Государственное управление сферой образования

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ СФЕРОЙ ОБРАЗОВАНИЯ

Санкт-Петербург

2009

СОДЕРЖАНИЕ

• ВВЕДЕНИЕ 3
• ГЛАВА 1. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ СФЕРОЙ ОБРАЗОВАНИЯ РФ 8
• 1.1 Правовые аспекты управления сферой образования в РФ 8
• 1.2 Организационные аспекты управления сферой образования в РФ 19
• 1.3 Организация начального профессионального образования в современной России 31
• ГЛАВА 2. УПРАВЛЕНИЕ ОБРАЗОВАНИЕМ В САНКТ-ПЕТЕРБУРГЕ 38
• 2.1 Законы Санкт-Петербурга об образовании 38
• 2.2 Комитет Санкт-Петербурга по образованию 46
• 2.3 Начальное профессиональное образование в Санкт-Петербурге 49
• ГЛАВА 3. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ НАЧАЛЬНОГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «ПРОФЕССИОНАЛЬНОЕ УЧИЛИЩЕ №35» ГОРОДА САНКТ-ПЕТЕРБУРГА С ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ 57
• 3.1 Законодательная и ведомственная подчиненность профессионального училища №35 57
• 3.2 Особенности нормативной регламентации деятельности профессионального училища №35 63
• 3.3 Проблемы взаимодействия профессионального училища №35 с органами государственного управления 75
• ЗАКЛЮЧЕНИЕ 78
• СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 83

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Одним из национальных проектов, реализуемых в настоящее время в России, является поддержка образования. Другими словами, образование - не на словах, а на деле - является государственным приоритетом. Государство заинтересовано в достижении современного качества образования и его всеобщей доступности. Это предполагает широкий и гибкий спектр образовательных услуг, отвечающих самым разным и притом динамично меняющимся потребностям граждан и работодателей, возможность выбора необходимых образовательных программ.

Важнейшее значение в достижении поставленных целей  имеет эффективно выстроенная система  управления образованием с четким разделением полномочий между уровнями власти.

В настоящее  время наша страна находится на пути коренных изменений политической и  экономической организации общества. Мы стремимся к формированию гражданского общества и установлению рыночных отношений  во всех сферах хозяйственной деятельности. Исключением не должна стать и система образования.

Со времен Советского Союза, когда считалась что советское  образование лучшее в мире, нам  досталась устойчивая модель образовательной  системы, в которой все контролирует государство.

В настоящее  время российское образование потеряло былой авторитет, а основной процент  работодателей пытается самостоятельно обучать своих специалистов. Появляется огромное количество коммерческих образовательных  учреждений, курсов повышения квалификации, созданных крупными промышленными предприятиями.

Государственные учебные заведения в то же время  испытывают огромные финансовые трудности  на фоне того, что год от года снижется процент их финансирования из бюджета  страны. Основные расходы переложили на плечи родителей обучающихся, но при этом им не дают никакой возможности повлиять на организацию учебного процесса.

Сейчас необходимо полностью менять методическую базу образовательной системы, поскольку  нынешнее образование не поспевает  за быстро развивающимся обществом. Многие выпускники получая диплом некогда авторитетных государственных учебных заведений не могут найти работу по специальности. Когда они приходят на предприятие, становится очевидным, что этих молодых специалистов приходится доучивать.

Особенно негативная ситуация сложилась в сфере начального профессионального образования, данные учреждения становятся все менее  популярными среди молодежи, значительно  число учреждений начального профессионального  образования, в том числе и  в Санкт-Петербурге за последнее десятилетие было закрыто.

Таким образом, сложилось противоречие между потребностями  рыночной экономики в выпускниках  учреждений начального профессионального  образования и предложениям на рынке  труда. Решение данной проблемы заключается в грамотном управлении сферой образования.

Динамичные  социально-экономические и демографические  изменения, формирующие новые условия  функционирования национальных систем образования ставят перед ними новые  задачи, требующие, как правило, системных преобразований структурного характера. Российская система профессионального образования не является исключением, поскольку становится одним из решающих стратегических факторов развития российской экономики.

Степень разработанности проблемы. Теории и практике управления образованием посвящены работы ученых А.П. Егоршина, Ю.К. Бабанского, В.И. Загвязинского, В.И. Зверевой, В.А. Караковского, В.Ю. Кричевского, Р.Х. Шакурова, Т.И. Шамовой и др. Необходимость совершенствования управления социально-педагогическими системами в современной России рассмотрена в трудах В.С. Лазарева, М.М. Поташника, П.И. Третьякова Менеджмент, маркетинг и экономика образования / Под ред. А.П. Егоршина. - Н. Новгород: НИМБ, 2006; Управление развитием школы: пособие для руководителей образовательных учреждений / Под ред. М.М. Поташника и В.С. Лазарева. - М.: Новая школа, 2005; Регион: управление образованием по результатам. Теория и практика / Под ред. П.И. Третьякова. - М.: Новая школа, 2007. и др. Однако вопросы управления образованием исследовались не на региональном уровне.

Анализ степени  научной разработанности проблемы управления образованием показал, что  в последние годы опубликовано много  научных и учебно-методических работ. Однако, проблема социального управления учреждениями начального профессионального образования не нашла должного места в научном поиске. Эта проблема требует специального изучения и анализа.

Цель дипломной работы состоит в проведении анализа государственного управления сферой образования на примере государственного образовательного учреждения начального профессионального образования «Профессиональное училище №35».

Достижение указанной цели предусматривает  решение следующих задач:

1. выявить особенности  законодательных и организационных  основ управления сферой образования РФ;

2. охарактеризовать  особенности управления образованием  в Санкт-Петербурге;

3. проанализировать  взаимодействие государственного  образовательного учреждения начального  профессионального образования  «Профессиональное училище №35»  с органами государственного управления.

Методологической и информационной основой исследования являются: современные теории в управлении образованием, работы отечественных и зарубежных авторов в сфере управления образованием, законодательные и нормативные акты. В процессе исследования использованы методы анализа, сравнительный метод, структурно-функциональный анализ, общенаучные методы, наблюдение, анализ документов.

Объект дипломного исследования - процесс управления образованием в Российской Федерации.

Предмет исследования - анализ управления государственными образовательными учреждениями начального профессионального образования.

Теоретической основой исследования стали такие работах как Авраамова Е.М. и др. «Требования работодателей к системе профессионального образования», Андиева М.С. «Особенности управления образованием в Российской Федерации: Правовой аспект», Беляков С.А. и др. «Мониторинг непрерывного образования. Инструмент управления и социологические аспекты», Братановский С.Н. «Государственное управление образованием в России», Глазунов А.Т. «Базовое профессиональное образование: проблемы управления и экономики», Коротков А.В. «Управление качеством образования», Куртон Е.Б. «Управление образованием в условиях рынка», Поташник М. «Качество образования: проблемы и технология управления» и др.

Элементы (или степень) научной  новизны заключаются в анализе особенностей управления государственными образовательными учреждениями начального профессионального образования г. Санкт-Петербурга на примере «Профессиональное училище №35» с органами государственного управления. Также предложены некоторые рекомендации по совершенствованию работы учреждения.

Практическая значимость работы. Результаты исследования могут быть использованы для дальнейшего совершенствования системы управления образованием в Санкт-Петербурге.

Структура и объем работы: Дипломная работа состоит из введения, трех глав, заключения, приложений и списка литературы. Во введении обоснована актуальность темы, сформулированы ее цель и задачи, указана степень научной новизны, практическая значимость выполненной работы. В первой главе работы изучены законодательные и организационные основы управления сферой образования РФ. Во второй главе проведен анализ управления образованием в Санкт-Петербурге. Третья глава посвящена проблемам и перспективам взаимодействия государственного образовательного учреждения начального профессионального образования «Профессиональное училище №35» города Санкт-Петербурга с органами государственного управления.

управление  государственное образование профессиональное

ГЛАВА 1. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ  И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ СФЕРОЙ ОБРАЗОВАНИЯ РФ

1.1 Правовые аспекты управления сферой образования в РФ

Система образования  в Российской Федерации - одна из подсистем  общества, имеющая свою внутреннюю организацию и функциональную связь с другими социальными системами. Братановский С.Н. Государственное управление образованием в России. Саратов, 2003. - С.309.

Как и любая  социальная система, система образования  нуждается в упорядочении своей  организации, в наличии управляющих органов, которые, в свою очередь, тоже образуют самостоятельную систему управления, имеющую по форме внешнее обособление (с учетом специфики форм и методов управления). Внутренне же, содержательно обе системы находятся в диалектическом единстве, имея единые цели своего функционирования.

Особенности управления в образовании как социальной системе, определенной сфере жизнедеятельности  общества, обусловлены ее специфическим  характером, выделяющимся в социальной и экономической структуре общества. С одной стороны, образование как процесс, результат представляет собой социальное, нематериальное благо; с другой - относится в экономическом смысле к товару, обладающему потребительской ценностью, т.е. способному удовлетворять интересы и потребности личности. Во всех случаях и во всех аспектах образование выступает объектом интереса как отдельной личности, так общества в целом и самого государства. В связи с этим, никак нельзя согласиться с мнением, что образование человека, его развитие через учение, просвещение является сугубо частным делом; государство никак не должно вмешиваться в образование, и никто, кроме самих граждан, не может управлять образованием. Адамский А. Министерство счастья // Время - МН. 2002. 26 сентября. - С.56-57.Образование в широком смысле представляет собой национальную, общественную категорию, потенциал, с помощью которого государство может формировать людей по своему подобию. Лазутова М.Н. Права человека: история и современность. М., 1992. - С.56-82. Аристотель признавал образование и воспитание общественным, не частным делом, мощным средством достижения экономических, социальных и политических целей государства. Аристотель. Собр. соч. В 4-х т. 1962. - С.627-628.

Конституционные положения закладывают правовую основу социального и, в частности, государственного управления образованием в Российской Федерации. При этом именно такие, установленные Конституцией общественные принципы управления, как общенародный характер источника власти, разделение властей, демократический характер управления, федерализм, социальная направленность управления, приоритет прав и свобод личности, законность управления, проявляемая в определенных правовых формах, определяют формирование, функционирование, развитие общественных отношений в образовательной сфере. Названные принципы получают свое развитие применительно к сфере образования в законодательстве об образовании.

В целом в  России в настоящее время существует четыре уровня структуры управления образованием в Российской Федерации: федеральный, региональный, муниципальный и уровень образовательного учреждения. Передача основной части вопросов управления образованием на региональный и муниципальный уровни в целом отражает закономерности развития современного общества с естественными тенденциями к децентрализации управления во всех отраслях и развитию самоуправления. Наряду с этим опыт показывает, что разделение компетенции в сфере управления образованием должно соответствовать уровню решаемых задач.

Разграничение компетенции Российской Федерации  и субъектов Российской Федерации по вопросам образования производно от норм Конституции РФ Конституция Российской Федерации. (В последней редакции от 19 января 2009 г.) // Российская газета. - 21 января 2009 г. № 7 (4831). , закрепившей в статьях 71-73 основы распределения полномочий между федерацией и ее субъектами. Пунктом «е» статьи 72 Конституции РФ общие вопросы образования отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Применение данной нормы на практике при регулировании образовательных отношений привело к появлению судебной практики по данному вопросу: Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 года N 10-П,Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 года N 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных)и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание Законодательства РФ. - 2000. - N 25. - Ст.2728. Определение Верховного Суда РФ от 3 декабря 2002 года N 93-Г02-23. Определение Верховного Суда РФ от 3 декабря 2002 года N 93-Г02-23 «О признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению отдельных положений Устава Магаданской области // СПС «КонсультантПлюс»

Основу нормативного регулирования образованием составляют следующие нормативные акты: Федеральный  закон от 22 августа 1996 года №125-ФЗ «О высшем послевузовском профессиональном образовании», Закон РФ от 10 июля 1992 года «3266-1 «Об образовании», Постановление Правительства РФ от 17 июня 2004 года №300 «Об утверждении положения о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки», Приказ Минобрнауки РФ от 3 июля 2006 года №177 «Об утверждении положения о высшей аттестационной комиссии Министерства образования и науки Российской Федерации» и другие. Федеральный закон от 22 августа 1996 года №125-ФЗ «О высшем послевузовском профессиональном образовании» // Собрание законодательства РФ. - 1996. - №35. - Ст. 4135; Закон РФ от 10 июля 1992 года «3266-1 «Об образовании» // Российская газета. - 1992. - №172; Постановление Правительства РФ от 17 июня 2004 года №300 «Об утверждении положения о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки» // Собрание законодательства РФ. - 2004. - №26. - Ст.2670; Приказ Минобрнауки РФ от 3 июля 2006 года №177 «Об утверждении положения о высшей аттестационной комиссии Министерства образования и науки Российской Федерации» // Российская газета РФ. - 2006. - №182. С последующими изменениями и дополнениями.

Сравнительно  недавно был принят федеральный  закон «Об автономных учреждениях», Федеральный закон от 03.10.06 № 174 «Об  автономных учреждениях» // Собрание законодательства РФ. - 2006. - № 45. - Ст.4626. в котором законодатель усиливает позицию государства и его органов в управлении системы образованием. Данный нормативный акт вызвал неоднозначную реакцию, что свидетельствует о необходимость его совершенствования и дальнейшей проработки.

На федеральном уровне управление образованием осуществляют следующие органы.

Министерство  образования и науки Российской Федерации (Минобрнауки России) было образовано 9 марта 2004 года Указом Президента Российской Федерации N 314. Минобрнауки  России были переданы функции по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности упраздняемого Министерства образования Российской Федерации и функции по принятию нормативных правовых актов в сфере науки упраздняемого Министерства промышленности, науки и технологий Российской Федерации, а также функции по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности преобразуемого Российского агентства по патентам и товарным знакам.

Федеральное агентство  по образованию является федеральным  органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению государственным имуществом, оказанию государственных услуг в сфере образования, воспитания, молодежной политики и развития общедоступных образовательных ресурсов. Федеральное агентство по образованию находится в ведении Министерства образования и науки Российской Федерации.

Федеральная служба по надзору в сфере образования  и науки является федеральным  органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору  в области образования и науки. Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки находится в ведении Министерства образования и науки Российской Федерации.

Федеральное агентство  по науке и инновациям является федеральным  органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере научной, научно-технической и инновационной деятельности, включая деятельность федеральных центров науки и высоких технологий, государственных научных центров, уникальных научных стендов и установок, федеральных центров коллективного пользования, ведущих научных школ, национальной исследовательской компьютерной сети нового поколения и информационное обеспечение научной, научно-технической и инновационной деятельности. Федеральное агентство по науке и инновациям находится в ведении Министерства образования и науки Российской Федерации.

На практике определение и осуществление  политики в области образования  чаще всего реализуется с помощью принятия целевых программ развития образования субъектов РФ, которые в свою очередь разрабатываются на основе и в соответствии с Федеральной программой развития образования. В качестве примера можно привести ст. 2 Закона Московской области «Об образовании» от 10 июня 2001 г. N 107/2001-ОЗ, Закон Московской области от 10 июня 2001 г. N 107/2001-ОЗ «Об образовании» // Вестник Московской областной Думы. - 2001. - N 8. - часть 2.согласно которой «организационной основой государственной политики в сфере образования в Московской области является областная целевая программа развития образования, разрабатываемая в соответствии с законодательством Московской области на основе Федеральной программы развития образования с учетом социально-экономических, демографических, культурных, экологических и других особенностей Московской области".

Целевые программы  развития образования принимаются  на определенный срок, в течение  которого предполагается выполнить  ряд мероприятий по сохранению, поддержанию  и совершенствованию системы образования. На федеральном уровне в настоящее время действует Федеральная программа развития образования, утвержденная Федеральным законом от 10 апреля 2000 г. N 51-ФЗ. Федеральный закон от 10 апреля 2000 г. N 51-ФЗ «Об утверждении федеральной программы развития образования» // Собрание законодательства РФ. - 2000. - N16. - Ст.1639. Общий объем финансирования программы составляет 62 млрд рублей, в том числе 45 млрд рублей бюджетных средств. На 2006 год объем финансирования определен в 7 млрд 847 млн рублей. На основе данной программы субъекты Российской Федерации принимают свои программы развития образования: так, в Ленинградской области Областным законом Ленинградской области от 18.05.2006 №35-оз «О региональной целевой программе «Приоритетные направления развития образования Ленинградской области на 2006-2010 годы». Областной закон Ленинградской области от 18 мая 2006 года №35-оз «О региональной целевой программе «Приоритетные направления развития образования Ленинградской области на 2006-2010 годы» // Вести. - 2006. - №62-63. Целевые программы по образованию в регионах занимают солидную долю сред других целевых программ, так, например, в Республике Коми из 9 целевых программ 4 относятся к области образования.

До начала перестройки (до 1985 г.) целевые комплексные программы считались чуть ли не главным средством решения социальных и социально-экономических проблем общества. Достаточно вспомнить многочисленные и разнообразные программы, составляемые и выполняемые на союзном, республиканском и региональном уровнях (продовольственные, жилищные, энергетические, транспортные, охраны природы и здоровья населения). Целевые комплексные программы (их стали называть, просто, программами или целевыми программами) и до сих пор являются одним из основных средств решения федеральных, территориальных и отраслевых проблем. Составляются они и на уровне отдельных предприятий.

Главное достоинство  целевых программ заключается в  том, что они изначально имеют  межотраслевой характер и развивают  у руководителей проблемное мышление, увязывая воедино все, что как-то может повлиять на решение проблемы. Основной недостаток целевых программ заключается, на наш взгляд, в том что их разрабатывают обычно сами исполнители, заинтересованные в выполнении определенных работ и получении для этого надежного финансирования из госбюджета. При этом результат реализации целевых программ, как правило, никем не оценивается и не анализируются, что является основной причиной их низкой эффективности.

В настоящее  время значительно повысилось внимание к стратегическому планированию социально-экономического развития региона. Программно-целевой метод служит основным инструментом реализации государственной экономической и социальной политики развития страны и отдельных ее регионов. Целесообразно рассматривать его в качестве одного из основных методов осуществления качественных изменений социально-экономической ситуации, как на государственном, так и на региональном и муниципальном уровнях. Разработка целевой программы - это целенаправленный процесс мобилизации всех возможностей региона. Практика показывает, что целевые программы эффективно используются для управления социально-экономическими процессами в регионах.

В Ленинградской  области накоплен большой опыт разработки и реализации региональных целевых программ, а также нормативно-правовая база, регулирующая эти процессы. К таким нормативно-правовым актом относятся: Закон Ленинградской области от 19 февраля 1999 г. N 23-оз «О региональных целевых программах Ленинградской области», Областной закон Ленинградской области от 19 февраля 1999 №23 «О региональных целевых программах Ленинградской области» // Вестник правительства Ленинградской области. - 1999. - №5. Постановление Правительства Ленинградской области от 11 июля 2003 г. N 149 «О Порядке разработки, утверждения и контроля за реализацией региональных целевых программ в Ленинградской области». Постановление правительства Ленинградской области от 11 июля 2003 года №149 «О порядке разработки, утверждения и контроля за реализацией региональных целевых программ в Ленинградской области» // Вестник правительства Ленинградской области. - 2003. - №19. Кроме того, 18 мая 2006 года принято распоряжение губернатора №317-рг «О стратегическом планировании социально-экономического развития в Ленинградской области». Такая ситуация в полной мере соответствует требованиям, обозначенным в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ в части повышения эффективности расходования бюджетных ресурсов. В связи с этим повышается роль целевых программ, как элемента системы стратегического планирования. Реализация целевых программ на территории Ленинградской области в свою очередь должна способствовать успешной реализации национальных проектов, в частности Национального проекта «Образование». Для обеспечения качественного образования, его равной доступности для всех граждан необходима институциональная перестройка системы образования на основе эффективного взаимодействия образования с рынком труда. В связи с этим основным направлением является внедрение новых инновационных проектов и наукоемких технологий, которые в значительно мере повысят конкурентоспособность системы образования.

Актуальность  идеи программно-целевого управления в информатизации системы образования  заключается в том, что он позволяет:

Ш решать первоочередные проблемы;

Ш выстраивать  приоритеты в организационно-управленческой деятельности;

Ш осуществлять управленческую деятельность в соответствии с разработанной программой;

Ш осуществлять мониторинг продвижения к реализации поставленной цели по этапам выполнения программы.

Кроме того, программа  имеет точно определенную целевую  ориентацию всех входящих в нее мероприятий  характеризуется четко выраженными  конечными результатами, на основании  которых можно сделать об успешности ее реализации. Например, такими показателями могут быть:

Ш количество учителей, владеющих навыками пользователей,

Ш количество учителей-предметников, использующих новые технологии в  образовательном процессе,

Ш количество районных конкурсов, семинаров в области  информационных технологий и др.

Реализация региональной целевой программы «Информатизация системы образования Ленинградской области на 2002-2006 годы» Областной закон Ленинградской области от 16 августа №35-оз «О региональной целевой программе «Информатизация системы образования Ленинградской области на 2002-2006 годы» // Вестник правительства Ленинградской области. - 2002. - №13. позволяет сделать вывод о постепенном достижении большинства показателей, планируемых программой.

Положительно  то, что реализация программы «Информатизация  системы образования Ленинградской области на 2007-2011 годы» уже намечена на последующие годы. Однако для повышения эффективности, с точки зрения комитета экономического развития, необходимо расширение применения принципов комплексности и системности в использовании методов программно-целевого управления.

Целесообразно рассматривать возможности совершенствования  программы развития образования  и усиления организационной целостности  между программами развитие образования  и информатизацией системы образования.

Также следует обратить внимание на совершенствование системы оценки эффективности разработки и реализации программы. В Ленинградской области утверждено постановление правительства Ленинградской области от 03.03.2006 г. №54 «Об утверждении методических рекомендаций по оценке эффективности региональных целевых программ в Ленинградской области» и разработаны методические рекомендации по разработке региональных целевых программ в Ленинградской области.