Форма правления в Великобритании

Процесс становления и развития системы  государственного управления в Казахстане с момента обретения им своей  независимости можно разделить  на несколько этапов.

Первый  этап становления и развития системы  государственного управления пришелся на 1990-1993 годы и проходил под знаком перехода Казахстана к самостоятельному развитию, становления в стране основ  суверенной государственно-административной системы. Главной характеристикой  данного этапа было то, что основные изменения были направлены не столько  на создание новой системы, сколько  на разрушение существовавшей. Таким  образом, суть произошедших тогда важнейших  событий заключалась в сломе  существовавшей тогда тоталитарной системы и коренной реформе всей системы общественных отношений.

С самого начала проведения сложных преобразований в Казахстане стало понятным, что  их успех может быть гарантирован только при выстраивании эффективной  системы управления на всех уровнях  государственной власти. При этом взаимоотношения различных уровней  власти должны базироваться на общегосударственной  стратегии, имеющей четкие цели и  задачи.

Первым  концептуальным документом, позволившим  осуществлять собственное государственное  строительство, стала «Декларация  о государственном суверенитете Казахской Советской Социалистической Республики», принятая 25 октября 1990 года. Именно с этого исторического  акта был сделан первый существенный шаг в сторону создания нового, суверенного и самостоятельного государства.

С этого момента государственная  власть в Казахстане стала осуществляться по принципу разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Главой республики стал президент, который обладал высшей распорядительно - исполнительной властью. Законодательная власть стала осуществляться Верховным Советом Казахской ССР. Высшая судебная власть стала принадлежать Верховному суду.

Пост  президента был учрежден Законом  Казахской ССР от 24 апреля 1990 года. В нем указывалось, что президент  является главой Казахской Советской  Социалистической Республики. Президент  не относится к исполнительной власти. Он имел право предоставлять Верховному Совету Казахской ССР кандидатуру  на пост Председателя Совета Министров  Казахской ССР, а также ставить  перед Верховным Советом КазССР вопрос об отставке либо о принятии отставки Совета Министров. В тот период президент был главой Казахской ССР, являющейся частью Советского Союза, поэтому его статус отражал особенности взаимоотношений Союзного государства с его частью - союзной республикой.

20 ноября 1990 года был подписан Закон  «О совершенствовании структуры  государственной власти и управления  в Казахской ССР и внесении  изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Казахской ССР», согласно которому было установлено, что президент Казахской ССР является главой высшей исполнительной и распорядительной власти. Кроме того, была учреждена должность вице-президента Казахской ССР, который избирался Верховным Советом по представлению президента, Совет Министров был преобразован в Кабинет Министров, были образованы посты премьер-министра, министров, председателей государственных комитетов Казахской ССР. Изменения в структуре органов государственной власти обусловили принятие соответствующих изменений и дополнений в Конституцию страны.

В заключительном пункте Декларации было оговорено, что она является основой  для разработки новой Конституции. Таким образом, Декларация послужила  политическим актом, ставшим основой  для создания реально независимого государства.

Провозглашение  государственного суверенитета Казахской  ССР стало шагом, открывшим для  Казахстана возможность самостоятельно определять пути развития своей системы  государственного управления. В Декларации была установлена юридическая норма, согласно которой Казахстан получил  возможность разработки новой Конституции  и других законодательно-правовых актов, реализующих статус Республики как  суверенного государства [1].

Одним из важных законодательных актов, создавших  правовую основу для развития системы  государственного управления Казахстана накануне развала бывшего СССР, стал Закон Казахской ССР «О местном  самоуправлении и местных Советах  народных депутатов Казахской ССР», согласно которому главным местным  представительным органом государственной  власти являлся Совет народных депутатов.

На  своей территории поселковые, сельские, аульные, районные, городские Советы объединяли и координировали деятельность всей системы местного самоуправления. Местные Советы имели ряд полномочий для решения вопросов местного значения: образовывать свои органы для управления на своей территории экономическим, социальным, национально-культурным сегментом, обеспечивать комплексное социально-экономическое  развитие территорий, то есть осуществлять социально-экономическую государственную  политику на местах.

Одним из главных недостатков Закона «О местном самоуправлении и местных  Советах народных депутатов Казахской  ССР» было то, что в нем конкретно  не различались органы местного государственного управления и органы местного самоуправления, которые на самом деле олицетворяют два различных института управления. По данной причине в эти годы органы местного самоуправления автоматически  олицетворялись с местными Советами, которые формировались путем  выборов.

В юрисдикцию местных Советов входило  владение, пользование и распоряжение от имени местного населения коммунальным имуществом. При этом собственная  материально-финансовая база местных  Советов конкретизировалась по каждому  уровню самоуправления. Однако, несмотря на все это, местные Советы не могли  заменить местные органы самоуправления в их классическом варианте.

16 декабря 1991 года был принят  конституционный Закон «О государственной  независимости Республики Казахстан». Данный законодательный акт может  быть классифицирован как «малая  Конституция», создавшая правовую  основу для формирования высших  органов государственной власти  независимого Казахстана. В данном  Законе был закреплен статус  Казахстана как независимого, демократического  правового государства, обладающего  на своей территории всей полнотой  власти и самостоятельно определяющего  и осуществляющего внешнюю и  внутреннюю политику.

После юридического обретения своей государственной  независимости, в начале 1990-х годов, Казахстан был вынужден приступить к активному поиску собственной  модели государственно-политического  устройства. Одним из центральных  направлений реформирования постсоветского казахстанского общества стало совершенствование  и изменение механизмов государственного управления всех уровней в целях  обеспечения продуктивного и  конструктивного взаимодействия всех ветвей и уровней государственной  власти уже в новых условиях [2, с. 33].

По  мнению ряда исследователей, по крайней  мере, три источника послужили  в качестве основы для создания органов  государственной власти нового независимого государства Казахстан: 1) опыт организации  и принципы деятельности органов  Советского государства; 2) опыт передовых  государств Запада, их нормотворческой  деятельности; 3) собственное национальное творчество организации государственных  органов [3, c. 15].

В целом, процесс поиска Казахстаном  собственной модели государственно-политического  устройства, прежде всего, включал в  себя: выбор между президентской  и парламентской формами правления; решение проблемы разделения ветвей власти; децентрализацию власти, то есть распределение полномочий между  ее центральными и местными уровнями. Это был перманентный и неоднозначный процесс, порой происходивший в сложных социально-политических условиях.

В процессе дальнейшего реформирования был введен и законодательно закреплен  институт единоначального главы местной администрации, подотчетный президенту страны либо главе областной администрации и подконтрольный соответствующему Совету народных депутатов, полномочия которого все больше стали приобретать декоративный характер. Во многом причиной этого стало то, что в этот момент в Казахстане впервые была закреплена единая система исполнительно-распорядительных органов от президента до глав местных администраций.

Таким образом, в первые годы независимости вплоть до принятия первой Конституции в Казахстане складывалась уникальная ситуация, когда местные Советы и вновь образованные местные администрации находились в конкурентном положении по многим вопросам местного значения. Более того, в этот период между Советами и местными администрациями наблюдалось дублирование полномочий. В такой ситуации говорить о каком-либо внедрении местного самоуправления в стране было бессмысленно.

Дело  в том, что введение должностей глав администраций привело к тому, что в дальнейшем они в лице акимов стали обладать все большей властью. На этом фоне Советы, которые по логике должны были выполнять функции органов местного самоуправления, превратились в придаток местного государственного механизма. В такой ситуации перспектива реализации местного самоуправления в Казахстане даже в лице местных Советов, которые не имели реальных рычагов и механизмов влияния на принятие экономических и управленческих решений, выглядела довольно туманной.

В целом надо сказать, что у существовавшей тогда системы местного государственного управления, параллельно олицетворявшей систему местного самоуправления, имелись  серьезные изъяны.

Во-первых, на тот момент персональный состав местных Советов был в своем  большинстве консервативным, что  отрицательно сказывалось на проведении политики реформ на местах.

Во-вторых, с введением в феврале 1992 года института глав местных администраций  власть Советов на местах была сильно ограничена. Если раньше Советы имели  собственные, образуемые ими и подотчетные  им исполнительно-распорядительные органы, то теперь они лишались контроля над  исполнительной властью. В распоряжение последней была передана и коммунальная собственность. В результате у местных  Советов остались только полномочия по утверждению бюджета.

В-третьих, институт местного самоуправления не был закреплен в принятой 28 января 1993 года первой Конституции РК. Вместо этого, в ней было отражено только наличие местных представительных и исполнительных органов. При этом никаких разграничений между  местным государственным управлением  и самоуправлением не было.

В-четвертых, не получили своего должного развития институты общественного территориального самоуправления. В основном, это  было связано с тем, что они  не имели финансово-экономической  базы для своей деятельности, поскольку  управление коммунальной собственностью осуществлялось главами администраций.

В целом, имевшаяся на этом этапе система  государственного управления Казахстана была очень сильно централизованной. Это было обусловлено объективными обстоятельствами. В тот исторический период приоритетными задачами были построение основ государственности  и проведение широкомасштабных рыночных преобразований.

Что касается системы государственного устройства в целом, то на данном этапе, по мнению некоторых исследователей, произошла трансформация от квазипарламентской республики советского типа к «переходной» парламентской республике.

Здесь необходимо оговориться, что в достаточно короткий промежуток времени, с декабря 1991 года по октябрь 1993 года, Верховный  Совет юридически выступал в качестве высшего органа власти и реально  располагал возможностью оказывать  влияние на законодательство, внутреннюю и внешнюю политику, контролировать Правительство. Данное обстоятельство дает повод ряду казахстанских исследователей утверждать о существовании в  этот период парламентской республики [4, с. 11].

Таким образом, можно констатировать, что  на первом этапе развития системы  государственного управления в Казахстане, осуществлявшемся на фоне системной  либерализации общественной жизни, были заложены основы развития этой системы. Принятые в тот исторический период нормативно-правовые акты стимулировали  формирование системы государственного управления в Казахстане. Но при  этом следует отметить, что построение новой системы государственного управления в тот период было достаточно ограниченным.

Второй  этап развития системы государственного управления, пришедшийся на 1993-1995 годы, характеризуется изменениями в  политической системе общества в  связи с принятием первой Конституции  независимого Казахстана 28 января 1993 года.

В этот период был законодательно закреплен  базовый принцип разделения ветвей власти. Согласно Основному Закону, представительные, исполнительные и  судебные органы страны были определены как самостоятельные ветви государственной  власти.

Следует отметить, что разработка и обсуждение первой Конституции Казахстана сопровождалась политическими баталиями, связанными с основополагающими принципами государственно - политического устройства страны. Ситуация усложнялась крайне болезненной и стремительной  трансформацией страны в постсоциалистическое общество. В силу этого, окончательный вариант Основного Закона отличался излишней универсальностью.

Несмотря  на это, Конституция 1993 года сыграла  огромную роль на втором этапе развития системы государственного управления в Казахстане. Она заложила не только основу строительства национально-государственной  независимости, но и начало структурной  реформе государственно - управленческой системы.

Данная  Конституция существенно укрепила позиции Президента, который с  ее принятием стал не только главой государства, но и возглавил единую систему исполнительной власти страны.

Наряду  с этим, Конституция 1993 года установила, что Верховный Совет является единственным законодательным и  высшим представительным органом Республики Казахстан.

Положение о том, что Верховный Совет  и местные Советы составляют единую систему представительных органов, уже отсутствовало в Конституции. Связь между Верховным Советом  и местными представительными органами сохранялась лишь по вопросу досрочного прекращения полномочий местных  Советов по представлению Верховного Совета.

Кроме того, 10 декабря 1993 года был принят Закон  «О местных исполнительных и представительных органах в Республике Казахстан», который внес коренные изменения  в название, структуру и полномочия местных органов исполнительной власти.

Во-первых, было отменено название «исполнительные  комитеты» всех уровней местных  органов исполнительной власти, которые  трансформировались в местные администрации - акиматы во главе с акимом.

Во-вторых, отказ от советской теории и практики выразился в том, что местные  представительные органы перестали  избирать местные исполнительные структуры.

В-третьих, и представительные органы, и исполнительно-распорядительные вошли в систему местного государственного управления, в отличие от периода  СССР, когда первые считались органами государственной власти, а вторые - исполнительные комитеты - таковыми не являлись, выполняя исполнительно-распорядительные функции.

Законом «О местных исполнительных и представительных органах в Республике Казахстан» определялась система местного самоуправления в РК, компетенция местных представительных и исполнительных органов а также порядок их деятельности. Местными представительными органами стали маслихаты - собрания депутатов, основной функцией которых определялось выражение и реализация воли населения соответствующей административно-территориальной единицы с учетом интересов государства. Согласно Закону, маслихаты в пределах своей компетенции осуществляли самостоятельную деятельность и не были связаны отношениями соподчиненности по вертикали.

Взаимоотношения маслихатов и местных администраций строились на основе принципа разделения их функций и самостоятельного осуществления ими собственных полномочий и, главное, подконтрольности местной администрации маслихату по вопросам, установленным в данном Законе. В целом, представительные и исполнительные органы обеспечивали выполнение территориальных программ социально-экономического развития.

Однако  в Законе «О местных исполнительных и представительных органах в  Республике Казахстан» не было понятия  «местное самоуправление». Вместо него появилось другое понятие: «собрание  представителей граждан поселка, аула (села), аульного (сельского) округа». Законом  было зафиксировано, что решения  данного собрания в пределах его  полномочий обязательны для исполнения всеми гражданами, проживающими на соответствующей территории.

Необходимо  отметить, что собрание имело некоторые  признаки самоуправления, так как  жители улиц, домов и микрорайонов, получив нормы представительства, делегировали своих представителей на него. Однако последующая практика показала, что, несмотря на свою кажущуюся  демократичность, собрание явилось  аморфным образованием. В Законе не были оговорены сроки созыва собрания, а его полномочия готовились и  решались главой администрации. Более  того, Закон сузил понятие местного самоуправления до уровня села. Это  обусловило постепенное «отмирание»  местного самоуправления, поскольку  на деле все органы выше сельского  уровня оставались тесно «вплетены» во властную вертикаль.

Что касалось центрального сегмента системы  государственного управления, то тут  шел процесс разделения власти на три ветви и приспособления Верховного Совета к новой системе государственного устройства. В связи с этим, был  упразднен такой орган, как Президиум  Верховного Совета. То есть Верховный  Совет стал исключительно законодательным  органом. Тем не менее, полномочия Верховного Совета оставались достаточно широкими, в частности, он имел право вмешательства  в деятельность президента и исполнительной власти.

Естественно, что такое положение не соответствовало принципу разделения властей и было обусловлено некоторой размытостью рамок полномочий Верховного Совета в Конституции образца 1993 года. В дополнение к этому, однопалатный верховный Совет не справлялся с огромным объемом законотворческой работы, необходимой для становления и развития государства. Это привело к тому, что в конце 1993 года Верховный Совет самораспустился, после чего законодательные полномочия перешли к президенту.

В 1994 году состоялись выборы нового состава  Верховного Совета, однако спустя год, в марте 1995 года, новый состав главного законодательного органа был признан  Верховным судом нелегитимным, и  Верховный Совет был распущен. В этих условиях, которые могут  характеризоваться как парламентский  кризис, весной 1995 года началась разработка новой Конституции.

В целом, по мнению ряда исследователей, этот этап по всем формальным признакам  можно отнести к смешанной (полупрезидентской) форме правления, так как именно в этот период представительные органы Казахстана формально и фактически стали ограничиваться в своих властных полномочиях. Конституцией 1993 года было установлено четкое подчинение правительства президенту, ставшему одновременно главой государства и лицом, возглавляющим единую систему исполнительной власти. Таким образом, в указанной Конституции не говорилось об установлении президентской формы правления, однако в ней все же были закреплены важные начала президентской республики [5].

Третий  этап реформирования системы государственного управления в Казахстане охватывает период с 1995 по 2001 годы. Его основной характеристикой стали продолжение  реформ в системе государственных  институтов и процесс создания сегодняшнего стержня государственно-политического  устройства Казахстана.

Наступление третьего этапа в реформировании системы государственного управления было ознаменовано принятием 30 августа 1995 года на республиканском референдуме  новой Конституции Республики Казахстан, подготовка которой была начата в  апреле того же года.

Работа  над проектом новой Конституции  происходила под непосредственным контролем президента Н.А. Назарбаева. В проект были заложены идеи о двухпалатном Парламенте, который признавался  единственным законодательным органом.

Конституция 1995 года юридически закрепила переход  страны к президентской форме  правления, в соответствии с которой  произошел кардинальный пересмотр  существовавшей в Казахстане схемы  распределения властных полномочий. Основной Закон выступил в качестве инструмента сосредоточения власти в исполнительной ветви. Она существенно  усилила президентскую власть, что  нашло свое выражение в определенной централизации властных полномочий.

По  мнению ряда исследователей, Конституция 1995 года «окончательно установила в  Казахстане президентскую республику со всеми вытекающими отсюда политическими  последствиями. Здесь важным стало  то, что, согласно новой Конституции, Президент, не являясь главой исполнительной власти, сохранил конституционные полномочия осуществлять согласование действий всех трех ветвей власти в стране» [5].

Такая ситуация была оправданной по многим причинам. Так, по мнению исследователей, практика транзитных стран наглядно свидетельствует, что «президентская власть необходима для организации и налаживания сложной системы общественных связей в экономической, социально-культурной, административно-политической сферах; созидательной, интегративной и охранительной деятельности. Другие ветви власти не в состоянии взять на себя данную совокупность функций в полном объеме, учитывая многообразие общественных отношений, обретающих особую динамику изменений в переходный период» [6, с. 444]. Это обстоятельство во многом предопределило трансформацию государственного устройства Казахстана от квазипарламентской республики в сторону президентской.

По  мнению одного из казахстанских исследователей В.Ч. Чжан, в структурно-функциональном плане формирование казахстанской модели президентской системы правления условно соответствовало логике модернизации «сверху», когда осуществлялся переход от административно-командной системы государственного управления к новой, соответствующей реалиям формируемых рыночной экономики и гражданского общества [7, с. 18].

Конституция Республики Казахстан 1995 года в общих  чертах характеризовала исполнительные органы как составную часть единой системы исполнительных органов  страны, обеспечивающих проведение общегосударственной  политики в сочетании с интересами и потребностями развития соответствующих  территорий. В этот же период произошло  формирование новых органов представительной власти на местах - маслихатов, статус которых был законодательно закреплен в Основном Законе. Также в данной Конституции существовало еще одно законодательное новшество. Так, согласно ей, местные представительные и исполнительные органы стали относиться к местному государственному управлению.

К слову будет сказано, что в  этот период, во избежание чрезмерной «автономизации» регионов, в Казахстане был принят курс на построение системы государственного управления, сконцентрированной вокруг устойчивой вертикали власти. В соответствии с Конституцией 1995 года, исполнительные органы Казахстана составили единую систему органов государственной власти сверху донизу.

Следует подчеркнуть, что в Конституции  страны лишь в общих чертах было дано разграничение предметов ведения  и полномочий правительства и  местных исполнительных органов. Поэтому  в заключительных положениях Конституции  было предусмотрено, что в течение  двух лет действующее законодательство должно быть приведено в соответствие с ней. Для этого необходимо было принять Закон «О местном государственном  управлении», который разграничивал  бы полномочия между высшими и  местными исполнительными органами власти. Однако решение этого вопроса неоправданно затянулось, так как законопроект «О местном государственном управлении» обсуждался на протяжении шести лет, в ходе которых сменилось три правительства.

С 1997 года акцент в институциональной  и правовой реформе в Казахстане был перенесен на качественное наполнение и повышение эффективности всей системы государственного управления в целях достижения устойчивого  развития. Как заявил президент Н.А. Назарбаев в своем Послании народу Казахстана в октябре 1996 года, «После завершения формирования основ государства  нам предстоит кропотливая работа по отлаживанию механизмов управления. Приводным ремнем этих механизмов должны стать только законы. В противном случае говорить о демократической государственности нет смысла» [8].

На  этом этапе были обозначены первостепенные направления дальнейшего реформирования системы государственного управления. Всего было принято семь основных векторов развития. В их числе выделялись необходимость реформирования системы  исполнительных органов в центре и на местах, создание более упрощенной, экономичной, управляемой системы  административно-территориального устройства, а также преодоление множественности  и противоречий в системе законодательства, приведение в течение двух лет (то есть до августа 1997 года) в соответствие с Конституцией всего действующего законодательства.

Следующим стратегическим документом, определившим четкие направления реформирования системы государственной власти, стала Стратегия долгосрочного  развития Казахстана до 2030 года «Казахстан-2030». Этой программой была предусмотрена  широкомасштабная реформа, имеющая  своей целью дальнейшую демократизацию и построение эффективного государства  в Казахстане.

При этом акцент был сделан на создание «профессионального государства», подразумевающего эффективный и современный корпус государственных служащих, преданных  делу и способных выступать представителями  народа в достижении приоритетных целей  страны. Всего было определено семь основных принципов создания эффективной  системы государственной власти.

Первым  принципом была обозначена необходимость  создания компактного и профессионального  правительства, сконцентрированного  на выполнении лишь нескольких наиболее важных функций.

Вторым  принципом стала необходимость  работы органов власти по программам действий на основе стратегий.

Третий  принцип — необходимость создания четко налаженной системы межведомственной координации.

Четвертый принцип - повышение полномочий и  ответственности министров, их подотчетность  и стратегический контроль за их деятельностью.

Пятый принцип - децентрализация внутри министерств, от центра к регионам и от государства  в частный сектор.

Шестой  принцип - создание эффективной системы  противодействия коррупции.

Седьмой принцип - улучшение системы найма, подготовки и продвижения кадров.

Таким образом, была поставлена стратегическая задача «создать для Казахстана эффективную, современную государственную службу и структуру управления, которая  была бы оптимальной для рыночной экономики; сформировать правительство, способное реализовать приоритетные цели; построить государство, стоящее  на страже национальных интересов» [9].

Эта задача была востребована временем, поскольку  государственное управление сложными системными преобразованиями, происходившими в обществе и экономике, само должно было стать системным. Для этого  и был выработан согласованный  и последовательный план долгосрочного  реформирования функций государства.

Следующие шаги по развитию системы государственного управления проводились в соответствии с предложенной президентом Н.А. Назарбаевым программой демократизации и политических реформ, озвученной в Послании народу Казахстана от 30 сентября 1998 года. Среди «семи основополагающих элементов демократизации и политической либерализации» были усиление роли Парламента страны, а также развитие и усиление роли неправительственных организаций.

Усиление  роли Парламента страны, а также  обеспечение устойчивости и преемственности  власти в Казахстане было решено осуществить  посредством введения подотчетности  Премьер-министра и членов Правительства  перед представительным органом, то есть субъекты исполнительной власти стали ответственны перед Парламентом. С этого момента в их обязанности  входит на регулярной основе выступать  перед депутатами и комиссиями Парламента. Помимо этого, в комиссиях Сената и Мажилиса обсуждаются кандидатуры  отдельных членов Правительства  и послов.

Кроме того, было предложено обеспечить более  широкое представительство в  Парламенте этнических и религиозных  меньшинств. Для этого часть сенаторов, которых назначает в Парламент  Президент, должны отбираться из числа  кандидатов, рекомендованных Ассамблеей народов Казахстана. Также Парламент 80-ю процентов голосов каждой из палат может вносить изменения  в Конституцию страны, которые  должны получить одобрение народом  на референдуме, при этом необходима поддержка большинства избирателей при явке граждан на голосование не менее 50-ти процентов.

Необходимость укрепления роли неправительственных  организаций была обусловлена пониманием того, что демократия опирается на сложный механизм частных институтов, через которые граждане участвуют  в политической жизни, выражая и  отстаивая свои интересы. В целях  обеспечения свободы институтов «третьего сектора» было предложено упростить порядок регистрации  и надзора за деятельностью неправительственных  организаций, поощрять формирование и  активную деятельность таких организаций.