Государственное управление и местное самоуправление соотношение и взаимодействие

Федеральное агентство  по образованию 

ГОУ ВПО «Башкирский  государственный университет»

Стерлитамакский филиал

Юридический факультет

Кафедра Конституционного и муниципального права

студентка 5 курса дневного отделения

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

К защите допущена    Научный руководитель

Зав. кафедрой,     к.ю.н., доцент

к.ю.н., доцент

__________   _______

«___»___________200___г.   «___»_________200___г.

Стерлитамак, 2011

Содержание

Введение………………………………………………………………...3

1. Характеристика государственного управления и местного самоуправления

1.1. Государственное управление, как особый вид

социального управления……………………………………………….9

1.2. Понятие местного  самоуправления и его отличие  от 

государственного управления. …………………………………..….20

1.3. Теории о местном самоуправлении………………………….…34

2.

2.1. Роль  государства в развитии местного самоуправления …….41

2.2. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления. ……………………………………………………………52

3.

3.1. Основные проблемы  развития местного самоуправления в Российской Федерации…………………………………………………….66

3.2. Пути преодоления проблем развития местного

самоуправления в Российской Федерации…………………………75

Заключение………………………………………………………..…84

Список использованных источников……………………………....97

Приложения…………………………………………………………103

Введение

Процесс становления  местного самоуправления в Российской Федерации имеет свою специфику, свои исторические условия, связанные с переходным состоянием нашего общества, нестабильностью экономического и социального развития, неустойчивостью политических процессов. Все еще недостаточна законодательная основа, неглубоко разработаны теоретические концепции, нет единого мнения о месте и роли местного самоуправления в современной России. Одни пытаются полностью отделить местное самоуправление от государства, представить его в виде самостоятельной независимой общественной структуры, другие предпочитают рассматривать его в качестве местных органов государственной власти, обладающих ограниченной автономией и являющихся неотъемлемым институтом государства. Третье же рассматривают местное самоуправление в качестве власти особого рода.

Поэтому особенно актуальное значение приобретает проблема взаимодействия государства и местного самоуправления, осмысление и выявление проблем развития местного самоуправления в условиях современной России.

XX век принес понимание  того, что демократическое, правовое  государство может решать основные задачи только при наличии развитой системы местного самоуправления. Поэтому одним из наиболее актуальных вопросов является исследование места, роли и предназначения местного самоуправления в общественной и государственно-правовой структуре субъектов Российской Федерации.

Особую актуальность и значимость проблемам становления  местного самоуправления в субъектах современной России придают следующие обстоятельства: острая необходимость укрепления российской государственности и создание реально действующей системы местного самоуправления во всех регионах нашей страны; потребность в развитой региональной политике, которая возможна только при опоре на эффективное местное самоуправление; отсутствие современной концепции местного самоуправления в России, которая соответствовала бы развитию рыночных отношений в обществе.

В условиях перехода России на демократические, рыночные принципы организации общества и государства как никогда остро встает вопрос о выборе наиболее эффективных для нашей страны форм самоорганизации и самоуправления на местах, его соотношения с государством. От этого зависит настоящее и будущее страны, так как именно в местном самоуправлении, основанном на инициативе и активности населения в решении актуальных для конкретной территории проблем, кроется потенциал, способный обеспечить устранение многих кризисных явлений в жизни российского государства, а также придать ему дополнительные стимулы для развития.

Объектом исследования выступают общественные отношения, связанные с государственно-правовым регулированием, организацией и деятельностью местного самоуправления в России. В центре внимания исследования находятся вопросы теории и практики государственного управления, изучение правового статуса местного самоуправления.

Предмет исследования – это объединяющие понятия, нормативно – правовые основания и принципы организации государственного управления и местного самоуправления в Российской Федерации, осмысление состояния и развития организации и деятельности местного самоуправления в его взаимодействии с государственной властью.

Исходя их актуальности исследования, целью работы является выявление практических и теоретических аспектов соотношения и взаимодействия государственного управления и местного самоуправления.

В соответствии с поставленной целью  решены следующие задачи:

1. Государственное управление рассмотрено в качестве особого вида социального управления
2. Проанализировано понятие местного самоуправления, выявлены его отличия от государственного управления
3. Изучены теории местного самоуправления
4. Рассмотрена роль государства в развитии местного самоуправления
5. Выявлены принципы построения модели взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления
6. Рассмотрены проблемы развития местного самоуправления в Российской Федерации
7. Определенны пути преодоления проблем развития местного самоуправления.

Нормативную основу работы составляют следующие нормативные акты Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 28.08.1995 г. № 154 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 06.10.2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Бюджетный Кодекс Российской Федерации от 31.08.1997 г. № 145 – ФЗ, Европейская хартия местного самоуправления, Закон СССР от 19.04.1990 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», Федеральный закон от 12.10.2005 года №129-ФЗ «О внесении изменений в статьи 83 и 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Указ Президента РФ от 02.11.2007 №1451 «О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления», Указ Президента Республики Башкортостан от 24.02.2007 №УП – 48 «О Совете по местному самоуправлению при Президенте Республики Башкортостан»,Федеральный Закон  от 28.03.1998 г. №53 – ФЗ «О воинской обязанности и военной службе», Постановление Правительства РФ от 27.12.1995 № 1251 «О Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления», Федеральный Закон от 30.06.2006  №93 – ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимости имущества», Налоговый Кодекс Российской Федерации  (часть вторая) от 05.08.2000 № 117 – ФЗ, Закон Республики Башкортостан от 18.03.2005 года № 162–з «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан», Закон Республики Башкортостан от 03.11.2006 года № 452–з «Об административно – территориальном устройстве Республики Башкортостан», Закон РБ от 17.12.2007 года №126-з «О границах, статусе и административных, центрах муниципальных образований в Республике Башкортостан», Закон Республики Башкортостан от 03.11.2007 года №474-з «О бюджете Республики Башкортостан на 2008год, Закон Республики Башкортостан от 23.12.2005 года №259-з «О реестре муниципальных должностей муниципальной службы в Республике Башкортостан, Закон Республики Башкортостан от 21.06.2008 №190-з «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Республики Башкортостан»

ИЛИ Нормативную основу работы составляют Конституция Российской Федерации, нормативно – правовые акты Российской Федерации, а так же законодательство Республики Башкортостан.

При написании работы были изучены  взгляды ученных, так Г.В. Атаманчук дает понятие государственного управления, раскрывает его сущность, функции, виды, Н.Л. Пешин, рассматривает государственное управление, в качестве основной формы социального управления, выявляет принципы взаимоотношений государства и местного самоуправления, рассматривает проблемы реализации принципа самостоятельности местного самоуправления, группа ученных Д.Н. Бахрах, В.Б. Россинский, Ю.Н. Старилов, приводят классификацию функций  и видов государственного управления, Г.А. Иванцова рассматривает развитие местного самоуправления в России, Н.Р. Янбухтин приводит периодизацию развития данного института в Республике Башкортостан.

Сущность местного самоуправления в контексте Федерального Закона от 06.10.2003 года № 131 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» раскрыта в работах Т.М. Бялкиной, И.Р,Гимаева, Б.К. Мукиной.

С.А. Авакьян рассматривает местное  самоуправление, как особый вид власти, раскрывает признаки местного самоуправления, выявляет основополагающие моменты взаимодействия местного самоуправления и государства, Р.М. Усманова раскрывает признаки местного самоуправления, в качестве вида социального управления, анализирует теории местного самоуправления, рассматривает структуру органов местного самоуправления, выявляет отличия местного самоуправления от государственного управления, классифицирует направления взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, рассматривает модели взаимоотношения центральных и местных органов. Н.А. Иванова раскрывает сущность государственной теории местного самоуправления,

Структура органов государственной  власти и их правовой статус определенны  в работах А.Е. Козлова, Д.Б. Миннигулова. Г.М.Якупова раскрывает роль парламента а развитии местного самоуправления, Х.А. Валеев определяет основные задачи развития местного самоуправления в Республике Башкортостан, Е.С. Шугрина определяет пределы вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления, М.Ю. Каверзин выделяет принципы, служащие основой организации и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, М.М. Ишмуратов анализирует основы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, И.Н. Трофимова рассматривает развитие местного самоуправления в условиях регионализации, И.Ш. Рысаев выявляет недостатки в разработанности Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» о  28.08. 1995 г, Рассматривает реформу местного самоуправления с позиции регионального аспекта, И.В. Бурмыкина рассматривает муниципальный консалтинг, как инструмент совершенствования организации работы органов местного самоуправления, С.Г. Соловьев предлагает кодификацию муниципального законодательства в едином акте.

Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка используемой литературы, приложения. Во введении обоснованны актуальность, цели и задачи исследования, определенны объект и предмет исследования, дана характеристика использованных источников. В первой главе государственное управление рассмотрено, как особый вид социального управления, дано понятие местного самоуправления, выявлены  его отличие от государственного управления, изучены теории местного самоуправления, во второй главе рассмотрена роль государства в развитии местного самоуправления, выявлены основания взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления, в третьей главе рассмотрены основные проблемы развития местного самоуправления в Российской Федерации, выявлены пути преодоления указанных проблем, в заключении даны выводы по всей работе.

1. Характеристика государственного управления и местного самоуправления

1.1 Государственное управление, как  особый вид социального управления

В раскрытии понятия  государственного управления, а на его основе всего богатства соответствующего научного знания важное значение принадлежит толкованию обоих его составных — «государственное» и «управление».

Управление (в латинском  языке — геgеrе, в английском – control, во французском — administration, в  немецком — Regierung) в буквальном смысле этого понятия начинается тогда, когда в каких-либо взаимосвязях, отношениях, явлениях, процессах присутствуют сознательное начало, интерес и знания, цели и воля, энергия и действия человека.

 Необходимо подчеркнуть,  что управление есть процесс и продукт функционирования сознания и воли людей, важнейшее направление действия их разума.

В философской литературе (Б. Рассел, К. Поппер, К. Ясперс и др.) управление признано историческим феноменом, содержащим и преломляющим в себе многие диалектические закономерности природы, общества и мышления.

Важные аспекты управления раскрыты социологической мыслью (К. Маркс, М. Вебер, Т. Веблен, Д. Бернхэм  и др.), которая доказала глубокие коррелятивные зависимости между состоянием управления и уровнем упорядоченности общественных процессов.

Разумеется, что управление обычно связано с властью (в широком социологическом смысле), исходит из нее, опирается на власть, вовлекает власть в свои управляющие воздействия. Значит, в нем явственно обнаруживаются политические аспекты, характеризующие возможности управления в распределении ценностей и упорядочении общественных процессов¹.

Одним из типов управления является социальное управление, исследованием  которого занимается кибернетика.

Социальное управление как особый тип управления представляет собой воздействие одних людей на других главным образом с помощью информации в целях упорядочения социально значимых процессов, обеспечения устойчивости, развития социальных систем².

Функции социального  управления – это, прежде всего та многозначительная роль, которую оно выполняет относительно потребности общественной системы, составляющих ее классов, социальных групп, индивидов.

Социальное управление обеспечивает единство, согласованность, взаимосвязь деятельности людей в интересах общества и личности человека, сохранение целостности и гармоничного развития.

Социальное управление является публичным управлением, которое  включает в себя:

а) государственное управление, то есть управление в сфере функционирования государственных органов;

б) негосударственное  управление, которое, в свою очередь, делится на:

• местное самоуправление — осуществляется органами местного самоуправления;
• общественное управление — осуществляется в объединениях граждан;
• коммерческое управление — осуществляется в коммерческих организациях, которые ставят перед собой цель получение прибыли.

Вопрос о видах управления и их, разумеется, соотношении с государственным управлением имеет принципиальное значение, ибо только их обоснованное выделение позволяет выстраивать работающую и эффективную иерархию и систему управляющих взаимодействий с объектами управления. В противном случае все зависит от точки отсчета того, кто берется классифицировать. А чтобы не было «произвола», надо точно определиться с критериями выделения.

По субъекту управления можно выделить шесть видов управления, которые во многом соотносятся между  собой.

1. Государственное управление, о котором можно сразу сказать, что все его свойства обусловлены тем, что его субъектом является государство, т.е. «форма общества» а по субстрату — объединяемый ими народ. В основе управлений здесь находятся целостность, суверенитет, безопасность, упорядоченность и развитие всего российского социума в историческом масштабе времени.

2. Местное самоуправление как низовой и особо демократический подвид государственного управления, субъектом которого выступают жители поселений и административных территорий, а смыслом служат проблемы комплексного обустройства местожительства людей.

3. Менеджмент, который представляет собой управление собственностью со стороны собственника (хозяина, владельца).

4. Общественное управление, субъектом которого являются институализированные (юридически оформленные — через законы, уставы) общественные объединения.

5. Групповая (коллективная) саморегуляция, субъектом которой выступают группы людей, которые на каждом шагу общественной жизни свободно (по собственному усмотрению) и в то же время с учетом интересов других и норм культуры и социального общежития управляют совместным поведением и деятельностью.

6. Целесообразное поведение  или действие отдельного человека, когда он ставит себе в жизни  созидательные, гуманные цели  и для их достижения отдает  свои знания, силы, время. 

Среди всех видов управления государственное управление занимает особое место, что объясняется  некоторыми, только ему присущими тремя свойствами.

Прежде всего определяющее влияние на характер целенаправленных, организующих и регулирующих воздействий, осуществляемых данным видом управления, оказывает его субъект — государство.

Следующим специфическим  свойством является, его распространенность на все общество, даже за его пределы, на другие общества людей в рамках проводимой государством международной политики.

Третье, имеющие принципиальное значение свойство государственного управления это системность. Только его наличие придает государственному управлению  необходимую согласованность, координацию, субординацию, определенную целеустремленность, рациональность и эффективность.

Итак, государственное управление — это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему своих структур) на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу.

По мнению, Н.Л. Пешина, государственное управление - это главная составная часть, основная форма социального управления (но, как видно, не исключительная): "государственное управление подчас рассматривается как самоуправление на том основании, что государство служит органом управления самого общества³. Но при этом не нужно упускать из виду, что государственное управление, представляющее интересы общества в целом, выступает как внешнее управление для тех коллективных членов общества (национально-территориальные и территориальные общности, трудовые коллективы, общественные организации), у которых для обеспечения их групповых, коллективных интересов имеются собственные органы управления. Реальная проблема на каждом этапе общественного развития - конкретное сочетание государственного управления с национальным, местным, производственным самоуправлением, с самоуправлением общественных организаций

Цели и функции государственного управления взаимообусловлены. Если первые отвечают на вопрос «что делать?», то вторые — «как делать?». А известно, что мало смысла сказать «что», когда не знаешь «как», и, наоборот, немного проку в знании «как» при неведении относительно «что».

Функция управления — это реальное, силовое, целенаправленное, организующее и регулирующее влияние на управляемое явление, отношение состояние, на которое последние  реагируют и воспринимают.

Предмет функции управления указывает на стороны, аспекты, проявления общественной системы, подлежащие управляющему воздействию государства (его органов).  Для функции регулирования, к примеру, это конкретные отношения между людьми, ставшие актуальными для общества. Содержание функций управления выражает смысл и характер управляющего воздействия.

Функции государственного управления тесно связаны с общественными функциями государства и отражают способы осуществления последних. Если общественные функции государства раскрывают, в чем заключается его общественная природа и роль, то функции государственного управления показывают, как, какими способами, в процессе каких взаимосвязей с обществом оно их осуществляет. Выделение специфики «функций государственного управления» и «управленческих функций государственных органов» имеет важное значение и создает методологические посылки для рассмотрения многих управленческих проблем.

К примеру: в Конституции  Российской Федерации есть глава II «Права и свободы человека и гражданина», которая в своей реализации обеспечивается и гарантируется всеми конституционными положениями и прежде всего главой I «Основы конституционного строя». И гражданину в общем-то безразлично, на каком уровне и кем конкретно решаются вопросы его жизнедеятельности, для него важно, чтобы они действительно решались посредством функций государственного управления. А вот какой орган государства через закрепленные за ним управленческие функции будет решать данные вопросы, это уже дело самого государственного аппарата, который должен уметь их так распределить по горизонтали и по вертикали, чтобы по всей территории страны и применительно к каждому человеку положения Конституции и законов Российской Федерации реально и справедливо применялись и исполнялись.

В зависимости от направленности и места приложения воздействия  можно выделить внутренние и внешние  функции управления.

Внутренние функции управления олицетворяют управление внутри государственной управляющей системы. Их существование обусловлено многоуровневым и разнокомпонентным построением  государства как субъекта управления, актуальностью упорядочения и активизации действий его подсистем и звеньев. Целевая ориентация таких функций управления состоит в том, чтобы придавать динамичность и законность управления каждому государственному органу, а в нем — его должностному лицу, совершенствовать и развивать его, переводить в состояние, соответствующее общественным потребностям в государственном управлении.

Внешние функции управления выражают непосредственно процесс воздействия государственных органов на общественные процессы (управляемые объекты). В них — основной смысл и содержание государственного управления, его общественное предназначение. Система внешних функций управления государственных органов определяется, с одной стороны, вертикальным и горизонтальным построением организационной структуры государства, а с другой — особенностями целей и содержания деятельности разных управляемых объектов.

По критерию содержания, характера и объема воздействия  функции управления делятся на общие  и специфические. Общими являются такие функции управления (внутренние и внешние), которые отражают сущностные моменты государственного управления, его основные объективно необходимые взаимосвязи. Эти функции управления имеют место практически в любом управленческом взаимодействии государственных органов между собой и с управляемыми объектами, характерны для функционирования всех компонентов субъекта государственного управления.

Среди общих, в научной литературе, называют разные функции: Р.М. Фалмер пишет о планировании, организации, выполнении, контроле; К. Киллен выделяет планирование, организацию, руководство,  мотивацию, контроль.

Специфические функции управления отражают особенное содержание отдельных воздействий, обусловленное разнообразием многих взаимодействующих в управлении компонентов. Они реализуются, как правило, в отдельных сферах, отраслях или на участках государственного управления и детерминированы в основном запросами управляемых объектов. Можно выделить подгруппы специфических функций управления по видам управляемых объектов, ибо, к примеру, управление экономическими объектами требует совсем иных управляющих воздействий, чем управление духовными объектами.

 Особую  подгруппу  специфических функций управления  составляют внутренние управленческие функции государственных органов: обеспечение законности, подготовка и повышение квалификации государственных служащих, компьютеризация⁴.

Группа ученых Д.Н. Бахрах, В.Б. Россинский, Ю.Н,Старилов приводят свою классификацию, и  к основным функциям государственного управления относят:

1. Информационное обеспечение деятельности государственных органов, т.е. сбор, получение, анализ информации, необходимой для осуществления государственной (управленческой) деятельности.
2. Прогнозирование и моделирование развития системы государственного управления, государственных органов, стандартов государственного управления.
3. Планирование – это определение направлений, пропорций, темпов, количественных и качественных показателей развития тех или иных процессов в системе государственного управления, и в частности реализация государственных функций (экономических, социально – культурных, военных, оборонных).
4. Организация – это формирование системы государственного управления на основе установленных принципов и подходов, определение структуры управляющей и управляемой систем в государственном  управлении. Организация в узком смысле – это упорядочение структуры органов государства, штатов, персонала, процессов государственного управления.
5. Распорядительство, т.е. оперативное регулирование управленческих отношений, возникающих по поводу осуществления полномочий государственных органов и должностных обязанностей. Распорядительство в узком смысле – это дача текущих указаний руководящими государственными служащими (должностными лицами).
6. Руководство – это установление правил и нормативов деятельности и отдельных действий государственных органов (государственных служащих, должностных лиц), управляемых объектов; общее руководство – это определение содержания государственной деятельности( например, управленческой).
7. Координация – это согласование деятельности различных государственных органов для достижения общих целей и задач государственного управления. Координация – это формирование «ансамбля» управленческой деятельности автономных административных центров и обеспечение гармоничного его функционирования.
8. Контроль - это установление соответствия или несоответствия фактического состояния системы государственного управления и её структуры требуемому стандарту и уровню, изучение и оценка результатов общего функционирования государственных органов, а так же конкретных действий субъектов управления.
9. Регулирование – использование методов и способов управления в процессе организации системы государственного управления и ее функционирования. Регулирование – это установление общеобязательных требований и процедур для объектов управления и различных субъектов права в целях обеспечения общественного порядка, безопасности, равенства участников экономических отношений, основ демократической конкуренции, прав и свобод граждан.
10. Учет – это фиксация информации, выраженной в количественной форме, о движении материальных ресурсов государственного управления, о результатах реализации управленческих отношений, полномочий государственных органов, государственных управленческих решений, о наличии и движении документов, имеющих важное значение для государственного управления в целом. 

Видами государственного управления являются:

1) внутреннее государственное управление, осуществляемое исполнительными органами государственной власти в целях организации самой системы этих органов и обеспечения правовых режимов их работы, т. е. для проведения позитивной управленческой деятельности для решения государственных задач и исполнения нормативных правовых актов (осуществление действий по организации деятельности самих исполнительных органов государственной власти, совершенствованию института государственной службы, разработка и принятие нормативных правовых актов);

2) внешнее государственное управление осуществляется органами исполнительной власти в целях реализации «внешних» (в том числе иногда и принуждающих) полномочий, т. е. полномочий, адресованных субъектам права (физическим и юридическим лицам), не входящим в структуру государственной администрации (например, осуществление деятельности по регистрации и лицензированию);

3) внутриорганизационное государственное управление— осуществление исполнительно-распорядительных функций органами законодательной (представительной) власти, судами, прокуратурой и иными государственными органами, традиционно не относящимися к исполнительным органам государственной власти.

Государственное управление урегулировано публичным (административным) правом, при этом отдельные государственно-управленческие вопросы подлежат частноправовой (гражданско-правовой) регламентации. Поэтому следует различать суверенное государственное управление и управление, осуществляемое в частноправовых формах. Эти виды управления характеризуются различными правовыми формами. Если государственное управление осуществляется в форме публичного права, то тогда говорят о суверенном (публичном) управлении, реализуемом самим государством (его органами, государственными служащими) либо от его имени; если управленческая деятельность установлена частным правом, то здесь речь идет о частноправовом управлении.

Суверенное управление — это управление «принуждающее» (правоохранительное, атакующее, «нападающее», ограничивающее права субъектов права, жесткое), т. е. применяющее меры административного принуждения. В данном случае контрольно-надзорные органы и должностные лица применяют меры обеспечительного, предупредительного, пресекательного, наказательного и восстановительного характера. Здесь возможно временное ограничение реализации прав и свобод граждан, права распоряжения объектами собственности физических и юридических лиц. Принудительное управление осуществляется в основном полицейскими и другими контролирующими органами, в задачи которых входит обеспечение общественного порядка, предотвращение правонарушений, защита общества от опасностей. Главным принципом «принуждающего» управления является законность.