Государственно-частное партнерство как условие развития инновационного бизнеса

Государственное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

АКАДЕМИЯ  НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА

при ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Российско-немецкая высшая школа управления

Программа подготовки управленческих кадров

для организаций народного хозяйства Российской Федерации

«ЭКОНОМИКА  И УПРАВЛЕНИЕ ПРЕДПРИЯТИЕМ»

ВЫПУСКНАЯ АТТЕСТАЦИОННАЯ РАБОТА

«ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ  ПАРТНЕРСТВО КАК  УСЛОВИЕ РАЗВИТИЯ ИННОВАЦИОННОГО БИЗНЕСА»

Слушатель:      ______________________

Сапрыкин Дмитрий  Леонидович

(ЗАО НИИ ЭСТО, Генеральный директор)

Научный руководитель работы:   ______________________

Гусев Андрей Алексеевич

«Согласовано»    ______________________

                                    Сапрыкин Д.Л., генеральный  директор

                                          м.п.

«Допустить  к защите»

Зав. кафедрой макро-

и микроэкономики РНВШУ АНХ

академик РАСХН  Э.Н. Крылатых

_____________________________

«20» мая  2008 г. 

Москва, 2008

ОГЛАВЛЕНИЕ:

ВВЕДЕНИЕ.

      Решение поставленной Президентом Российской Федерации задачи «формирования научно-технологического потенциала страны, адекватного современным вызовам мирового технологического развития» [Послание Федеральному Собранию 2007 года], придания экономике «инновационного качества» требует обеспечения опережающего развития технологий и соответственно отраслей производства технологического оборудования, где Россия сохраняет мировой уровень разработок.

      Именно  производство технологического оборудования (наряду с обладанием стратегическими  технологиями, такими как атомная или космическая) определяют суверенный уровень современной экономики страны. Как отметил Президент России в Послании Федеральному Собранию 2006 года «В условиях жесткой международной конкуренции экономическое развитие страны должно определяться главным образом ее научными и технологическими преимуществами. Но, к сожалению, большая часть технологического оборудования, используемого сейчас российской промышленностью, отстает от передового уровня даже не на годы, а на десятилетия.». Поэтому не только перевооружение российских предприятий, но и создание собственного современного производства технологического оборудования является первостепенной задачей для России сегодня.

      Необходимым условием перевода страны на «инновационные рельсы» является создание механизмов «государственно-частного партнерства» (Public Private Partnerships – PPP), в том числе через использование таких специфических институтов как Особые экономические зоны, Банк развития,  Венчурные и Инвестестиционные фонды, инновационные биржи и т.д. В качестве задач этих институтов обычно называется распределение инвестиционной нагрузки и рисков между государством и частными компаниями, создание условий для эффективных инвестиций в инновационную сферу. Однако, в целом функции институтов PPP должны быть шире. Как указывали авторы одного из ранних американских обзоров практики частно-государственного партнерства в рамках РРР «компании выходят за рамки привычной для них роли налогоплательщиков и работодателей, становясь к тому же участниками образовательного процесса в школе (school joiners), участвуют в подготовке кадров, решении проблем города и т.д... правительство в свою очередь становится больше чем просто агентством по сбору налогов и оказанию услуг» [Davis 1986, 2].

      Конкретно в случае РРР в инновационной сфере правительство в большей степени отвечает за формирование государственной инновационной политики (а также связанной с ней и обеспечивающей ее фундамент образовательной политики) в целом, а также за создание целостной инфраструктуры (включая энергетику, связь, транспорт и т.д.). Частный сектор со свойственной ему гибкостью и рыночной эффективностью отвечает за конечный продукт.

      На  высшем политическом уровне в нашей  стране необходимость развития институтов государственно-частного партнерства была сформулирована Президентом Российской Федерации В.В.Путиным в Вступительном слове на XIV съезде Российского союза промышленников и предпринимателей. 16 ноября 2004 года, а затем подтверждена в особенности в применении к инновационной сфере и масштабным инфраструктурным проектам в Посланиях Федеральному Собранию 2005, 2006 и 2007 годов. Именно на создание институтов частно-государственного партнерства направлены законодательные акты вступившие в действие в последние годы, такие как закон «О концессиях», «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», «О банке развития», ряд законопроектов о госкорпорациях, новая редакция законодательства о науке и государственных академиях наук. В последние три года созданы Особые экономические зоны нескольких типов, в том числе четыре технико-внедренческих ОЭЗ (в Москве, Московской области, Санкт-Петербурге и Томске), Внешэкономбанк преобразован в Банк Развития, созданы федеральные Венчурная компания и Инвестиционный фонд, ряд госкорпораций (в том числе «Росатом», «Нанотехнологии», «Ростехнологии»), также ориентированных на государственно-частное партнерство. Обсуждается возможность создания российской биржи высокотехнологичных предприятий аналогичной американской NASDAQ.

      Целый ряд основополагающих аспектов, определяющих успех инновационного развития России, однако, лежит вне рамок «рыночного рассмотрения» проблемы, поскольку по своему смыслу государственно-частные партнерства направлены прежде всего не на получение прибыли отдельными хозяйствующими субъектами, а на решение общезначимых задач, традиционно относимых к сфере ответственности публичных институтов. Многие фундаментальные факторы определяющие успех инновационной экономики лежат по-преимуществу вне коммерческой сферы. Так определяющим фактором для устойчивого инновационного развития экономики является успешная образовательная и социальная политика, направленная на совершенствование «образа жизни» и включающая, например, решение градостроительных и экологических вопросов, проблем образования и здоровья. Именно этим «базовым уровнем» определяется в конечном счете конкурентоспособность экономики страны. Как указал В.В.Путин в Послании Федеральному Собранию 2004 года «Главный конкурентный капитал, главный источник развития страны – это её граждане».

      Таким образом для обеспечения «базового уровня» решения проблем устойчивого инновационного роста невозможно оставаться в рамках рыночной мотивации субъектов экономической деятельности, ориентированных на получение прибыли. Здесь имеют место хорошо изученные в научной литературе «провалы» или «несостоятельности» рынка [Ледьярд 2004]. Поэтому в западной литературе в последнее время говорят не только о PPP, но и о PSPP – (Public-Society-Private Partnerships) – о государственно-общественно-частном взаимодействии, в котором участвуют не только например органы власти, предприниматели и представители профессиональных сообществ, но представители «гражданского общества», заинтересованные в «общественном благе», то есть родители, жители домов, представители трудовых коллективов и т.д. Такое государственно-общественно-частное взаимодействие например абсолютно необходимо для решения проблем образования, градостроительства, здравоохранения.

      И в целом ряде случаев российское законодательство отводит такому взаимодействию исключительную роль. Так например статья 2 Федерального закона «Об образовании» декларирует в качестве основного принципа государственной образовательной политики «открытое демократическое государственно-общественное управление образованием», что в первую очередь означает участие родителей, а затем также самих учащихся, преподавателей и работодателей в управлении образованием и самом образовательном процессе.

      Вместе с тем, сама по себе декларация необходимости развития государственно-частного партнерства и государственно-общественного управления (в выступлениях Президента и высших руководителей страны) и принятие соответствующих законодательных актов еще не означает реализации на практике государственно-частного партнерства. Проблема заключается в том, что несмотря на принятие законодателем соответствующих правовых актов, механизм реализации эффективного государственно-общественно-частного взаимодействия пока еще отсутствует, что ставит в частности под угрозу реализацию намеченной инновационной политики государства (ср. [Литвененко 2008; Сазонов 2008]).

      Анализу данной проблемы и поиску путей решения  на примере конкретной отрасли (производства лазерного технологического оборудования) и на примере конкретных институтов PPP (таких как Особые экономические зоны технико-внедренческого типа, а также инвестиционные «институты развития» (такие как Банк развития, венчурные и инвестиционные фонды) посвещена данная работа.

Глава 1. Теоретические основы частно-государственного партнерства и инвестирования в инновационной сфере

Глава 1.1. Миссия PPP (Public Private Partnerships – Государственно-частного партнерства).

      Понятие PPP (Public Private Partnerships – Государственно-частного партнерства) стало популярно в США в начале 80-ых годов ХХ века и явилось результатом комплексного осмысления двух социально-экономических кризисов – «Великой депрессии» тридцатых годов и нового кризиса семидесятых. «Великая Депрессия 1930-ых казалась главным образом поражением частного сектора», результатом чего стал «Новый курс» президента Рузвельта и создание целой системы публичных (государственных) институтов направленных на решение экономических и социальных проблем. В частности, до этого момента прямая поддержка научно-технических инноваций и образования не относились к компетенции федеральной власти, а рассматривались как дело частной инициативы. В соответствии с американской конституцией Федеральное правительство Соединенных Штатов содействовало инновационному развитию лишь косвенно, например, через создание патентной системы. Федеральные акты, подобные программе земельных грантов на поддержку развития сети технических и сельскохозяйственных институтов (Morrill Act 1962 года) играли важную, но эпизодическую роль. И только начиная с президентства Ф.Д.Рузвельта в США, отчасти следуя европейскому примеру, в США начали складываться государственные (федеральные) институты и программы содействовавшие развитию инновационной деятельности осуществлявшейся частным сектором, а также «партнерствам» научных и образовательных (в частности университетских) центров и высокотехнологичного бизнеса.

      Эти и другие институты, созданные после Великой Депрессии и, особенно после Второй мировой войны, так или иначе могут рассматриваться как восполнение «провалов (несостоятельности) рынка» путем государственного регулирования. Именно на эти «несостоятельности рынка» было указано в известном докладе 1938 года «Научные исследования – национальный ресурс», подготовленного Научным комитетом федерального Комитета по национальным ресурсам (National Resources Committee). Параллельно с развитием институтов государственного регулирования в инновационной сфере имело развитие «больших корпораций» (государственных или развивавшихся в непосредственной связи с государственной, прежде всего военной, экономикой) реализовававших «большие проекты» (подобные космическому проекту или атомному проекту). К этому типу корпораций относятся, например, все американские авио-космические корпорации или, с другой стороны, IBM. В тот же период сложился способ решения крупных проблем в области образования, научно-технического развития и социальной сфере, через «федеральные целевые программы» (В качестве примера можно привести National Defense Education Act 1958 года, принятый после запуска советского спутника и направленный на обеспечение «прорывного» развития американского образования, а затем и научно-технической сферы). Все эти государственные или предполагавшие активное участие государства программы принесли впечетляющие результаты.

      Однако, кризис 70-ых годов и последующие  кризисы рассматриваются многими авторами уже как результат «поражения публичного сектора», неэффективности осуществления государственных программ, растущей бюрократизации и коррупции, сопровождающихся ослаблением гражданской позиции граждан, их безответственности и утратой мотивации к продуктивному труду [Brooks 1984, 3-6]. Как правило, в качестве эффективного лекарства от этих социально-экономических болезней рассматривают радикальную либерализацию, тотальное распространение «рынка», в том числе и на нерыночные сферы, якобы являвшуюся сутью «рейгономики», приведшей к победе в Холодной войне. Тем не менее более взвешенный подход показывает, что суть позитивного подхода намеченного в рейгановскую эпоху была не чистая «либерализация» или «приватизация», но именно развитие сложной архитектуры РРР – государственно-частных партнерств в различных сферах – от образования, развития городов, жилищно-коммунального обеспечения и ухода за пенсионерами до развития высокотехнологичного бизнеса.

      Параллельно с этим кризисом бюрократических публичных институтов имела место так называемая «пост-индустриальная технологическая революция» связанная в том числе с распространением персональных компьютеров. В процессе этой технологической революции, в частности, оказалось, что сравнительно небольшие частные венчурные компании вроде Apple в состоянии выдержать конкуренцию с мега-корпорациями, какой являлось IBM. C финансовой точки зрения подобное включение частного и общественного секторов в число потребителей высокотехнологичной продукции означало значительное увеличение рынка и доступных инвестиционных ресурсов.

      В еще более жесткой форме с  этими двумя проблемами столкнулась  наша страна. Именно неспособность СССР с его подавленным частным сектором и полным отсутствием частно-государственно-общественного взаимодействия воспринять результаты нового технологического и экономического скачка стала одним из факторов обусловивших поражение нашей страны в технологической гонке с Западом (ср. Интервею с член-корреспондентом РАН Г.Г.Рябовым в №10-11 журнала «Русский предприниматель», стр. 59). Еще более серьезные проблемы имеют место в постсоветской образовательной сфере, определяющей по словам В.В.Путина «Главный конкурентный капитал, главный источник развития страны».

      Именно  из осознания этих двух базовых проблем – неэффективности «коррумпированной бюрократии» и «провалов рынка» в решении фундаментальных инфраструктурных задач от которых зависит судьба общества в целом (в сфере образования, инноваций, транспорта и энергетики, ЖКХ) возникла постановка вопроса о партнерстве государства, общества и частного сектора в Посланиях Президента России. Как сказано в Послании-2005: «В наши планы не входит передача страны в распоряжение неэффективной коррумпированной бюрократии».

      Тот же круг проблем обозначен и в выступлениях нового Президента Д.А.Медведева в его стратегии «четырех И» («Институты, Инфраструктура, Инновации, Инвестиции»): «Продолжая реализацию тех проектов, которые были инициированы два-три года назад, мы должны будем сконцентрироваться в ближайшие четыре года на основных направлениях, на своеобразных четырех «И»: институтах, инфраструктуре, инновациях, инвестициях. В этих сферах мы должны решить следующие задачи. Первая задача. Преодоление правового нигилизма. Особое внимание будет уделено качеству законов и эффективности правоприменения. Второе. Радикальное снижение административных барьеров. Третье. Снижение налогового бремени в целях стимулирования инноваций и частных инвестиций в человеческий капитал. Четвертое. Построение мощной и самостоятельной финансовой системы, которая в перспективе должна стать одним из столпов финансовой стабильности в мире. Превращение рубля в одну из региональных резервных валют. Пятое. Модернизация транспортной и энергетической инфраструктуры. Создание новой телекоммуникационной инфраструктуры будущего. Шестое. Формирование основ национальной инновационной системы. Седьмое. Реализация программы социального развития в нашей стране.» (Из выступления Д.А.Медведева на форуме в Красноярске 15 февраля 2008 год).

      Таким образом государственно-частное партнерство в инновационной сфере, также как государственно-общественное взаимодействие в образовании сегодня рассматривается как основной инструмент решения важнейших инфраструктурных задач традиционно-возлагаемых на государство, котороое на сегодня не в состоянии решить их без построения эффективного механизма взаимодействия с обществом и частным сектором.

Глава 1.2. Основные аспекты PPP. Инвестиции, риски, долгосрочный характер, государственно-общественно-частное управление. Роль институтов развития в формировании РРР.

      Как правило, говоря о PPP в первую очередь имеют в виду распределение инвестиционной нагрузки и рисков между государством и частным бизнесом при осуществлении общественно-значимых / инфраструктурных проектов, традиционно относимых к сфере ответственности публичных институтов (проекты в сфере образования, здравоохранения, развития науки и технологий, транспорта, экологической безопасности, коммунальной сферы и т.д.). Так, например, бывший министр экономического развития и торговли Г.О.Греф так определяет приоритетные цели и функции PPP в российской экономике: «Применение механизмов частно-государственного партнерства способно обеспечить в первую очередь возможность осуществления общественно-значимых проектов в наиболее короткие сроки, малопривлекательных для традиционных форм частного финансирования. Во-вторых, повысить эффективность проектов за счет участия в них частного бизнеса, как правило, более эффективного на рынке, чем государственные институты. Обеспечить снижение нагрузки на бюджет за счет привлечения частных средств и переложения части затрат на пользователей (коммерциализации предоставления услуг), возможность привлечения лучших управленческих кадров, техники и технологий, повышение качества обслуживания конечных пользователей. Наконец, дают возможность сконцентрировать внимание государственных органов на наиболее свойственных им административных функциях и сократить государственные риски за счет распределения их между частным партнером и властью» [Греф 2007, 6]. Помимо отмеченного акцента на РРР как формы распределения инвестиционной нагрузки и рисков здесь существено предоложение о более высокой «рыночной эффективности» частных компаний.  

      В этом отношении весьма распространен  взгляд на государственно-частное партнерства как «альтернативу приватизации жизненно важных, имеющих стратегическое значение объектов государственной собственности» [Варнавский 2004]. С моей точки зрения такая оценка является слишком узкой, ограниченной исключительно горизонтом рыночного либерализма. Государственно-частное партнерство имеет две основных цели: преодоление «неэффективности государственной бюрократии» и, одновремено, «провалов рынка». Поэтому ее можно в той же мере рассматривать как «альтернативу приватизации», так и как альтернативу гиперразвитию «публичных институтов».

      В зависимости от специфики РРР  «распределение инвестиционной нагрузки и рисков» может иметь двоякий характер.

      В первом случае частный партнер принимает  на себя часть инвестиционной нагрузки и рисков государства, получая за это государственные гарантии и право на участие в будущих доходах. В этом случае государственно-частное партнерство строится по образцу концессий. В России концессии (например, при строительстве дорог или разведке и разработке месторождений) были широко распространены задолго до революции 1917 года, а в настоящее время идет речь о возрождении этого института (ср. [Шохин 2005, Греф 2007]). К этому же «концессионному» типу относятся и более современные формы РРР, например, популярная в настоящее время в Великобритании модель [Груздов 2007], так называемая, частная финансовая инициатива (Private Finance Initiative).

      Другая  модель заложена в основу части так называемых «институтов развития». Здесь напротив публичный сектор (или институты созданные с участием государства) берут на себя часть инвестиционной нагрузки и рисков, которые в силу специфики бизнеса не могут взять на себя, например, малые и средние инновационные предприятия, создающие принципиально новые, высокорисковые продукты. Именно в этом состоит одна из важнейших функций, например, Венчурных фондов и Банков развития.

      Однако, в целом ряде важных случаев PPP невозможно говорить о том, что та или иная сторона выступает в качестве «донора». К этому случаю относятся между прочим Особые экономические зоны – один из важнейших Институтов развития. В данном случае государство выполняет функции, традиционно возлагаемые на него, а именно – создание инфраструктурных сетей и благоприятной среды для осуществления приоритетных направлений экономической политики (например, инновационного бизнеса, образования, турбизнеса и т.д.). Частный сектор осуществляет инвестиции в конкретные проекты. В этом случае снижение инвестиционной нагрузки и рисков для обоих сторон имеет место только в случае их эффективного взаимодействия, «синэргийного эффекта».

      На  последнем примере видно, что  перераспределение инвестиционной нагрузки и рисков не может выступать  в качестве основного и единственного критерия рассмотрения РРР. На первый план выходит долгосрочный и легитимный характер взаимодействия публичного и частного сектора, осуществляемый в соответствии с специфическими правовыми нормами, находящимися «на границе» публичного и частного права¹.

      Как отмечает Герман Греф «Частно-государственное  партнерство — это прежде всего долгосрочные отношения между государством и частным сектором...чтобы развеять все возможные опасения инвесторов, мы должны создать комфортные условия и дать надежные гарантии нашим контрагентам» [Греф 2007, 11].

      Однако, даже выделение этого критерия долгосрочного легитимного взаимодействия не является достаточным для РРР. Поскольку, как отмечено выше исходными проблемами для государственно-частного партнерства является преодоление «провалов рынка» и одновременно «неэффективности бюрократии» важнейшей целью/основанием любого эффективного взаимодействия такого рода является построение механизмов государственно-частного управления и контроля за реализацией проектов. Причем поскольку в соответствии с самим понятием РРР-проектов они осуществляются в интересах общества в целом в большинстве случаев необходимо привлечение «третьей силы» - гражданского общество.

      Первый  тезис достаточно очевиден. Частный (или наоборот государственный) партнер, берущий на себя ответственность, риски и часть инвестиционной нагрузки, естественно должен получить возможность контроля за осуществлением проекта (в том числе целевого характера расходывания средств). Одновременно он должен участвовать в «проектной» части управления, определении путей его реализации, целесообразности осуществления конкретных мероприятий и т.д. Построение механизма такого «открытого управления» проектами необходимо как для повышения эффективности и качества проектов, так и для предотвращения государственной и внутрикорпоративной коррупции и бюрократии.

      Второй  тезис (об участии общества в управлении) может быть проиллюстрирован двумя  примерами. Первый касается образования. В соответствии со смыслом и буквой действующего международного права  и права большинства европейских  государств (в том числе России) основным ответственным лицом за воспитание и образование детей являются их родители. Поэтому законодательство (например, в России, Великобритании, Испании, Франции и во многих других странах) декларирует необходимость участия родителей в управлении общеобразовательными учереждениями. Соответственно «управляющие советы», являющиеся органами конкретно осуществляющими PSPP в образовании, например, в Англии включают в себя три стороны: представителей государственной и местной власти («публичный сектор»), представителей родителей и местного сообщества («общественный сектор»), представителей спонсоров и работодателей («частный сектор»). Причем законодательство обеспечивает численное преимущество именно «общественного сектора», посколько в его интересах в первую очередь осуществляется образовательный процесс.

      Аналогичная ситуация имеет место в случае если реализация РРР имеет градостроительный  аспект (как в случае, например, Особых экономических зон). В этом случае механизм управления проектами должен учитывать не только интересы государства и бизнеса, но и местного общества (работников, их семей, местных жителей и т.д.).

      Таким образом мы можем выделить три  ключевых аспекта формирования РРР:

1. Построение эффективного механизма государственно-общественно-частного управления проектами, начиная со стадии постановки задач и проектирования до контроля, включая финансовый контроль;
2. Долгосрочный и легитимный характер взаимодействия публичного и частного секторов;
3. Распределение инвестиционной нагрузки и рисков между партнерами.

Глава 1.3. Особенности инновационного бизнеса. Зависимость результатов инновационного процесса от состояния инфраструктуры. Необходимость РРР в инновационной сфере.

      Одной из наиболее важных и перспективных  направлений государственно-частного партнерства является инновационный бизнес.

      Особенностью  инновационного бизнеса является его  зависимость от научно-образовательной  инфраструктуры и научно-образовательного потенциала нации, являющегося в  значительной мере результатом долгосрочной государственной образовательной и научно-технической политики. Наличие реально работающих государственных образовательных и научных центров является необходимым условием для развития в стране инновационного бизнеса. Не случайно многие известные в мире технопарки, технополисы и регионы науки сложились вокруг образовательных и научных центров, например, в Стенфорде и Кембридже (США), Аахене (Германия), Кембридже и Оксфорде (Великобритания). Данная зависимость инновационного бизнеса от государственной образовательной и научной политики носит фундаментальный характер, она определяется сущностными особенностями этого бизнеса. На практике инновационные предприятия существенно зависят от системной политики государства в других сферах.

      В период «больших» государственных программ (в частности в военной сфере) в большинстве лидирующих стран мира сформировалась существенная зависимость инновационного бизнеса от государственного заказа или крупных корпораций так или иначе существенно связанных с национальным государством (наиболее характерными из которых в этом отношении являются авиакосмические корпорации). С начала 70-ых годов в западном мире произошла существенная структурная перестройка высокотехнологичных секторов экономики, заключавшаяся в том числе в переориентации на нужды «простых граждан». Одним из последствий этой перестройки стало сокращение доли государственных (в том числе военных) закупок в продажах предприятий инновационного сектора. Хотя и сегодня госзаказы составляют значительную долю во многих сферах, а в авиа-космической, атомной, судостроительной индустрии, военной промышленности являются определяющими, доля «приватных» услуг значительно выросла. Причем даже в перечисленных отраслях паралелльно с «базовой» технологией, заказчиком которой является государство, возник значительный рынок, связанный с употреблением продуктов «базовой технологии» для нужд простых граждан. Ярким примером этого являются многочисленные «гражданские» применения космических технологий или систем связи.