Государственный долг: источники и методы управления

СОДЕРЖАНИЕ 
 
 

ВВЕДЕНИЕ

     Государственный долг играет существенную и многогранную роль в макроэкономической системе  любого государства. Это объясняется  тем, что отношения по поводу формирования, обслуживания и погашения государственного долга оказывают значительное влияние на состояние государственных финансов, денежного обращения, инвестиционного климата, структуру потребления и развития международного сотрудничества государств.

     Причиной  возникновения государственного долга является проводимая государством политика, которая не обеспечивает сбалансированность доходов и расходов государства.

     Вместе  с тем в мире нет ни одного государства, которое в те или иные периоды  своей истории не сталкивалось бы с проблемой государственного долга. Государственный долг является неотъемлемой частью большинства финансовых систем государств мира. Мировая практика свидетельствует о широком использовании государством заемной политики для финансирования расходов бюджета. Таким образом, государственный долг - это нормальное явление в финансовом хозяйстве каждого цивилизованного государства.

     С экономической точки зрения государственный  долг представляет собой задолженность  государственных органов как  результат формирования дополнительных ресурсов государства, направленных на разрешение противоречий между экономическими и социальными потребностями общества на основе займов денежных средств у частных лиц, институтов негосударственного сектора и иностранных государств.

     С материальной точки зрения государственный долг представляет собой общую сумму задолженности государства по непогашенным долговым обязательствам и невыплаченным по ним процентам.

     Специфика долговых отношений, которые складываются в процессе привлечения, размещения государством дополнительных финансовых ресурсов физических лиц и организаций на принципах добровольности, срочности, возвратности и возмездности, для покрытия дефицита бюджета, а также отношения по погашению государственных долговых обязательств заключается в том, что государство в этих отношениях всегда выступает в роли заемщика (должника) и/или гаранта.

     Актуальность  рассматриваемой темы определяется необходимостью обеспечения благоприятных  условий для проведения гибкой долговой политики и формирования новой стратегии управления государственным долгом, в большей мере учитывающей закономерности глобализации и общие для мирового сообщества правила смягчения долговой зависимости.

     Объектом  исследования являются проблемы регулирования государственного долга России.

     Предметом исследования выступают формы и  методы регулирования государственного долга страны.

     Цель  дипломной работы - анализ направлений долговой политики России, выявление проблем и способов урегулирования государственного долга.

     Реализации  данной цели соответствуют следующие исследовательские задачи:

• рассмотреть историю возникновения государственного долга;
• дать определение государственному долгу как экономической и правовой категории;
• охарактеризовать методы управления государственным долгом;
• изучить и проанализировать современную долговую политику РФ;
• обозначить актуальные направления долговой политики РФ;
• выявить проблемы в управлении государственным долгом и пути их решения.

     С учетом темы, заявленной цели и поставленных задач были изучены и проанализированы учебные пособия, периодические издания, нормативно-правовые акты, статистические данные Счетной палаты РФ, Министерства финансов РФ.

ГЛАВА I. РОЛЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО ДОЛГА  В РЕГУЛИРОВАНИИ ЭКОНОМИКИ

1. История возникновения государственного долга в России

     Для того чтобы лучше разобраться  во внутренних причинах современных  долговых проблем России, необходимо совершить небольшой экскурс  в историю.

     История государственного долга насчитывает  более двух веков. Особое внимание уделяется  истории формирования внешнего долга в силу его экономической и политической значимости.

     Российская  система управления государственным  долгом стала складываться при Екатерине II в 1769 г. В том же году был организован  особый «Комитет уполномоченных для  произведения денежных негоциаций в иностранных землях». На него было возложено ведение всех дел, связанных с внешними займами. Впоследствии этот комитет был переименован в комитет государственных долгов. Практически до начала ХХ в. России внешний заем был осуществлен Екатериной II в 1769г. в Голландии. Голландцы являлись основными кредиторами России во второй половине XVIII – начале  XIX вв. К 1815 г. долг перед Голландией превысил 100 млн. гульденов, а расстроенные войной финансы не позволяли рассчитаться с кредиторами. В эти годы произошла первая в истории России реструктуризация внешнего долга страны. Долг был окончательно погашен через 76 лет - в 1891 г.

     Еще при Екатерине II 11 мая 1796 г. при комитете для разбора всех внутренних долгов была учреждена счетная экспедиция. Последняя в декабре 1796 г. уже при Павле I в связи с упразднением самого комитета была преобразована в экспедицию для разбора и расчета государственных долгов.

     Со  второй половины XIX в. Россия начала испытывать еще большую нехватку внутренних ресурсов. Из-за границы в это время были получены значительные средства, в основном для развития тяжелой промышленности и железнодорожного транспорта. Доля иностранного капитала (французского, бельгийского и немецкого) во вложениях в экономику страны достигала 72%.

     В 1810 г. при министерстве финансов была учреждена комиссия погашения долгов, которая должна была заниматься продажей государственного имущества для получения средств на погашение государственного долга, а также обменом части государственного ассигнационного долга в облигации внутреннего процентного займа. В 1812 г. эта комиссия была преобразована, она была сделана независимой от министерства финансов. Комиссия погашения долгов, просуществовавшая до 1918 г., стала заниматься широким кругом проблем, связанных с управлением государственным долгом.

     Фактически  комиссию погашения долгов можно  назвать первым государственным  долговым агентством в России. В  ее ведении были все операции, связанные  с государственным долгом. Комиссия осуществляла учет государственного долга (внешнего и внутреннего), производила прием, хранение и выдачу денег и ценных бумаг, оплату купонных доходов, реализовывала операции, говоря современным языком, секьюритизации государственных долговых обязательств и их конверсии в акции и другие ценные бумаги. Комиссия осуществляла взаимодействие с казначейством и другими государственными органами, обеспечивавшими выплаты вкладчикам комиссии, в том числе в губерниях [43, с.69].

     Важнейшим моментом в управлении внешней задолженностью стало учреждение в 1812 г. «для наблюдения порядка в платежах, ясности и точности в счетах и для охранения прав каждого» при комиссии погашения долгов «общей книги всех обеспеченных государством долгов, срочных и бессрочных» - государственной долговой книги. Внесение записей в эту книгу осуществлялось по распоряжению правления комиссии, где она и хранилась.

     Структура долговой книги, которая просуществовала  до 1918 г., в связи с изменением классификации долгов менялась. Как  известно, государственная книга  внешнего долга была воссоздана в Российской Федерации в 1994 г.

     Дореволюционная Россия капиталы из-за рубежа привлекала в основном в виде государственных  займов и частных инвестиций, хотя эти средства не были решающими для  развития национальной экономики, а  скорее дополняли внутренние накопления. Политика царской России нацеливалась на поддержание экономической независимости и максимально возможного национального само обеспечения. Выпуск новых займов в царской России был непосредственно в компетенции царя и министерства финансов.

     В XIX - начале XX века хронический дефицит бюджета России покрывался, главным образом, займами - как внутренними, так и внешними. Правительство, однако, стремилось проводить максимально эффективную политику управления государственными заимствованиями. Для достижения этой цели бюджет был разделен на обыкновенный и чрезвычайный. Чрезвычайный бюджет был засекречен. Доходную часть чрезвычайного бюджета составляли средства, полученные от займов, а расходную - поенные расходы, которые в России традиционно очень велики и расходы на строительство железных дорог.

     Правительство активно влияло на политику заимствований  частных компаний. Их выход на международные  финансовые рынки согласовывался с  министерством финансов, которое  участвовало в подписании соответствующих  соглашений с иностранными банками, осуществлявших размещение облигаций. Особый порядок существовал и для выдачи государственных гарантий по частным ценным бумагам. Этот порядок отражался в уставах компаний, которые подлежали «Высочайшему утверждению». Важным условием предоставления гарантий было смягчение возможных потерь государства в случае невыполнения компанией своих обязательств по займу из-за изменения рыночной конъюнктуры [44, с.21].

     Активное  использование заемных средств  в этот период имело как позитивное, так и негативное влияние на экономику страны. С одной стороны, такие меры позволили активно развивать железнодорожное строительство и привлекать дешевые кредитные ресурсы на мировом рынке капитала для финансирования дефицита бюджета, не прибегая к эмиссии. С другой стороны, возникла достаточно высокая степень зависимости политики страны от иностранных кредиторов, ухудшилась структура правительственных расходов, значительная часть бюджетных средств уходила на обслуживание государственного долга.

     Государственный долг России с учетом гарантированных правительством железнодорожных и ипотечных займов накануне Октябрьской революции составлял 41,6 млрд. рублей, в том числе внешний 14,86 млрд. По размеру внешнего долга Россия занимала первое место в мире.

     После революции 1917 г. государственная политика внешней независимости стала еще более жесткой и целенаправленной. После Октябрьской революции 1917 года государственная задолженность была аннулирована декретом президиума ВЦИК от 21.01.1918 г. Эта мера негативно сказалась на доступе Советской России на мировой кредитный рынок, однако институт государственного долга сохранился. Первый государственный заем, проведенный правительством Советской России - хлебный заем 1922 года. В СССР государственный кредит имел различные формы. В 1922-1923 гг. были выпущены натуральные займы (два хлебных и один сахарный). Целесообразность выпуска натуральных займов определялась быстрым обесценением денег в тот период. С 1923 г. в течение ряда лет хозяйственные органы помещали временно свободные кассовые средства в платежные обязательства Центральной кассы Наркомфина СССР. Сроки указанных форм государственного кредита составляли от нескольких месяцев до одного года. Наряду с этим отдельные государственные займы выпускались на более длительные сроки. В последующий период четко прослеживается тенденция удлинения сроков государственного кредита, которая отражает потребности развития экономики.

     В конце 1920-х годов правительство, учитывая необходимость получения  средств на рефинансирование накопленной задолженности, проведение политики индустриализации и недостаточный доступ на внешний рынок капиталов, расширило внутренние заимствования. К этому времени оно отошло от принципов рыночного управления государственным долгом, доходность займов резко снизилась. К 1930 году ликвидируются фондовые биржи, а новые займы размещаются среди населения уже в принудительном порядке.

     В идеологическом и практическом плане  принцип обеспечения внешней  независимости четко отстаивался  вплоть до конца 1980-х гг., и внешнеэкономические связи Советского Союза отличались безукоризненной платежеспособностью. Однако такой принцип имел и скрытые противоречивые моменты.

     В конце 1980-х годов экономическое  положение СССР быстро ухудшилось. Резко сократились золотовалютные резервы - с 153 млрд. дол. в 1988 году до 7,6 млрд. дол. в 1991 году. В 1990 году было продано золота на 2,7 млрд. дол. и в 1991 году - на 3,8 млрд. дол. Для решения платежных проблем непомерно тратились золотые запасы государства: если в середине 1980-х годов они составляли около 2,5 тыс. т., то к концу 1991 года - уже всего 240 т., достигнув небывало низкого уровня за всю история России XX века.

     В 1980- 1990-х годах Министерство финансов попыталось вновь привлечь средства внутренних инвесторов для финансирования дефицита государственного бюджета и выпустило облигации 5%-го займа на сумму 74 млрд. рублей, но было продано бумаг на 59,8 млрд. рублей, причем, основную часть бумаг на сумму 49,1 млрд. рублей был вынужден купить Государственный банк СССР. [36, с. 30]

     Объем внешнего долга СССР в конце 1990 года при обсуждении проекта бюджета  на 1991 год был представлен величиной, которую надо увеличить до 39 млрд. руб. по официальному курсу Госбанка СССР. В то время он составлял 55 коп. за 1 дол. Следовательно, величина задолженности в пересчете на доллары должна была составить около 71 млрд. дол. Поскольку Россия не смогла после распада Советского Союза «распределить» между республиками его внешний долг и стала его правопреемницей, общая величина формирующегося суверенного долга включала и его наследие. Углубление кризиса потребовало новых заимствований. Для них была создана институциональная основа - в 1992 году Россия вступила в Международный Валютный Фонд (МВФ) и могла обслуживаться Всемирным банком (МБРР), а также Европейским банком реконструкции и развития (вместо Госбанка СССР). Поэтому история суверенных интенсивных заимствований России у названных международных организаций связывается с 1992 годом. После 1992 года полученные Россией кредиты состоят из кредитов международных финансовых институтов, правительств иностранных государств и частных кредиторов.

     Впервые мировое сообщество выразило свою обеспокоенность  внешним долгом СССР весной 1991 года на первом заседании Ученого Совета только что созданного Международного центра исследований экономических реформ. Одним из главных вопросов на этом заседании был выбор решения по выплате государственного долга или его реструктуризации. Вопрос не праздный, так как в сентябре 1991 года кредитный рейтинг СССР упал с 18 до 111 места. И уже вскоре после этого начались официальные переговоры с западными кредиторами о реструктуризации внешнего долга.

     Стратегия предоставления заемных средств  той или иной стране как со стороны  правительства, международных организаций, так и со стороны коммерческих структур во все времена определялась, прежде всего, политическими соображениями, затем экономическими и затем уже гуманными.

     Займы у Сбербанка и Госстраха СССР на 1 июля 1991 года составили 207,2 млрд. рублей. Эти займы были сделаны через  Государственный банк и отражены в его балансе. Размер государственного внутреннего долга СССР в 1985 - 1990 годах представлен в таблице 1.1.1. 
 
 
 
 

       Таблица 1.1.1.

       Размер  государственного внутреннего долга  СССР в 1985-1990 гт.

     Источник [1, с. 246].

     Из  таблицы видно, что размер государственного внутреннего долга увеличился более  чем в 3 раза за пять лет.

     В условиях централизованно-плановой экономики, основанной на безраздельном господстве общественной собственности и жестком  диктате государства в экономике  и политике, государственный долг перестает быть императивным, превращаясь в совокупность обязательств, подверженных манипуляциям со стороны государства.

2. Экономико-правовая природа государственного долга, виды и формы

     Государственный долг как экономическая категория  представляет собой определенную систему  отношений, возникающую между органами государственного управления, с одной стороны, частными лицами, негосударственными институтами, иностранными государствами — с другой, по поводу формирования и погашения задолженности органов государственного управления, возникающих в результате формирования дополнительных средств государства. [20, с. 23]

     Государственный долг в условиях рыночных отношений  следует рассматривать как важный макроэкономический фактор, оказывающий  значительное воздействие на состояние  национальной экономики, но и сам  рынок государственных долгов реагирует на изменение экономической ситуации внутри страны и тенденций международных финансовых рынков.

     Государственный долг характеризуется тесным переплетением  с кредитом, финансами, налогами и  денежным обращением. Как экономическая  категория государственный долг находится на стыке финансов и кредита и воплощает в себе их черты, функционируя, тем не менее, как особое, специфическое отношение. Так, государственный долг участвует в формировании и использовании централизованных денежных фондов государства, что делает его элементом финансов. В то же время процесс его формирования и использования осуществляется в специфической форме - привлечение денежных средств на временной и, как правило, на возмездной основе.

     Связь государственного долга с финансами заключается в том, что:

• во-первых, это распределительные отношения, отношения вторичного распределения части ВВП;
• во-вторых, одним из участников отношений неизменно является государственный  субъект с особыми правами, которые, как правило, используются при заимствованиях;
• в-третьих, целью этих отношений являются формирование и использование особого централизованного фонда денежных средств.

     Тем не менее, от финансов государственный  долг отличается тем, что в основе его лежат иные принципы организации:

     а) в отличие от налогов и других обязательных платежей привлечение или предоставление средств при государственном заимствовании осуществляется на возвратной и возмездной основе;

     б)  движение денежных средств осуществляется в прямом и обратном направлении, тогда как налоги и платежи движутся лишь в одном направлении;

     в) государственный долг независимо от формы его существования имеет, как правило, добровольный характер, хотя отклонения могут иметь место;

     г) существование долга ограничено конкретным, заранее известным сторонам сроком;

     д) долг имеет ситуационный, разовый характер, и в дальнейшем он может не возобновляться, в то время как налоги и платежи осуществляются регулярно;

     е) государственный долг имеет избирательный селективный характер, в отличие от финансов, в которые вовлечены практически все участники экономической системы.

     В целях бесперебойного финансирования многообразных потребностей общества государство привлекает к покрытию своих расходов свободные финансовые ресурсы хозяйственных структур и населения. Главным способом их получения является государственный кредит. Государственный кредит – это совокупность экономических отношений между государством в лице его органов власти и управления, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами, с другой, при которых государство выступает в качестве заемщика, кредитора или гаранта. [10, с. 45]

     При осуществлении кредитных операций внутри страны государство является обычно заемщиком средств, а население, предприятия и организации – кредиторами. В сфере международных отношений государство выступает как в роли заемщика, так и кредитора. [3]

     Целесообразность  использования государственного кредита для формирования дополнительных финансовых ресурсов государства и покрытия бюджетного дефицита определяется значительно меньшими негативными последствиями для государственных финансов и денежного обращения страны по сравнению с монетарными приемами балансирования доходов и расходов правительства. Это достигается на основе перемещения спроса от физических и юридических лиц к правительственным структурам без увеличения совокупного спроса и количества денег в обращении. [6, с. 63]

     Государственный кредит может быть внутренним и внешним. Основная доля государственных расходов осуществляется в национальной валюте, поэтому преимущественное развитие получает внутренний государственный кредит. Но широкое международное разделение труда, обмен технологиями и научно техническими идеями, оказание финансовой помощи иностранным государствам – все это обусловливает интенсивное развитие международного государственного кредита. В систему госкредитных отношений включается также условный государственный кредит, когда государство выступает в роли гаранта по кредитам, предоставленным иностранным заемщикам, местным органам власти, государственным объединениям и т.п. [8, с. 16]

     Функционирование  государственного кредита ведет к образованию государственного долга. Государственный долг, таким образом, - это величина задолженности (внутренней и внешней) государства своим кредиторам.

     Государственный долг подразделяется на капитальный и текущий. К первому относится вся сумма выпущенных и непогашенных долговых обязательств государства; ко второму – расходы государства по выплате доходов кредиторам и погашению обязательств, срок оплаты которых наступил. [20, с. 23]

     Целью управления государственным долгом являются выработка экономически обоснованного  соотношения между потребностями государства в дополнительных финансовых ресурсах и затратами по их привлечению, поддержание объема долга на экономически безопасном уровне. Поэтому система управления государственным долгом должна быть ориентирована на обслуживание стратегических инвестиционных проектов, а государство выступать координатором и гарантом производственных инвестиций в рамках выработанной стратегии экономического роста. [6, с. 59]

     В современной экономической теории выделяются следующие цели государственного долга: фискальная; экономической стабилизации; распределения.

     Фискальная  цель состоит в том, что, осуществляя  долговую политику, правительство стремится  к займу наиболее дешевых финансовых ресурсов (насколько позволяет экономическая  ситуация в стране). В принципе для этих же целей создается и поддерживается рынок государственных долговых обязательств, которые позволяют государству привлекать новые финансовые средства для своих нужд.

     Цель  экономической стабилизации заключается  в том, что государство с помощью  мероприятий, финансируемых за счет кредитов и займов, воздействует на макроэкономические параметры: производство, безработицу, уровень цен и т.д. Неуправляемый государственный долг оказывает дестабилизирующее воздействие на экономику. Критический размер долга и рост процентных платежей, как правило, оказывают сильное сдерживающее влияние на экономику и, более того, могут стать причиной финансовых кризисов.

     Цель  оптимального распределения ресурсов является одной из важных и давно  известных целей государства  и его экономической политики. Правительство с помощью кредитов и займов привлекает дополнительные ресурсы для финансирования своих расходов, если доходов бюджета недостаточно для покрытия этих расходов. Использование государственного долга как рычага распределительного воздействия на экономику объясняется, прежде всего, возможностью отсрочки налоговых платежей на будущее, т.е. государственный долг является средством перераспределения богатства будущего поколения, которому придется платить повышенные налоги. И с помощью государственных займов государство привлекает фонды будущего поколения для финансирования программ и проектов, необходимых как нынешнему поколению, так и следующему.

     На  сегодня проблема об экономических  границах государственного долга остается дискуссионной. И однозначного ответа, каким должен быть размер государственного долга, нет, да и вряд ли представляется возможным дать конкретный и абсолютно точный в количественном отношении ответ на данный вопрос. Хотя имеет смысл упомянуть, что в мировой практике допустимым пределом считается размер совокупного государственного долга, который не должен превышать 60% валового внутреннего продукта. Но это лишь общепринятый ориентир. Фактически экономика может функционировать весьма стабильно и при достаточно высоких относительных показателях объема государственного долга, т.е. превышающих допустимый предел. В то же самое время государство может столкнуться с серьезными долговыми проблемами при сравнительно невысоких и на первый взгляд не угрожающих размерах государственной задолженности. [10, с. 44]

     Отношения, связанные с функционированием  государственного кредита и государственного долга, нуждаются в государственном регулировании.

     Важнейшими  нормативными актами, в этой сфере  являются:

• Конституция РФ от 12 декабря 1993 г.;
• Бюджетный Кодекс РФ от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ;
• Налоговый Кодекс РФ от 29.12.2000 г. № 166-ФЗ;
• ФЗ № 115 от 5.08.1996 г. «О бюджетной классификации РФ»;
• ФЗ № 136 от 15.07.1998 г. «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг»;
• Постановление правительства от 27.09.1994 № 1107 «Об урегулировании коммерческой задолженности бывшего СССР перед иностранными кредиторами»;
• Постановление правительства от 23.06. 2000 г. № 478 «Об урегулировании задолженности бывшего СССР перед иностранными коммерческими банками и финансовыми институтами, объединёнными в Лондонский клуб кредиторов»;
• № Ф3-136 от 15.07.1998 «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг»;
• и др., включая федеральные законы о федеральном бюджете, бюджетах субъектов федерации и местных бюджетах на очередной год.

     Государственный долг определяется в БК РФ как долговые обязательства РФ перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права; государственный долг субъекта РФ – как совокупность долговых обязательств субъекта РФ.