Бюджетный процесс в муниципальном образовании

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

В любой стране  бюджет – это наиболее точная форма выражения  существа государственной власти, а процесс его исполнения наглядно демонстрирует ее настоящий характер. Развитие рыночных отношений  в Российской Федерации сопровождается повышением роли местных бюджетов. Через местные бюджеты государство осуществляет централизацию бюджетных ресурсов в распоряжение органов власти, которых наделяет правом представлять его интересы и от его имени осуществлять определенные функции, корректирует бюджетные взаимосвязи, регулирует каналы прохождения бюджетных истоков, уточняет пропорции распределения централизованных средств и обеспечивает  управление внутрибюджетными отношениями.

Таким образом, благодаря внутрибюджетным отношениям становится возможным использование местного бюджета для обеспечения межтерриториального  распределения общественного продукта, регулирование народнохозяйственных пропорций, управления экономическими процессами на микроуровне. Разработка эффективной системы бюджетных отношений на местном уровне управления является одной из наиболее сложных проблем бюджетной реформы, от ее решения во многом зависит успех преобразований, производимых в бюджетной сфере. Но в связи с тем, что на государственном уровне не до конца решены вопросы принципиального распределения ответственности за осуществление соответствующих расходов между разными уровнями власти и управления; а также источников доходов для покрытия указанных расходов, на местный бюджет ложится проблема дефицитности своего бюджета, необходимости изыскания дополнительных источников покрытия своих расходов, более целесообразного расходования бюджетных средств.

Главные базовые направления  государственной политики финансируются не с федерального, а с уровня местного самоуправления. Поэтому создать эффективную и работоспособную систему финансирования на уровне местного самоуправления важно не только для отдельного города или района, но и для государства в целом.

Большинство бюджетов муниципальных образований в России являются в настоящее время дотационными. Относительный рост их количества в общей совокупности бюджетов муниципальных образований продолжает возрастать. Налицо кризис формирования доходной части местных бюджетов, а следовательно, и местных финансов в целом за счет собственных доходов и все большая зависимость от вышестоящих бюджетов (в первую очередь от краевого бюджета).

Местные бюджеты являются основой бюджетной системы страны. Ее эффективность во многом зависит  от того, какие бюджетные ресурсы получают  в свое распоряжение местные власти. 

Главное внимание в ходе реформирования бюджетных отношений  должно быть уделено разграничению доходных и расходных полномочий. Принятие двух Федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в новой редакции, «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также поправок в Бюджетный и Налоговый кодексы влечет существенные последствия для территориальных и местных бюджетов, в перераспределении как расходных полномочий, так и финансовых средств между различными уровнями бюджетной системы. Федеральное законодательство закрепляет за местным уровнем такой список налогов, доходы от которых не соответствуют возложенным на него расходным полномочиям.

Одной из наиболее сложных  проблем бюджетной реформы является разработка эффективной системы бюджетных отношений на местном уровне.

Данная работа посвящена изучению бюджетного процесса в муниципальном образовании.  Разработка эффективной системы бюджетных отношений на местном уровне управления является одной из наиболее важных проблем бюджетной реформы, поэтому бюджетный процесс является предметом исследования.

Объектом исследования выступает бюджетный процесс  муниципального образования «Город Рубцовск» Алтайского края, период исследования 2005-2008 г.г.

Актуальность и значение данной темы заключается в том, что  в настоящее время в действие введен ряд законов изменяющих бюджетное и налоговое законодательство, проводится реформа межбюджетных отношений, которая оказывает влияние на бюджетный процесс и распределение общественных финансов.

Цель дипломной работы – провести анализ бюджетного процесса муниципального образования в процессе реформирования всей бюджетной системы на основе изучения и анализа учебной литературы, периодических изданий, показателей бюджета.

Задачи, которые необходимо решить для достижения цели, следующие:

- изучить нормативно-правовые акты, влияющие на бюджетный процесс;

- рассмотреть основные этапы  бюджетного процесса муниципального образования;

- дать социально-экономическую характеристику муниципального образования «Город Рубцовск» Алтайского края;

- проанализировать бюджетный процесс муниципального образования «Город Рубцовск» Алтайского края;

- рассмотреть мероприятия по совершенствованию формирования и использования средств бюджета муниципального образования «Город Рубцовск» Алтайского края.

  Первоначальное внимание уделялось теоретическим основам поставленного вопроса, чему посвящена первая часть дипломной работы. Далее, во второй части, проведен анализ местных бюджетов в условиях реформирования на примере муниципального образования «Город Рубцовск» Алтайского края. И результатом проделанной работы является третья глава, в которой описаны мероприятия по совершенствованию формирования и использования средств бюджета муниципального образования «Город Рубцовск» Алтайского края мероприятия по совершенствованию формирования и использования средств бюджета муниципального образования «Город Рубцовск» Алтайского края.

При написании данной работы использованы нормативно-правовые документы общегосударственного и местного значения, применялся метод анализа учебной литературы, статей из периодических изданий, а также метод систематизации практических данных о бюджете города Рубцовска за период 2005-2008 г.г.

Глава 1. ОРГАНИЗАЦИЯ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА В МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЯХ В УСЛОВИЯХ РЕФОРМИРОВАНИЯ

1.1.Нормативные акты, влияющие на бюджетный процесс

Создание основ рыночной экономики в Российской Федерации  требует проведение адекватной финансово-бюджетной  и налоговой политики. Это обусловило необходимость разработки эффективной системы бюджетного федерализма и решение таких проблем, как реализация принципов разделения полномочий в финансовой сфере между федеральными и региональными органами государственной власти, создание дееспособного механизма бюджетных взаимоотношений между ними, а также между субъектами Федерации и органами местного самоуправления.

Разработка эффективной  системы бюджетных отношений  на местном уровне управления является одной из наиболее важных проблем  бюджетной реформы. От ее решения  во многом зависит успех преобразований, проводимых в бюджетной сфере. Государственные и местные бюджеты являются центральным звеном финансовой системы Российской Федерации. По средствам бюджетов образуются денежные фонды государственного или административно-территориального образования, которые обеспечивают выполнение задач общего для их значения, создают финансовую основу для осуществления функций органов государственной власти и местного самоуправления. 

С 1 января 2008 г. вступили в силу изменения, внесенные в Бюджетный кодекс РФ Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации», которые направлены на создание правовой основы для повышения эффективности использования бюджетных  средств органами государственной власти и органами местного самоуправления, в том числе путем смещения акцентов бюджетного процесса на управление результатами и адресность предоставления межбюджетных трансфертов. Одной из важнейших новаций является переход на среднесрочное бюджетное планирование [15, с.92].

В соответствии с Конституцией РФ и Бюджетным Кодексов РФ бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов трех уровней:

- федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

- бюджетов субъектов Российской Федерации (региональных бюджетов) и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;

- местных бюджетов.

Бюджетная система  РФ включает: федеральный бюджет, 21 республиканский бюджет республик в составе РФ, 55 краевых и областных бюджетов и бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга, один областной бюджет автономной области, 10 окружных бюджетов автономных округов и около 29 тысяч местных бюджетов (районные, городские, поселковые и сельские бюджеты) [25, с.22].

Бюджетный кодекс РФ, реализуя принципы и требования, сформулированные в законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», содержит более детальное регулирование межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации, в том числе целый ряд норм и требований прямого действия. В то же время для регионов сохраняется достаточно широкая сфера регулирования, включая определение порядка соответствующих расчетов, в значительной степени влияющих на качество межбюджетных отношений.

Прямое федеральное  регулирование характерно, прежде всего, для разграничения расходных обязательств, непосредственно вытекающих из единых принципов разграничения компетенции органов публичной власти разных уровней.

  Органы государственной власти субъектов Федерации (за исключением городов Москвы и Санкт-Петербурга) не имеют права устанавливать вопросы местного значения или предопределять объем вытекающих из них расходных обязательств. В частности, не допускается установление субъектами РФ каких-либо обязательных для муниципальных образований нормативов финансирования расходов местных бюджетов [2]. Эти нормы призваны гарантировать самостоятельность органов местного самоуправления в реализации своих полномочий и формировании расходов, а также предотвратить возникновение «необеспеченных мандатов».

В то же время при наделении  органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями установление субъектами Федерации нормативов, используемых для расчета субвенций местным бюджетам, является обязательным.

Следует особо выделить случай установления законами субъектов  РФ натуральных льгот для категорий граждан, социальная поддержка которых отнесена к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации. Поскольку натуральные льготы как правило, предоставляются муниципальным предприятиям и организациям, при их введении практически неизбежным решением является делегирование их предоставления органам местного самоуправления. В таких случаях местным бюджетам должны предоставляться субвенции из региональных фондов компенсаций. В то же время при переводе натуральных льгот в денежную форму субъект Федерации имеет возможность выбора между выплатой соответствующих компенсаций непосредственно из регионального бюджета или их выплатой  из местных бюджетов за счет субвенций.

Основные подходы к  формированию финансовых взаимоотношений  федерального бюджета с бюджетами  субъектов Российской Федерации  и муниципальных образований на 2008 год и на среднесрочную перспективу разработаны в соответствии с Посланием Президента Российской Федерации, основными параметрами прогноза социально-экономического развития Российской Федерации.

Распределение налоговых  доходов между уровнями бюджетной  системы теперь закреплено не только действующими на один год законами о бюджете, а Бюджетным и Налоговым кодексами. Это создает условия для внедрения средне и долгосрочного бюджетного планирования, повысит стабильность и предсказуемость доходов территориальных бюджетов.

Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный  Кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» предусматривает создание и введение, начиная с 2006 г., новой системы межбюджетных отношений на основе уточнения разграничения бюджетных и налоговых полномочий между органами власти разного уровня, изменения бюджетного устройства и общих принципов организации бюджетной системы разграничения налоговых доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Требования к новой  системе межбюджетных отношений  состоят в следующем:

- формирование двух  уровней местных бюджетов (районного  и поселенческого);

- определение перечня  собственных полномочий органов власти с «автономным» формированием расходов их бюджетов;

- введение субвенций  на делегированные государственные  полномочия;

- долгосрочное закрепление  доходов за бюджетами всех  уровней;

- использование принципа  объективности при выравнивании бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов;

- введение «отрицательных  трансфертов»;

- установление института  временной финансовой администрации.

Местные бюджеты являются составной частью бюджетной системы  Российской Федерации. Поэтому их функционирование базируется на следующих основных принципах бюджетной системы РФ:

- единства бюджетной системы Российской Федерации;

- разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;

- самостоятельности бюджетов;

- равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

- полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;

- сбалансированности бюджета;

- результативности и эффективности использования бюджетных средств;

- общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

- прозрачности (открытости);

- достоверности бюджета;

- адресности и целевого характера бюджетных средств;

- подведомственности расходов бюджетов;

- единства кассы.

Важно отметить, что в  Бюджетном кодексе используется новое понятие «расходные обязательства» с одновременным определением прав и обязанностей органов публичной власти разных уровней по их установлению и исполнению.

Расходные обязательства муниципальных образований возникают в результате принятия нормативных правовых актов органов местного самоуправления по вопросам местного значения, а также заключения муниципальным образованием договоров по данным вопросам. Они устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников покрытия дефицита местных бюджетов.

При осуществлении органами местного самоуправления  переданных им  отдельных государственных  полномочий у муниципальных образований возникают «вмененные» расходные обязательства, которые должны будут исполняться за счет субвенций бюджетов вышестоящего уровня бюджетной системы РФ.

Расходные обязательства  разграничены следующим образом: расходные обязательства РФ, субъекта Федерации, муниципального образования [2]. Принцип разграничения – тот уровень власти, который устанавливает расходное обязательство, должен обеспечивать его выполнение либо непосредственно из своего бюджета, либо путем передачи субвенций бюджетам других уровней. При этом, на каждом уровне бюджетной системы обязательно ведение реестра расходных обязательств – системного перечня норм и договоров, возлагающих расходные обязательства на тот или иной уровень бюджетной системы.

Относительно местных  бюджетов перераспределение расходных обязательств выражается в передаче расходов с местных бюджетов на федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации по следующим видам расходов:

- льготы;

- адресные жилищные  субсидии;

- финансовое обеспечение  учебного процесса в школах;

- финансовое обеспечение  школ-интернатов, домов ребенка,  детских домов; 

- субсидирование сельхозпроизводства; 

- обеспечение противопожарной  безопасности; платежи за неработающее население в системе обязательного медицинского страхования;

- здравоохранение.

Важнейшей проблемой, решаемой реформой федеративных отношений и  местного самоуправления, является предотвращение «необеспеченных» мандатов.

1.2. Основные этапы бюджетного процесса в

современных условиях и его участники

Муниципальный бюджетный процесс – регламентируемая нормами права деятельность органов местного самоуправления и участников муниципального бюджетного процесса по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению проектов местных бюджетов, а также по контролю за их исполнением [21, с. 128].

Бюджет является инструментом реализации социально-экономической  политики соответствующей территории. Местный бюджет – это, по сути, финансовый план социально-экономического развития муниципального образования, именно поэтому составление проекта местного бюджета, как, впрочем, проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации,  должно базироваться на планово-прогнозных документах.

В муниципальном бюджетном  процессе можно выделить следующие  этапы:

1. Составление проекта местного бюджета;

2. Рассмотрение и утверждение  проекта местного бюджета представительным органом муниципального образования;

3. Исполнение местного  бюджета;

4. Осуществление муниципального  финансового контроля.

Составлению проектов местных  бюджетов предшествуют разработка прогнозов социально-экономического развития муниципальных образований и отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов, на основании которых органы исполнительной власти муниципальных образований осуществляют разработку проектов местных бюджетов.

Составление проектов местных  бюджетов – исключительная прерогатива органов местного самоуправления. Непосредственное составление проектов местных бюджетов осуществляют финансовые органы муниципальных образований.

Составление местного бюджета основывается на:

- прогнозе социально-экономического развития муниципального образования на очередной финансовый год;

- основных направлениях бюджетной и налоговой политики муниципального образования на очередной финансовый год;

- прогнозе сводного финансового баланса по муниципальному образованию на очередной финансовый год;

- плане развития муниципального сектора экономики соответствующей территории на очередной финансовый год.

Участниками бюджетного процесса муниципального образования являются органы и ответственные лица, которые обладают бюджетными полномочиями:

-    представительные органы местного самоуправления;

-    органы исполнительной власти (главы местного самоуправления, финансовые органы, другие уполномоченные органы);

-    органы денежно-кредитного регулирования;

-    органы муниципального финансового контроля;

-   главные распорядители и распорядители муниципальных бюджетных средств;

-    администраторы поступлений в местный бюджет [2].

Каждый участник бюджетного процесса имеет свои собственные задачи и должен действовать в пределах закрепленных за ним полномочий.

Так, представительные органы местного самоуправления рассматривают и утверждают местные бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют текущий контроль за исполнением  бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, которым вменяется в обязанность осуществлять контроль за исполнением местных бюджетов.

Глава местного самоуправления вносит проект местного бюджета, а также отчет об исполнении местного бюджета в представительный орган местного самоуправления;  подписывает и обнародует решение о местном бюджете, решение об исполнении местного бюджета; может быть инициатором проведения публичных слушаний по проекту местного бюджета и отчету о его исполнении и в этом случае назначает публичные слушания.

Финансовый орган местной администрации – один из основных участников бюджетного процесса, так как он формирует проект местного бюджета для внесения в представительный орган местного самоуправления, готовит отчетность об исполнении местного бюджета и осуществляет многие другие функции, связанные с исполнением местного бюджета.

Главный распорядитель  бюджетных средств – орган  местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и получателями бюджетных средств [22, с.154].

Распорядитель бюджетных  средств – орган местного самоуправления, орган местной администрации, бюджетное учреждение, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и получателями бюджетных средств [21, с.155].

Участниками муниципального бюджетного процесса также являются бюджетные учреждения, муниципальные  унитарные предприятия, другие получатели бюджетных средств, а также кредитные  организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджетов.

Составление проекта  бюджета осуществляется в соответствии с единой бюджетной классификацией, установленной в Российской Федерации. В целях обеспечения сопоставимости показателей бюджетов муниципальных образований с показателями других уровней бюджетной системы Российской Федерации при составлении, исполнении и формировании отчетности о его исполнении применяется бюджетная классификация Российской Федерации, утвержденная федеральным законом.

Бюджетная классификация является группировкой доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, используемой для составления и исполнения бюджетов, составления бюджетной отчетности, обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы Российской Федерации [25, с. 167].

При составлении проекта  местного бюджета перед участниками  муниципального бюджетного процесса стоят следующие задачи:

1. Подготовка материалов, необходимых для составления проекта местного бюджета. В частности разработка прогнозов социально-экономического развития муниципальных образований и отраслей экономики, сводного финансового баланса муниципального образования на очередной финансовый год;

2. Рассмотрение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из вышестоящих бюджетов бюджетной системы России, а также межбюджетных трансфертов из местных бюджетов; прогноз и расчет соответствующих поступлений и изъятий;

3. Подготовка смет получателей бюджетных средств, в том числе сметы расходов представительного органа муниципального образования;

4. Подготовка документов, сопутствующих проекту местного бюджета, в том числе: перспективного финансового плана, прогноза консолидированного бюджета, адресной инвестиционной программы, плана развития муниципального сектора экономики на очередной финансовый год, а также структуры муниципального долга и программы внутренних и внешних заимствований, предусмотренных на очередной финансовый год для покрытия дефицита местного бюджета, оценки потерь местного бюджета от предоставленных налоговых льгот и ожидаемого исполнения бюджета за текущий финансовый год.

Рассмотрение  проекта местного бюджета и утверждение  местного бюджета – это следующие за составлением проекта бюджета стадии бюджетного процесса, в которых главная роль отводится представительным органам местного самоуправления.

Орган местного самоуправления вносит проект решения о местном  бюджете на очередной финансовый год на рассмотрение представительного  органа местного самоуправления в срок, определенный правовыми актами органа местного самоуправления [21, с. 118].

Одновременно с проектом бюджета представительному органу представляются документы и материалы, определенные Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Порядок рассмотрения проекта  решения о местном бюджете и его утверждения, определенный правовыми актами органа местного самоуправления, должен обеспечивать рассмотрение и утверждение данного проекта решения до начала очередного финансового года. В проекте решения о местном бюджете должны содержаться основные характеристики местного бюджета, а именно:

- общий объем доходов местного бюджета;

- общий объем расходов местного бюджета;

- дефицит местного бюджета.

В проекте решения  о местном бюджете должны содержаться  также показатели прогнозируемых доходов местного бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов Российской Федерации и нормативов отчислений от собственных доходов местного бюджета, передаваемых бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации.