Государственные закупки (заказы) и методы их осуществления

МИНИСТЕРСТВО  ОБРАЗОВАНИЯ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

УО «БЕЛОРУССКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЭКОНОМИЧЕСКИЙ  УНИВЕРСИТЕТ» 
 
 

Кафедра экономики торговли 
 
 
 
 
 
 
 
 

ВЫПУСКНАЯ РАБОТА 

      по  дисциплине: Инфраструктура товарного рынка

на  тему: Государственные закупки (заказы) и методы их осуществления 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2010

РОЛЬ  СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ  ЗАКАЗОВ 

      Поставка  товаров для государственных нужд – довольно сложная и многогранная проблема, которая решается в рамках системы поставок товаров для государственных нужд или системы государственных заказов.

      Система общественных заказов является частью общей экономической системы  и во многом определяется ею. В свою очередь, система общественных заказов  оказывает существенное влияние  на экономику государства. Степень  развития системы госзаказов зависит от степени развития рынка. Цивилизованная система госзакупок – это свойство рыночной экономики.

      Государство как форма организации общества выполняет многообразные функции, направленные на поддержание существующей системы общественных отношений:

• проводит внешнюю и внутреннюю экономическую политику;
• обеспечивает законность;
• укрепляет обороноспособность и государственный аппарат;
• поддерживает экологическое равновесие с окружающей средой;
• решает вопросы информационного обеспечения процессов регулирования и прогнозирования.

      С целью обеспечения  своего существования  и выполнения поставленных перед  ним задач государство должно  располагать необходимой имущественной  и финансовой базой – общественным сектором. В его состав входят особые институты: милиция, армия, государственный аппарат, парламент, суды, органы контроля и безопасности, а также бюджет – финансовые средства, необходимые для выполнения основных функций государства и поставленных перед ним задач по социально-экономической защите населения и обеспечению его безопасности.

      Бюджет  – важнейшая экономическая составляющая часть государства. В нем концентрируется  большая часть национального  дохода, что позволяет государству  осуществлять поставки значительной части  материальных благ, стимулировать развитие наиболее перспективных отраслей экономики, поддерживать пропорции, финансировать фундаментальную науку, социальные нужды и программы.

      В современных условиях перехода к рыночным отношениям государство становится одним из субъектов хозяйствования, зачастую конкурентом негосударственным предприятиям и организациям, отношения с которыми строятся на принципах равноправия, заинтересованного договорного согласования.

      Следовательно, государственная собственность  и бюджет рассматриваются сейчас в качестве инструментов, призванных обеспечить удовлетворение потребностей общества в тех благах, которые недостаточно эффективно производятся в частном секторе.

     Органы  государственного управления и субъекты хозяйствования — это чаще всего бесприбыльные бюджетные организации  и предприятия,  способствующие реализации функции государственного управления страной и регулированию экономикой на разных уровнях — от общенациональною до местного, а также общественные и благотворительные организации, занятые оказанием бесплатных нерыночных услуг. Результатом деятельности данного сектора является общественные блага — практически неделимые в потреблении отдельными членами общества и имеющие общественный характер потребления.

     В качестве основного поставщика товаров, работ и услуг государственный сектор, как правило, занимает ведущее положение в таких отраслях, как наука, образование, транспорт, связь, культура, искусство, энергетика, коммунальное обслуживание и др.

     Как в Беларуси, так и в России большая  часть ВВП материализована в виде произведенных товаров и услуг, потребляется семьями, частными лицами для собственных нужд. Это продукты питания, одежда, коммунальные услуги, услуги здравоохранения и т.д. Остальная часть составляет спрос, который  создается  государственным сектором экономики страны. Расходы общественного сектора в ВВП как правило представлены двумя группами: на конечное потребление индивидуальных товаров и услуг и на потребление коллективных услуг.

     Расходы на конечное потребление индивидуальных товаров и услуг государственных учреждений и органов власти включают расходы на образование, культуру, спорт, страхование, банковское дело и др.

      Коллективные  услуги — это услуги, предоставляемые  государственными предприятиями и учреждениями всему обществу. К ним относятся расходы на оборону, суды, государственное управление, дорожное хозяйство, поддержку сельского хозяйства.

     Из  опыта многих стран видно, что в различные исторические периоды доля совокупных расходов государственного сектора могла уменьшаться, но по мере усложнения структуры хозяйствования и увеличения расходов на общественные нужды: науку, образование, здравоохранение_; оборону происходил рост объемов и увеличение заказов, оплачиваемых государством.

     Структура государственных расходов зависит от многих факторов, к таким следует отнести политику государства, государственное устройство, размер государственного сектора, общий уровень развития экономики, национальную культуру, традиции и др. Однако во всех случаях расходы государства должны соответствовать предъявляемым гражданами потребностям в общественных благах и целенаправленно использоваться для максимального удовлетворения потребностей.

     В Беларуси, России и ряде других стран первоочередные потребности государства устанавливаются в законодательном порядке и признаются государственными нуждами. Основой обеспечения государственных нужд является государственный заказ на поставку (закупку) товаров, работ и услуг.

     Беря  на себя ответственность и расходы  за обеспечение общественными и  общественно-производственными частными товарами, государство может производить их самостоятельно, финансируя эксплуатационные затраты организациям общественного сектора, а может закупать их у негосударственного сектора (предпринимателей). Выбор между организацией производства необходимых товаров и услуг внутри государственного сектора и ориентацией на их закупку у частных поставщиков является одной из наиболее важных и сложных проблем эффективности использования общественных средств на современном этапе. Опыт последних десятилетий доказал, что жесткая многосторонняя и зачастую детальная система регламентации сдерживает темпы роста, приток нововведений и служит основной причиной низкой эффективности государственных предприятий. В результате наблюдается высокий уровень цен, рост потребности в дотациях.

     Подтверждением  этому могут служить широкая  программа приватизации, проводимая в 70—90-х гг. XX в. в ряде стран (Великобритания, Франция, Япония, страны Восточной Европы), а также процессы дерегулирования, в результате которых хозяйствующие субъекты освобождаются от платной государственной опеки и начинают руководствоваться рыночными ориентирами. Процессы дерегулирования в той или иной степени затронули транспорт, банковские и финансовые услуги, страхование, телекоммуникации и другие отрасли.

     Все это способствовало тому, что в  последние 10—20 лет в странах с  развитой рыночной экономикой органы управления все чаще стали отдавать предпочтение закупкам необходимых обществу товаров и услуг у негосударственных предприятий и организаций.

В отличие  от потребительского рынка основная масса госзакупок производится в контрактной форме. Правительственные расходы выступают в форме правительственных заказов бизнесу на производство различной продукции и услуг общенационального значения. В контракте заблаговременно ( до производства продукции) оговариваются цены, количество и условия поставки (выполнения работ). И если раньше

на основе контрактов в основном достигалось обеспечение общественного сектора условиями его собственного функционирования (например, мебель, канцелярские принадлежности и др.), то в последнее время все более широкое применение стали получать контракты на поставку товаров, работ и услуг, удовлетворение потребности в которых традиционно нес общественный сектор. Работа городского общественного транспорта, уборка улиц, сбор и вывоз бытовых отходов, содержание парков, пожарной охраны более эффективно выполняются негосударственными предприятиями, организациями, благодаря глубокой специализации, использованию новейших технологий и высококвалифицированного персонала. В США, Великобритании власти разных уровней все чаще передают частным компаниям такие сугубо административные функции, как составление и анализ бюджетов, сбор налогов, охрана общественного порядка, содержание тюрем и управление ими.

Кроме того, внутри самого общественного  сектора все чаще формируются отношения на основе разделения функций покупателя и продавца (поставщика) — так называемые квазирынки.

Высвобождение правительственных учреждений, организаций от представительства функций производителя позволяет им полностью сосредоточить внимание на интересах потребителя, заинтересованного в выборе поставщика, предложившего минимальные цены, и требовать от него неукоснительного выполнения всех условий контракта.

Например, местный орган здравоохранения перестает непосредственно руководить работой больниц и выступает в роли заказчика и покупателя услуг; в США одни муниципалитеты заключают договоры с другими на составление бюджетов, разработку программ, если их не удовлетворяет работа собственных подразделений, полиция одних районов обслуживает по контрактам соседние.

     Таким образом, сфера применения контрактных сделок значительно расширяется. Производство общественных благ, сосредоточенное в основном в общественном секторе, ныне во все более крупных размерах осуществляется либо за его пределами, либо в партнерстве с государственными и негосударственными предприятиями, учреждениями. На смену сугубо распределительному механизму обеспечения общества общественными благами приходит механизм купли-продажи. Каждый партнер берет на себя функции, которые он способен реализовать наилучшим образом. Государство чаще определяет цели и приоритеты программ, их параметры, выступает в роли движущей силы и организатора, осуществляет мониторинг и контроль, несет ответственность за результаты сотрудничества, создает финансовую основу кооперации. Негосударственные структуры в большей мере осуществляют само производство общественных благ.

     Анализ  отечественного и зарубежного опыта применения государственных заказов в современных условиях позволяет сформировать основные принципы его формирования и размещения:

♦   заказчиком продукции является государство, располагающее для этого соответствующими ресурсами и передающее определенные права своим исполнительным органам;

♦   состав заказов определяется структурой системы общегосударственных потребностей и функциями государства, которые, как правило, не могут быть реализованы механизмом рыночного саморегулирования;

♦   объем  заказов ограничивается величиной средств бюджета страны;

♦   заказы размещаются и реализуются на контрактной (договорной) основе.

     Контрактные (договорные) отношения в общественном секторе, бесспорно, имеют преимущества и способны приносить эффект. Так, по данным печати, с переходом на контракты с частными фирмами расходы на поддержание дорожного и паркового хозяйства, на систему водоснабжения по ряду муниципалитетов Швеции снизились на 10—19 %, на уборку мусора — на 25 %. В Великобритании эффект от контрактов по группе обследуемых услуг в среднем оценивался в 6 %, иногда достигал 25 %.

     Вместе  с тем, как показывает практика, эффект может быть достигнут только при  условии существования реальной конкуренции между потенциальными поставщиками за каждый конкретный заказ. Конкуренция обеспечивает лучшие возможности для развития экономики и гарантирует гражданам эффективное использование общественных средств и высокое качество предоставляемых услуг.

Нельзя  не учитывать также тот факт, что  введение контрактации предполагает трансакционные издержки, связанные с заключением контрактов и контролем за их исполнением. Эти издержки могут быть достаточно высокими. Чтобы их перекрыть, необходимо обеспечить высокую конкуренцию между претендентами, в противном случае эффект не будет достигнут.

     Кроме того, известно, что рынок государственных  закупок отличается спецификой и требует применения особых правил и процедур. Основным его отличием от потребительского рынка являются характер потребления товаров и услуг и мотивы спроса. При государственных закупках субъектом закупок выступает не собственно владелец денежных средств, как на потребительском рынке, а его представитель — многочисленные государственные чиновники, которые осуществляют закупки в рамках своих служебных обязанностей для реализации общественных функций правительством, решении общенациональных задач. В результате не всегда обеспечивается эффективность проведения закупочной кампании; создаются условия для возникновения и развития коррупции.

     С подобными проблемами на различных этапах своего развития столкнулись практически все страны, что заставило их искать способы, приемы, обеспечивающие противодействие коррупции, способствующие повышению эффективности закупочной кампании.

     Мировая практика разработала систему мер  и процедур, которые обеспечивали бы достижение данных задач, получившую название прокьюремент.

     В основу прокьюремента заложены следующие  принципы:

     ♦   открытость (гласность);

     ♦   равноправие (справедливость);

     ♦   экономичность;

     ♦   эффективность;

     ♦   ответственность.

     Основным  принципом прокьюремента, по мнению большинства специалистов, является открытость (гласность). Она заключается в том, что все этапы проведения конкурсных торгов, начиная с установления условий их проведения до объявления победителей, осуществляются публично, и каждый участник имеет возможность с ними ознакомиться. Многолетний мировой опыт показывает, что открытость является самым сильнодействующим средством против коррупции.

     Принцип равноправия (справедливости) заключается в том, что условия проведения торгов, принципы, критерии и порядок определения победителя устанавливаются заранее, и для всех участников одинаковы. Кроме того, принципы прокьюремента не позволяют менять эти условия в ходе проведения конкурсных торгов. Категорическим требованием процедур прокьюремента является недопущение дискриминационных мер по отношению к кому-либо из участников.

     Принцип эффективности нацеливает на максимальный конечный результат проведения конкурсов, чтобы в итоге были осуществлены закупки требуемых ресурсов с максимальной экономической выгодой для покупателя.

     Принцип экономичности означает, что процедуры тендера должны осуществляться с минимально возможными затратами ресурсов. В определенной степени экономичность влияет на конечную эффективность.

     Принцип ответственности означает, что все уполномоченные лица (сам заказчик) отвечают за свои действия не только в административном порядке, но и юридически. Все условия контракта должны выполняться обязательно и при любых условиях, что особенно важно для современного отечественного рынка.

     Реализация  этих принципов в полной мере способствует достижению общих целей, стоящих  перед системой государственных закупок и экономикой в целом. 
 
 
 
 

ПРАКТИКА ПРИМЕНЕНИЯ ГОСЗАКУПОК В СТРАНАХ  С РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКОЙ 

     Система общественных заказов в странах с традиционной рыночной экономикой (США, Франция, Германия) создавалась десятилетиями, отрабатывается и совершенствуется до сих пор, эффективно решая поставленные задачи. Что касается стран Восточной Европы, первыми к перестройке своих экономических систем госзакупок приступили Польша, Венгрия, Чехия. Основы национальных систем госзакупок в этих странах были созданы уже в 1994—1995 гг.

Практически вслед за ними формировать рыночные системы общественных заказов начали Россия и Беларусь. В значительной мере этому способствовали отмена обязательного государственного заказа на производство и поставку продукции, идущей на государственные нужды, а также произошедшие в последнее время фундаментальные технико-организационные и структурные сдвиги в^: хозяйстве, развитие информационных технологий и достаточно высокая степень зрелости рыночных отношений.

     Значительную  помощь в создании системы общественных заказов рыночного типа оказал Типовой закон ЮНСИТРАЛ «О закупках товаров, работ и услуг», принятый летом 1994 г. на XXVII сессии ЮНСИТРАЛ — комиссии ООН по праву международной торговли, которая определяет общие правовые и экономические принципы размещения заказов на поставку продукции для государственных нужд.

     Кроме того, были использованы соответствующие директивы и способы формулировки основных правил Европейского союза, соглашение Всемирной торговой организации о закупках, а также опыт европейских стран по строительству отдельных институтов.

     Национальные  системы госзаказов, как правило, уникальны и универсальны для различных субъектов. Их сложность и особенности обусловлены многоотраслевым характером государственных нужд, огромным количеством участников, различающихся характером функций и родом деятельности предприятий, организаций и учреждений, спецификой внешних и внутренних факторов, подчиняющихся различным ведомствам.

     Внешними факторами по отношению к системе общественных заказов выступают: экономическая и социальная политика  государства;  действующее законодательство;   сложившийся рынок производства и реализации закупаемых товаров, работ и услуг и их аналогов; рынки дополнительных услуг, таких как транспортировка, складирование, контроль, страхование, аудит и др.; информационное поле — совокупность и количество информации, связанной с формированием, размещением и исполнением общественных заказов. К основным внутренним факторам, влияющим на функционирование системы заказа, относятся: персонал, имеющий специальную подготовку; объем финансовых средств и порядок финансирования; информационная подсистема (объемы и качество информации о формировании и размещении госзаказа, ее доступность для элементов системы); материальные ресурсы (предприятия различной собственности и их возможности по оказанию складских и транспортных услуг, закупаемые материально-технические ресурсы).

     Основой системы является заказ на поставку продукции для государственных  нужд — госзаказ.

     Государственным (общественным) заказом являются продукция (товары), работы, услуги, закупаемые органами государственной власти и местного управления в целях решения задач в сфере социального, культурного, экономического, экологического развития государства, реализации социально-экономических программ за счет соответствующих бюджетов и внебюджетных фондов.

     Эти закупки оформляются государственными контрактами и договорами поставки товаров для государственных нужд. Системы государственных заказов, создающиеся и функционирующие в соответствии с принципами и правилами, установленными в нормативно-правовых актах, могут быть централизованными, децентрализованными и смешанными. В настоящее время наиболее распространены децентрализованные системы общественных заказов.

     Основными целями формирования этих систем являются наиболее полное удовлетворение общественных потребностей при минимальных затратах общественных средств и противостояние коррупции.

     Параллельно государства могут решать и некоторые  другие вопросы, например, о поддержке отечественных товаропроизводителей или некоторых их категорий. Но при этом может происходить снижение эффективности решения основной задачи.

     Наиболее  важным звеном в системе общественных заказов является заказчик, т.е. непосредственно тот, кто имеет бюджетные средства и распоряжается ими. Заказчик формирует и размещает госзаказ, отвечает за его результат, за соблюдение закона и соответствующих нормативных актов.

     Государственные заказчики не имеют никаких особых полномочий и привилегий. В качестве покупателя они конкурируют с представителями частного сектора, вместе с ними отслеживают изменения на рынке, а также информируют рынок о своих потребностях, объявляя конкурсы на закупку.

     В условиях децентрализованной системы управления при перераспределении прав, ответственности и финансов в пользу низшего звена управленческой структуры в качестве заказчиков могут выступать самые разные организации:

• государственные предприятия и организации;
• казенные государственные предприятия, наделенные i.......омочиями госзаказчиков;
• организации, предприятия — непосредственные потребители закупаемых за счет государственных средств товаром, работ и услуг.

      Во многих случаях заказчик может не являться собственно покупателем. Разместив заказ, заказчик передает его лицу, которое и является непосредственным покупателем.

      Как правило, получатели заказов разного  уровня управления и подчиненности — относительно самостоятельны и независимы. Национальные законодательные акты о государственных закупках обычно включают списки, которые оговаривают  организации,  выступающие в  роли государственных заказчиков.

      В качестве поставщиков могут выступать организации и предприятия всех форм собственности, производящие и поставляющие товары, выполняющие работы и оказывающие услуги для государственных нужд. Государство обязуется дать всем заинтересованным в получении заказа фирмам и предприятиям равные шансы на участие в конкурсе и получение заказа.

     Заказчики и поставщики — основные звенья в системе, так как на линии «заказчик—поставщик» происходят все основные события, связанные с госзакупками. Кроме заказчиков и поставщиков в качестве субъектов системы государственных заказов (закупок) могут выступать организации, осуществляющие координацию и контроль деятельности государственных заказчиков в вопросах формирования и размещения госзаказа, а также специализированные организации, привлекаемые госзаказчиком или координатором для выполнения отдельных функций, связанных с проведением госзакупок.

     Кроме функции контроля координатор может  участвовать в формировании государственного заказа и предложений по его финансированию, совершенствовании правовой базы, формировании принципов размещения госзаказа. Координатор также осуществляет методическую поддержку и юридическую защиту участников.

     В качестве организационного центра в  системе госзаказов могут выступать  министерства, ведомства, другие органы исполнительной власти, ответственные за контроль и координацию деятельности государственных заказчиков. Их функции, состав и структура определяются действующим законодательством.

     Государственные закупки касаются всех видов поставок для общественных целей, включая товары, работы и услуги. Определение товаров, работ и услуг дано в Типовом законе ЮНСИТРАЛ:

• «Товары» означают предметы любого вида и описания, в том числе сырье, изделия, оборудование и предметы в твердом, жидком или газообразном состоянии, а также электрическую энергию, услуги, сопутствующие поставкам товаров, если стоимость их не превышает стоимости самих товаров.
• «Работы» означают любую работу, связанную со строительством, реконструкцией, сносом, ремонтом или обновлением здания, сооружения или объекта, в том числе подготовку строительной площадки, возведение сооружения, монтаж оборудования, а также сопутствующие услуги, если стоимость таких услуг не превышает стоимости самого строительства.
• «Услуги» означают любой предмет закупок, помимо товаров (работ).

     На  практике закупка товаров, работ  и услуг в чистом виде происходит довольно редко. Как правило, заказчик имеет дело с сочетанием: «товары—услуги», «товары-работы» и т.д. Однако всегда можно выделить главную составляющую, например по цене, и в соответствии с этим отнести конкретную закупку либо к товарам, либо к работам, либо к услугам.