Бюджетный контроль

      Введение 

       Бюджет Российской Федерации является главным инструментом регулирования экономики и социальных отношений, перераспределения национального дохода, финансовых средств. Все в большей степени бюджет выступает в качестве инструмента проведения структурных реформ, поддержки позитивных процессов в различных сферах экономической деятельности. Это влечет за собой повышение значимости бюджетного контроля. Бюджетный контроль зависит от бюджетной политики государства, реализация которой невозможна без эффективного бюджетного процесса и контроля за расходованием бюджетных средств.     

          Главным объектом бюджетного контроля является отчетная документация, поэтому уровень организации  бухгалтерского, бюджетного и налогового учета играет важную роль в осуществлении бюджетного контроля [23, с.16].

          Бюджетному контролю подвергается деятельность всех участников финансовых отношений. Поэтому бюджетный  контроль осуществляется как на микроуровне, так и на макроуровне. Его предметом на макроуровне является распределение валового внутреннего продукта, национального дохода по соответствующим фондам и расходование их по целевому назначению. На микроуровне бюджетный контроль имеет целью рациональное расходование материальных, трудовых, природных и финансовых ресурсов, сокращение непроизводительных расходов, потерь, борьбу с бесхозяйственностью и расточительством.

         Контроль как процесс проверки, анализ оценки качества выполнения поставленных задач, эффективности тех или иных методов управления и формирования на этой основе необходимых мер регулирования и координации всей системы управления, является важнейшим звеном функционирующей системы.

         Успешное реформирование российской экономики кроме всего прочего предполагает и учет теории и практики в отношении основных функций  системы государственного управления на всех его уровнях. Например, одна из основных функций государственного управления это создание и поддержание эффективной финансовой системы и, соответственно, адекватной системы бюджетного контроля.

         Ни одна из острейших социально-экономических проблем не будет решена, ни о каком возрождении российской государственности не может быть и речи, пока не будет наведен должный порядок в бюджетно-финансовой сфере, пока системе бюджетного контроля не  будет придана надлежащая стабильность.

         Целью работы является исследование бюджетного контроля и его развития в Российской Федерации и пути его совершенствования.

         Задачи данной работы:

          - рассмотрение понятий, видов, содержания и значения бюджетного контроля;

         - полномочия органов бюджетного контроля;

         - этапы становления и развития бюджетного контроля в Российской Федерации;

         - исследование бюджетного контроля в Российской Федерации на современном этапе его развития;

          - пути совершенствования и улучшения бюджетного контроля в Российской Федерации.

          Вопросами в области  исследования данной темы занимались такие ученые как, Делягин М.Г., Погосян  Н.Д., Хорина Л.Я., Шохин С.О. Так, Делягин  М.Г. в ряд главных задач развития страны ставит ужесточение бюджетного контроля, отмечая, "что в бюджете-2002 много противоречий, заключающихся в использовании при разработке одной его части прогноза Минфина, а при другой - Минэкономразвития, цифры, которых расходятся в полтора раза [19, c.32]. 
 
 
 

    1. Теоретические аспекты бюджетного контроля

    1.1 Экономическое содержание бюджетного  контроля и его место в системе  финансового контроля 

    Контроль, в целом есть не что иное, как  осуществление функции управления, суть которой заключается в проверке, наблюдении, отслеживании того или иного явления. Контроль - это неотъемлемая часть любой системы регулирования, одна из форм обратной связи, способствующая тому, что субъект управления получает необходимую информацию о состоянии этой системы, и позволяющая ему правильно оценивать произведенные операции, выявлять отклонения от цели и вероятные нежелательные последствия. Анализ результатов контроля помогает вскрыть ранее не известные возможности и резервы системы, повысить эффективность использования управленческих решений. Благодаря такой информации субъект управления может правильно оценивать деятельность управляемой системы и принимать необходимые решения [11, c.34].

    Государственный контроль является неминуемым и необходимым  условием эффективного функционирования экономической системы любого государства. Одной из составляющих такого контроля является государственный и муниципальный финансовый контроль, то есть установленная правовыми нормами система осуществляемых публичными органами контрольных мероприятий, направленных на мониторинг и обеспечение соблюдения узаконенных интересов государства и муниципальных образований в финансовой сфере. 

    Бюджетный контроль – это составная часть  государственного финансового контроля, посредством которого обеспечивается проверка правильности формирования и использования бюджетных средств на всех стадиях бюджетного процесса.

    Бюджетный контроль – составная часть финансово-экономического контроля и рассматривается как  совокупность мероприятий, проводимых государственными органами по проверке законности, целесообразности и эффективности действий в образовании, распределении и использовании денежных фондов Российской Федерации, ее субъектов и местных органов самоуправления, выявлении резервов увеличения поступлений доходов в бюджет, улучшении бюджетной дисциплины. Бюджетный контроль основан на предписании закона, поскольку именно право регулирует контрольные отношения в сфере бюджетной деятельности[14, с.91].

    Однако  есть и другие мнения о понятии  бюджетного контроля. Так О. Ю. Бубнова  дает такое понятие бюджетному контролю, «Бюджетный контроль представляет собой государственный и муниципальный контроль над исполнением соответствующего бюджета. Контроль имеет своей целью соблюдение законности на всех стадиях бюджетного процесса для эффективного выполнения социальным государством и муниципальными образованиями своих функций и задач» [9, c.64].

    Рис. 1.1.1. Виды государственного финансового контроля 

    Единственным  документом, содержащим понятие «бюджетный контроль», является Указ Президента России от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации», в котором бюджетный контроль обозначен как одно из направлений государственного финансового контроля, наряду с банковским, денежным, налоговым, таможенным, валютным.

    Бюджетный кодекс РФ не содержит понятия «бюджетный контроль», не раскрывает его суть, направления осуществления. Бюджетный контроль в кодексе заменен более широким термином «государственный финансовый контроль». В учебниках бюджетный контроль чаще обозначается как государственный финансовый контроль. Вместе с тем, есть учебные пособия, где под государственным финансовым контролем понимается именно бюджетный контроль [14, c.118]. Многие авторы, рассматривая государственный финансовый контроль (в том контексте как определяет его Бюджетный кодекс РФ), акцент делают только на расходах. Понятие «бюджетный контроль» достаточно подробно описано И.И. Кучеровым [12, c.125], он делает ссылку не на Бюджетный кодекс РФ, как основополагающий документ в данной области финансовых отношений, а именно на вышеупомянутый Указ Президента РФ. Отсутствие термина бюджетный контроль искажает общую картину государственного финансового контроля. Бюджетный контроль в отличие от финансового контроля обслуживает специфические отношения в сфере государственных и муниципальных финансов. Финансовые отношения включают в себя бюджетные, то есть сфера охвата объектов финансового контроля значительно шире, чем бюджетного.

    Как мы уже выяснили, бюджетный контроль является одним из направлений финансового контроля. Бюджетный контроль относится к внутренним сферам государственного финансового контроля, поскольку обеспечивает реализацию бюджетной политики конкретного государства. Различают также понятие финансово-бюджетного контроля.

    Финансово-бюджетный контроль контролирует весь бюджетный процесс, экономическую и финансовую деятельность всех федеральных министерств и ведомств, деятельность всех федеральных органов, осуществляющих контрольные функции. Финансово-бюджетный контроль постоянно осуществляется Правительством Российской Федерации.  С этой целью при Правительстве РФ создан Межведомственный совет по государственному финансовому контролю.

    Особенность бюджетного контроля (в отличие от налогового, валютного и таможенного контроля) заключается в том, что у него свой, специфический объект, особое содержание, субъекты, цели и задачи.

    По  содержанию бюджетный контроль включает контроль над исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных  внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ.

    Главная цель бюджетного контроля может быть определена как обеспечение законности бюджетной деятельности, т.е. контроль над соблюдением бюджетного законодательства всеми участниками бюджетных отношений. Указанная цель достигается решением следующих задач:

    а) соблюдение финансового законодательства;

    б) обеспечение эффективного контроля над формированием государственных  доходов и рациональным их использованием;

    в) соблюдение бюджетного процесса;

    г) контроль над реализацией системы  межбюджетных отношений;

    д) пресечение и предупреждение правонарушений в бюджетной сфере;

    е) проверка и координация деятельности контрольных органов [22, с.96].

    Объектом  бюджетного контроля выступает не только бюджетно-налоговая сфера и бюджетный  процесс, но весь процесс финансово-хозяйственной деятельности субъектов рыночных отношений. Этим определяется роль и значение бюджетного контроля как важнейшего элемента государственного контроля и управления.

    Иными словами, объект бюджетного контроля –  денежные отношения, возникающие между  государством и юридическими и физическими лицами по поводу мобилизации и перераспределения валового внутреннего продукта на территориальном, социальном и отраслевом разрезах с целью выполнения государством своих функций [9, с.15].

    Субъекты  бюджетного контроля – законодательные  (представительные) органы, органы исполнительной власти, органы (должностные лица) местных администраций муниципальных образований. Выделяют контролирующих (кто контролирует) и контролируемых (кого контролируют) субъектов. Так, контролируемыми субъектами выступают органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации, предприятия, учреждения, получавшие, перечислявшие или использовавшие бюджетные средства. 

    Предмет бюджетного контроля  – это финансовые ресурсы, сосредоточенные в бюджетах различного уровня и внебюджетных фондах. Основными направлениями бюджетного контроля могут быть контроль над формированием доходов бюджетов и внебюджетных фондов, в том числе за государственной собственностью как источником доходов, за финансово- хозяйственной деятельностью государственных и муниципальных предприятий, а также за расходами, за государственным и муниципальным долгом. Специфика построения бюджетной системы федеративного государства позволяет выделить бюджетный контроль на общегосударственном (федеральном) уровне, уровне субъектов РФ и муниципальных образований [26, с.20].

    Успешное  выполнение сложных задач в различных  сферах финансово-экономической жизни  общества зависит от соответствующей  организации, видов контроля, форм и  методов его проведения.

    Научно обоснованная классификация видов бюджетного контроля позволяет глубже понять сущность этого важного элемента управления государственными финансовыми потоками, раскрыть механизм функционирования выражаемых им отношений, выявить специфические особенности различных его составляющих. По мере развития бюджетного контроля должно происходить уточнение и изменение классификации его видов и направлений.

    Многими авторами предпринимались попытки  дать классификацию видов бюджетного контроля. Тем не менее, эта область недостаточно разработана. Нет единства в выборе признаков классификаций, отсутствует комплексность в подходах. Необходимы уточнения в существующих классификациях видов и направлений бюджетного контроля с учетом изменившихся условий хозяйствования.

    Исходя из установленного Конституцией Российской Федерации разделения государственной власти на три самостоятельные ветви, различаются следующие виды бюджетного контроля:

    - контроль по линии законодательной  власти (Счетная палата Российской  Федерации, контрольные органы (комитеты и комиссии) законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации);

    - контроль по линии исполнительной  власти (Правительство Российской  Федерации, Федеральная налоговая  служба Российской Федерации,  службы ведомственного контроля и внутреннего контроля государственных организаций и др.);

    - контроль по линии судебной  власти (судебная система, система органов прокуратуры) [8, с.86].

    Так как президентская власть в какой-то мере сочетает в себе законодательную и исполнительную власти, правомерно выделить и контроль по линии президентской власти, или президентский контроль (Президент Российской Федерации и Администрация Президента Российской Федерации, в том числе Главное контрольное управление Президента Российской Федерации и его территориальные органы, уполномоченные представители Президента Российской Федерации в федеральных административных округах, включая их аппарат). Президентский контроль осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации путем издания указов по финансовым вопросам, подписания федеральных законов; назначения и освобождения от должности министра финансов Российской Федерации; представления Государственной Думе кандидатуры для назначения на должность председателя Центрального банка Российской Федерации.

    Контроль  со стороны органов исполнительной власти всех уровней осуществляется в пределах их полномочий. В зависимости от предметов ведения органов исполнительной власти бюджетного контроля, осуществляемый органами исполнительной власти, может быть вневедомственным (иногда его называют надведомственным или межведомственным) и ведомственным. Вневедомственный контроль в отличие от ведомственного осуществляется по определенным вопросам деятельности не подчиненных контрольному органу организаций. Ведомственный же контроль осуществляется специальными структурными подразделениями самих министерств и ведомств, государственных комитетов и иных органов государственного управления, включая органы вневедомственного контроля. В основном ведомственный контроль организуется в виде контрольно-ревизионных служб (там, где они сохранились).

    По  субъектам бюджетного контроля выделяется:

    а) государственный бюджетный контроль, проводимый органами государственной  власти в интересах общества и  государства в процессе формирования доходов бюджета, установления расходных обязательств, планирования и осуществления расходов бюджета, обеспечения поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, погашения государственного и муниципального долга. Основным критерием данного контроля является бюджет как неотъемлемый признак государства, вместе с налогами обеспечивающий реализацию его суверенитета путем создания финансовой основы деятельности государства. Пользуясь бюджетом как основным орудием перераспределения национального дохода, государство направляет средства в первую очередь в те отрасли народного хозяйства и экономические районы, которые требуют первоочередного развития, то есть посредством бюджета государство перераспределяет национальный доход.

    В рамках государственного  бюджетного контроля действующее бюджетное законодательство выделяет внутренний  и внешний контроль.

    К внутреннему контролю следует отнести  контроль, проводимый исполнительной властью. Внутренний контроль, осуществляемый в отношении собственной деятельности участников бюджетного процесса, неразрывно связан с задачами, поставленными перед каждым участником бюджетного процесса, и позволяет проверить, насколько эффективно участники бюджетного процесса справляются с их выполнением.

    Внешний контроль – это финансовый контроль, независимый от органов исполнительной власти, осуществляемой извне по отношению к исполнительной власти органами, формируемыми представительной (законодательный) ветвью власти;

    б) негосударственный  бюджетный контроль, проводимый организациями и физическими лицами, заинтересованными в современном и полном получении бюджетных  средств. К таковым можно отнести бюджетные учреждения, осуществляющие свою деятельность за счет средств бюджета на основе бюджетной сметы.

    в) общественный контроль осуществляется неправительственными организациями и учреждениями;

    г) независимый контроль, проводимый специализированными  аудиторскими фирмами и службами;

    д) внутрихозяйственный контроль финансово-экономическими службами предприятий, организаций  и учреждений.

    е) правовой контроль осуществляется правоохранительными  органами в форме ревизий, судебно-бухгалтерской экспертизы и т. д.;

    ж) гражданский контроль осуществляется физическими лицами при их налогообложении  налоговыми органами, при составлении  и подаче налоговых деклараций, а так же при получении средств из бюджета (зарплата, пенсия, стипендия, пособие, и т. д.).

    По  времени проведения Бюджетный кодекс РФ (ст. 256) выделяет следующие виды бюджетного контроля:

    а) представительный контроль, осуществляемой в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам. Предварительный контроль носит предупреждающий характер и способствует предотвращению бюджетных нарушений;

    б) текущий контроль, осуществляемый при рассмотрении вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами. Данный вид контроля называют также оперативным, поскольку он позволяет оперативно реагировать на изменения в бюджетной деятельности и избежать негативных последствий, ведущих к финансовым потерям и убыткам. Текущий (оперативный) контроль ежедневно проводится финансовыми службами для предотвращения нарушений финансовой дисциплины в процессе привлечения или расходования денежных средств, выполнения организациями обязательств перед бюджетом;

    в) последующий контроль, осуществляемый в ходе рассмотрения и утверждения  отчетов об исполнении бюджетов. Данный вид контроля позволяет оценить результаты финансовой деятельности, эффективность проводимых финансовых операций за истекший период.

    По  степени завершенности представления  об объекте выделяют следующие виды бюджетного контроля:

    а) глубокий контроль – детальное и глубокое контрольное изучение объекта для получения о нем как можно более полного (законченного) представления;

    б) ориентировочный контроль – поверхностное  изучение, не ставящее своей целью  создание какого-то завершающего впечатления от деятельности объекта, а проводимое для получения общих материалов в рамках исследования какой-либо темы, каких-либо важных вопросов или для формирования наиболее общего или поверхностного представления об объекте [11, с.54].

    Таким образом, делая выводы, необходимо определить бюджетный контроль как самостоятельное направление государственного финансового контроля, предметом которого являются финансовые отношения по формированию доходов и расходов государственных бюджетов, бюджетов муниципальных образований и государственных внебюджетных фондов различного уровня, а также деятельность представительных и исполнительных органов в рамках бюджетного процесса, регулируемую Бюджетным кодексом РФ и иными нормативными актами, основанными на нем.  

    1.2 Формы и методы бюджетного контроля 

    В настоящее время в литературе можно встретить самые различные  классификации форм, методов бюджетного контроля. При этом необходимо учитывать, что соотношение понятий «форма» и «метод» в науке финансового права остается дискуссионным. В то же время в большинстве работ указанные понятия представлены в различных смысловых сочетаниях, но фактически используются как равнозначные. Все виды бюджетного контроля основаны на определенных формах и методах их проведения. Под формой бюджетного контроля следует понимать конкретное выражение и организацию контрольных действий [22, с.105]. По мнению, Н.А. Саттаровой,  к формам бюджетного контроля относиться ревизия, проверка, нормативная проверка, обследование, анализ. А к методам бюджетного контроля относит аудит (внутренний и внешний) бюджета. Но более традиционным, считается мнения Е.Ю. Грачевой, А. В. Голубева и других ученых. Всеобъемлющим и полно раскрывающим суть форм и методов бюджетного контроля является традиционный подход.

    В соответствии со ст. 265 БК РФ выделяют следующие формы финансового (бюджетного) контроля [3, ст.265].

    Рис. 1.2.1. Формы бюджетного контроля 

    Предварительный контроль – это контроль, проводимый до совершения финансовых операций на стадии составления, рассмотрения и утверждения смет доходов и расходов, договорных соглашений и других документов и направлен на предупреждение неэффективного и нецелевого расходования бюджетных средств. Предшествуя совершению финансовых и хозяйственных операций, предварительный контроль позволяет еще на стадии прогнозов и планов пресечь попытки нарушения действующего законодательства и нерационального использования средств, выявить дополнительные источники финансовых ресурсов. Проведение предварительного контроля предусматривает проверку  обоснованности расходов, правильности представленных расчетов, полноты указанных источников доходов, ожидаемых доходов (прибылей), возможности достижения цели в рассматриваемые сроки.

    Предварительный контроль над целевым использованием бюджетных средств должен способствовать:

    а) эффективности организации работы контролирующих органов и применению конкретных бюджетных норм и нормативов;

    б) четкому определению направлений, методов, способов осуществления данного  контроля;

    в) правильному установлению конкретных субъектов и объектов, которые должны подвергнуться проверке или ревизии;

    г) выбору наиболее актуальных и действенных  мер по пресечению нецелевого использования  бюджетных средств;

    д) предотвращению неправильного, неэффективного расходования финансовых ресурсов;

    е) выявлению резервов роста доходов  и соответствия проектируемых показателей  бюджета с данными программ социально-экономического развития страны [14, с.109].

    После принятия решения о выделении  бюджетных средств бюджетополучателям наступает этап текущего (оперативного) контроля.

    Текущий контроль – это контроль, осуществляемый на этапе совершения финансовых операций со средствами бюджета в целях  предотвращения нарушений при расходовании этих средств, соблюдения финансовой дисциплины и своевременного осуществления финансово-денежных расчетов. Текущий контроль предусматривает проверку соответствия предполагаемых к оплате расходов утвержденной смете расходов, кодам экономической классификации и соответствия заключенных договоров доведенным лимитам бюджетных обязательств, а также наличия документов, подтверждающих надлежащую реализацию договоров на поставку продукции, выполнение работ, услуг, заключенных трудовых соглашений. Оперативный контроль осуществляется в течение всего периода финансово-хозяйственной деятельности бюджетополучателей. На этой стадии эффективность контрольных действий важна, поскольку такой контроль предотвращает саму возможность нарушения бюджетной дисциплины [14, с.110].

    Последующий контроль проводится по окончании финансового года или отчетного периода, при котором проверяется как количественное, так и качественное выполнение намеченных показателей по сбору налогов и других платежей, по расходованию государственных денежных средств, исполнению смет бюджетных учреждений. Последующий контроль проводится путем анализа и ревизии отчетной финансовой и бухгалтерской документации для определения эффективности, целенаправленности расходования бюджетных средств и своевременности совершения операций с этими средствами. Также выявляются причины отклонений данных от плановых, правильность, законность и целесообразность произведенных расходов, использование резервов повышения доходной базы. Последующий контроль тесно взаимосвязан с предварительным контролем, который базируется на результатах контрольно-аналитической работы, проводимой после завершения отчетного периода [14,с. 111].