управления государственными ресурсами и нуждаются в совершенствовании. Финансовое и бюджетное законодательство, а также нормативное решение вопросов по регулированию бюджетного процесса на муниципальном уровне претерпели в последнее время  значительные изменения. Отдельные положения законов вступили в  силу с 1 января 2008 года и реализация их на практике поставит еще много вопросов для финансовой науки.

Все это и обусловило актуальность исследуемой в дипломной работе темы.

Для того чтобы правильно оценить сложившуюся ситуацию, соответствующую современным реалиям и тенденциям в бюджетном процессе на муниципальном уровне, в работе ставится следующая цель: дать теоретико-методологическое обоснование бюджетного устройства и комплексного анализа правового регулирования бюджетного процесса, а также разработать предложения по его совершенствованию.

Для достижения поставленной цели в работе решались следующие задачи:

-   выявить место, роль местных бюджетов в бюджетной системе Российской Федерации;

-   дать определение бюджетного устройства;

-    рассмотреть все стадии бюджетного процесса на  местном уровне;

- изучить особенности формирования местного бюджета по доходам и расходам;

-   провести анализ доходной и расходной частей местного бюджета, на примере бюджета муниципального образования г. Ноябрьск;

-   охарактеризовать основные направления дальнейшего развития местных бюджетов;

-     внести предложения по укреплению финансовых основ местных бюджетов, на примере бюджета Муниципального Образования г. Ноябрьск.

Объектом исследования в данной работе является бюджет Муниципального Образования г. Ноябрьск Тюменской области.

Предметом исследования являются стадии бюджетного процесса в муниципальном образовании   г. Ноябрьск за период 2008-2010 гг.

В первой главе дипломной работы рассмотрены теоретические основы  местных бюджетов - место, значимость, правовая основа в бюджетной системе Российской Федерации; дана характеристика бюджетного устройства; изучены все стадии бюджетного процесса – составление, рассмотрение, утверждение, исполнение, контроль за исполнением и составление отчета на муниципальном уровне.

Во второй – дана характеристика, история и уровень социально-экономического развития Муниципального Образования г. Ноябрьск; более подробно раскрыты стадии формирования и исполнения бюджета на примере бюджета Муниципального Образования г. Ноябрьск.

В третьей главе отражены основные направления дальнейшего развития местных бюджетов исходя из общей бюджетной политики, проводимой в стране с 2008 года и на среднесрочную перспективу, а также вступившие в силу с 1 января 2011 года изменения к Федеральному закону от 6 октября 2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», влияющих на эффективность проведения бюджетного процесса на примере бюджета Муниципального Образования г. Ноябрьск.

           И, наконец, в заключении работы, на основе собранного в работе  материала и проведенного исследования  формулируются выводы и предложения  по укреплению финансовых основ  совершенствования  бюджетного процесса на муниципальном уровне.

            Теоретической и методической  основой дипломной работы послужили законодательные акты и другие нормативно-правовые документы всех уровней власти, работы российских ученых и специалистов-практиков по исследуемой теме. Значительный интерес для раскрытия темы представили работы Еремеевой Л., Вавилова А., Лопиной Л., Голиковой Т., Акперова И.Г., Бирюков А.Г., Динес И.Ю. в области  финансов на местном уровне. Список литературы насчитывает 33 источника.

           В процессе исследования использовались методы системного, структурного анализа, статистические, графические и экономико-математические методы. Работа содержит графики, рисунки, таблицы и диаграммы. В приложениях  наглядно представлены собранные материалы по факту за 2008-2010 гг.

Глава 1. Законодательные основы организации бюджетного процесса на муниципальном уровне в Российской Федерации

1. Правовое регулирование местного самоуправления и местных бюджетов

Среди финансовых методов, с помощью которых государство обычно воздействует на макро- и микроэкономические процессы в стране, наиболее распространенными являются бюджетные рычаги.

Как экономическая категория бюджет представляет собой форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Бюджетная система Российской Федерации – это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве совокупность всех видов бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, регулируемую нормами права.1 Звеньями этой трехуровневой системы являются:

-   федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

- бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

-  местные бюджеты, в том числе: бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; бюджеты городских и сельских поселений.

Развитие бюджетной системы в Российской Федерации характеризуется четырьмя этапами:

1.1991-1993 гг. рассматриваются как стихийная децентрализация межбюджетных отношений. В эти годы продолжала существовать система межбюджетных отношений, унаследованная от СССР. Региональные и местные бюджеты представляли собой продолжение федерального бюджета, существовала жесткая централизация финансовых потоков. В этот период был принят ряд федеральных законов, вводивших принципы бюджетного федерализма.

2.1994-1998 гг. характеризуются важными изменениями во взаимоотношениях между федеральным и региональными бюджетами: введены единые нормативы отчислений от основных федеральных налогов; в федеральном бюджете создан Федеральный фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), средства которого впервые начали распределяться на основе расчета; расширены полномочия региональных и местных властей. Субъекты Федерации продолжали строить свои отношения с местными органами власти на свое усмотрение или по принципам советского времени. В эти годы назрел кризис региональных финансов – массовый характер приобрели неденежные формы исполнения бюджетов, появились задержки по выплате заработной платы работникам бюджетной сферы, возросли долги региональных и местных бюджетов, обострилась проблема федеральных нефинансируемых мандатов. На решение этих проблем была направлена Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 г.

  3.1999-2001 гг. стали периодом начала проведения политики урегулирования межбюджетных отношений. За эти годы внедрена новая более объективная методика распределения средств ФФПР; начат процесс сокращения нефинансируемых федеральных мандатов; упорядочено распределение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы; вступили в действие Налоговый кодекс Российской Федерации (часть 1) и Бюджетный кодекс Российской Федерации. В результате этого этапа реформы повысилась прозрачность и объективность налоговых отношений, стабилизировалось состояние региональных финансов.

4.2001 г. - настоящее время. Данный этап можно охарактеризовать как переходный - происходят существенные изменения во всех звеньях бюджетной системы, но одной из наиболее острых проблем является определение места муниципальных бюджетов в бюджетной системе Российской Федерации.

С 2006 года в России практически в полном объеме начинается реализация реформы местного самоуправления. Все населенные пункты с числом жителей свыше 1 тысячи, а на территориях с высокой плотностью населения свыше 3 тысяч человек, становятся муниципальными образованиями. В результате их число значительно возрастет и составит около 30 тысяч.2

Местное самоуправление составляет одну из основ любого демократического строя. «Принцип местного самоуправления, - гласит ст. 2 Европейской Хартии местного самоуправления, - должен быть признан во внутреннем законодательстве, и, по возможности, в Конституции государства».3

В настоящее время правовое регулирование местного самоуправления в России осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Бюджетным и Налоговым кодексами Российской Федерации, Федеральным законом от 06 октября 2003 г. № 131 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации ", другими федеральными законами, уставами и законами субъектов Российской Федерации, уставами, положениями местного самоуправления и иными нормативными документами.

Конституция Российской Федерации признает и гарантирует местное самоуправление как особый уровень власти в государстве, специфическую форму осуществления народовластия, относя при этом местное самоуправление к основам конституционного строя Российской Федерации (ст. 3, 12 и другие). В соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.4 Таким образом, Конституция определяет пределы правового регулирования организации местного самоуправления для федеральных органов государственной власти: установление единых, общих для всей территории России основ построения и функционирования местной, муниципальной власти.

Конституция Российской Федерации закрепляет важнейшие исходные начала организации местного самоуправления, составляющие правовой фундамент муниципального развития в нашей стране. К ним относятся, прежде всего, положения о признании и равной защите муниципальной собственности наряду с другими формами собственности; о праве органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги  и сборы.

Основополагающие начала организации и деятельности местного самоуправления, его место и роль в системе народовластия, закрепленные Конституцией Российской Федерации, получили развитие в Федеральном Законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления». В нем определялись единые принципы формирования и развития основ местного самоуправления в нашей стране: правовых, территориальных, организационных и финансово-экономических. При этом следует учитывать особую роль закона  №154 ФЗ  в системе федеральных законов - согласно ст. 7, ему не могли противоречить другие федеральные законы, устанавливающие нормы муниципального права. При этом его положения в равной мере распространялись на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа.

Значение указанного Закона для развития правовой основы местного самоуправления определяется также и тем, что он разграничил полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации в области местного самоуправления.

К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления относятся:

-   принятие и изменение федеральных законов об общих принципах организации местного самоуправления, контроль за их соблюдением;

- обеспечение соответствия законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству;

-   наделение органов местного самоуправления федеральным законом отдельными полномочиями Российской Федерации, передача им материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления указанных полномочий, контроль за их реализацией;

-     регулирование отношений между федеральным бюджетом и местными бюджетами и другие.

С 1 января 2006г. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» утратил свою силу и вступил в действие Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления». Сравнительная таблица основных вопросов местного значения, регулируемых указанными законами. (Приложении А)

Важное место в системе нормативно-правовых актов федеральных органов государственной власти о местном самоуправлении занимают Указы Президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления. В соответствии с Конституцией  Президент Российской Федерации определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Это дает ему возможность играть существенную роль в разработке и реализации государственной политики по развитию местного самоуправления в Российской Федерации. Вопросам местного самоуправления постоянно уделяется особое внимание в ежегодных посланиях Президента Российской Федерации Федеральному собранию о положении в стране и об основных направлениях политики в Российской Федерации. «…Следует продолжить оправдавшую себя практику поддержки бюджетных реформ, оказываемую через Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов. При этом необходимо расширить использование механизмов поощрения регионов и муниципальных образований, ориентированных на реализацию приоритетных реформ и программ развития в целом. Вновь созданным муниципальным образованиям должна быть оказана действенная поддержка в освоении ими базовых методов и процедур управления муниципальными финансами…».5

Установление общих принципов организации местного самоуправления относится к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. Согласно главы 4.1. Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации " субъекты Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по вопросам совместного ведения и до принятия соответствующих законов.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относятся:6

- принятие и изменение законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, контроль за их соблюдением;

- обеспечение соответствия законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации;

-   регулирование порядка передачи и передача объектов собственности субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность;

- регулирование отношений между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами и другие.7

К нормативным правовым актам муниципальных образований относятся, во-первых, решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, во-вторых, решения органов и должностных лиц местного самоуправления. Данные акты принимаются по вопросам, отнесенным к ведению муниципальных образований, при этом муниципальным образованиям должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность в соответствии с разграничением предметов ведения между муниципальными образованиями. Подчиненность одного муниципального образования другому не допускается.

Необходимым элементом правовой основы местного самоуправления является Устав муниципального образования, в котором на основе федерального законодательства, законодательства субъектов Федерации о местном самоуправлении определяются организация и формы осуществления местного самоуправления в муниципальных образованиях, их территориальная, правовая, финансово-экономическая основы, а также содержатся другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Кроме Устава на муниципальном уровне принимаются и другие нормативные правовые акты, регламентирующие отдельные вопросы организации и деятельности местного самоуправления.

Регулирование финансовых основ на муниципальном уровне обеспечивается посредством применения Бюджетного и Налогового кодексов Российской Федеоации, которые являются основополагающими.

Финансовой базой местных органов власти являются их бюджеты, формирование и использование которых основывается на принципах бюджетной системы – самостоятельности, единства бюджетной системы, эффективности и экономности бюджетных средств, гласности и т.д.8

Бюджет муниципального образования (местный бюджет) – это форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования

Местный бюджет укрепляет экономическую самостоятельность  местных органов власти, активизирует их хозяйственную деятельность, позволяет им развивать инфраструктуру на подведомственных территориях, расширять экономический потенциал региона, выявлять и использовать резервы финансовых ресурсов.

Самостоятельность органов местного самоуправления обязательно предполагает финансовую самостоятельность. Местные органы власти должны располагать финансовыми средствами для осуществления предоставленных им законодательством полномочий. Право местных властей влиять на уровень и размеры финансовых ресурсов, необходимых для выполнения возложенных на них функций, может быть ограничено лишь в том случае, если это противоречит общенациональной или региональной политике. Этот принцип, закреплен в Европейской хартии местного самоуправления и нашел отражение также в российском законодательстве, регламентирующем статус местного самоуправления и экономические основы его деятельности. На практике реализовать данный принцип оказалось достаточно сложно, поскольку местные органы власти находятся в постоянной зависимости от федерального и регионального бюджетов и от всей экономической политики, проводимой в стране.

Так, законодательно закреплено, что доходы местных бюджетов формируются за счет:

- собственных доходов (налоговые и неналоговые доходы, безвозмездные перечисления) и доходов за счет отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов;

-  доходов от имущества, находящегося в муниципальной собственности, и доходов от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в муниципальной собственности;

-   поступлений ассигнований на финансирование осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, ассигнований на финансирование реализации органами местного самоуправления федеральных законов и законов субъектов РФ, ассигнований на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов муниципальных образований, а также других неналоговых доходов, поступающих в местные бюджеты в порядке и по нормативам, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ и правовыми актами органов местного самоуправления;

 -   доходов от продажи и передачи в аренду находящихся в государственной собственности земельных участков, расположенных в границах муниципальных образований и предназначенных для целей жилищного строительства (до разграничения государственной собственности на землю). 

Следует отметить, что доля доходов местных бюджетов в консолидированном  бюджете Российской Федерации начиная с 1998 г. постепенно снижается и в 2009 года составила 11% (без учета финансовой помощи из вышестоящих бюджетов), при этом доля налоговых доходов местных бюджетов составляла 11,3%. Основная часть собственных налоговых доходов муниципальных бюджетов формируется в настоящее время за счет отчислений от федеральных налогов – налога на прибыль и подоходного налога. В качестве региональных налогов наибольшее значение имеет налог на имущество. Неналоговые доходы местных бюджетов формируются в основном за счет арендных платежей и продажи муниципального имущества, но муниципалитеты уже практически не имеют ликвидного муниципального имущества, и поэтому неналоговые доходы также незначительны.9

С 1 января 2008 года за каждым типом муниципальных образований  закреплены в качестве собственных налоговых источников, кроме местных налогов, доля федерального налога на доходы физических лиц и доли налогов системы специальных налоговых режимов, что  позволяет муниципальным образованиям прогнозировать свои доходы на долговременный период.

 Расходные обязательства  муниципальных образований уже  на протяжении многих лет выше  доходных и не обеспечиваются  ими в полной мере. Исключительно из местных бюджетов финансируются следующие функциональные виды расходов:

-       содержание органов местного самоуправления;

-       формирование муниципальной собственности и управление ею;

- организация, содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, других учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;

-  содержание муниципальных органов охраны общественного порядка  и другие.

В связи с реформой по разграничению расходных полномочий, произошло снятие ответственности с местных органов власти за финансирование некоторых государственных обязательств: зарплату учителям, адресные жилищные субсидии, страховые взносы в ТФОМС за неработающее население, федеральные мандаты. Тем самым законодательно расширились возможности муниципальных образований заниматься социально-экономическим развитием территории, повышать их инвестиционную привлекательность, уровень благоустройства, улучшая качество жизни населения.

Необходимо отметить, что при осуществлении своих полномочий каждое муниципальное образование получает финансовую помощь из вышестоящих бюджетов. По итогам 2009 года финансовая помощь, направленная с вышестоящего уровня в местные бюджеты, составила около 26%. В ее структуре 36% - дотации, 32% - субсидии и субвенции на выполнение федеральных мандатов, 29% - прочие дотации, субсидии и субвенции, целевое назначение которых в бюджетах не определено, и 2,4% - средства по взаимным расчетам.

 В связи с вышесказанным  можно сделать выводы:

- Муниципальные образования являются неотъемлемой частью бюджетной системы Российской Федерации, оставаясь при этом ее обособленным звеном;

-  Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и местные органы создают необходимые правовые, организационные и материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления;

- Расходные обязательства превышают доходные, что в первую очередь происходит из-за концентрации финансовых ресурсов на уровне Федерации и субъектов Российской Федерации, которые уже затем перераспределяют их между муниципальными образованиями. Поскольку доходная часть местных бюджетов устанавливается в основном за счет ежегодно меняющихся нормативов по регулируемым доходам и безвозмездных перечислений (дотаций, субсидий, субвенций), то такой подход ведет к нестабильности местных бюджетов и не способствует заинтересованности местных органов власти в наращивании налогового потенциала территории.

   В настоящее время создаются все предпосылки для устранения существующих недостатков местного самоуправления путем принятия новых нормативно-правовых актов, в связи, с чем увеличится ответственность должностных лиц местного самоуправления – появится право муниципальным образованиям самостоятельно устанавливать  нормативы, в соответствии с которыми осуществляются расходные обязательства  по решению вопросов местного значения. В этих условиях необходимо будет эффективно использовать свои административные, финансово-экономические ресурсы, социально-экономический потенциал в целом для укрепления основ местного самоуправления, налаживания действенной системы местной власти.

2. Бюджетное устройство и организация бюджетного процесса на муниципальном уровне на примере бюджета Муниципального Образования г. Ноябрьск

Бюджетное устройство - это организация бюджетной системы, принципы ее построения. Бюджетная система  строится на принципах:10

-     единства бюджетной системы Российской Федерации;

-  разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;

-     самостоятельности бюджетов;

-     равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

-  полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;

-     сбалансированности бюджета;

-     результативности и эффективности использования бюджетных средств;

-     общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

-     прозрачности (открытости);

-     достоверности бюджета;

-     достоверности и целевого характера бюджетных средств;

-     подведомственности расходов бюджетов;

-     единства кассы.

Единство бюджетной системы обеспечивается единой правовой базой, использованием единой бюджетной классификации, единством форм бюджетной документации, предоставлением необходимой статистической и бюджетной информации с одного уровня бюджета на другой для составления консолидированных бюджетов.                                                                           

Принцип полноты требует отражения в бюджете всех доходов и расходов, точного обоснования величины расходов, выявления возможностей дополнительного привлечение средств.