Государственный и муниципальный заказ в ЯНАО

Государственный и муниципальный заказ в ЯНАО

Выполнила

слушатель 3 курса

сокращенного обучения                           (дата, подпись)                              Л.Ю. Бунина

Научный руководитель

кандидат юридических наук                  (дата, подпись)                              Ж.В. Прокофъева

Рецензент

                                                                    (дата, подпись)                             

Салехард, 2012г.

СОДЕРЖАНИЕ

Введение…………………………………………………………………………...…3

Глава 1. Развитие в России системы государственного заказа и законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд ………   ..7

1.1. История развития системы государственного заказа и  нормативной правовой базы государственных закупок России……………………….………...7

1.2. Анализ современного российского законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд………………………………..……..21

Глава 2. Общая характеристика и оценка состояния системы управления закупок для государственных и муниципальных нужд…………………………………………………………………………………36

           2.1. Результаты реформы системы госзаказа……………………………..36

           2.2. Размещение заказов путем проведения электронных аукционов…..38  

           2.3.Международный опыт………………………………………………….40

           2.4. Размещение заказа путем проведения конкурса и запроса

котировок…………………………………………………………………………..42

Глава 3. Практика размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд Ямало-Ненецкого автономного округа………………………………………………………………………….....…44

           3.1.  Размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказания услуг для государственных нужд Ямало-Ненецкого автономного округа (механизм и проблемы реализации)…………………………………..…. 44 

3.2.  Ключевые проблемы госзаказа и пути их решения………………....61

Заключение……………………………………………………………………...…..69

Список использованных источников и литературы…………….………..............73

Введение

На протяжении последних семи лет в России отмечаются политическая стабильность, устойчивы рост экономики, повышение уровня жизни населения. Укрепляется международный авторитет нашей страны, её роль в системе мировых политических отношений и хозяйственных связей. Достижение этих позитивных результатов было бы невозможно без повышения качества и эффективности государственного управления, применения новых передовых методов регулирования экономикой, социальной сферы, политических отношений. Заметное место в системе государственного управления занимает сфера государственного заказа, являющаяся действенным инструментом регулирования экономических и социальных процессов, как на уровне страны в целом, так и на конкретной территории. В настоящей квалификационной работе исследуется правовое регулирование этапа размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказания услуг для государственных и муниципальных нужд в России и ЯНАО

              Способы и принципы размещения заказов для государственных и муниципальных нужд диалектически связаны с развитием государства и права.  Роль государства на различных этапах развития общества неодинакова. В настоящее время Российское общество характеризуется переходным состоянием экономики. Однако в любом случае речь идет об экономике рыночного типа, о рынке.

Переход России к рынку потребовал радикальных изменений механизма размещения заказов для государственных и муниципальных нужд. Очень быстро выяснилось необходимость специальных мер направленных на предотвращение коррупции при размещении заказа, так как субъектом государственных и муниципальных закупок выступает не собственно владелец денежных средств, а его представитель – чиновник. При этом денежное содержание чиновника практически не зависит от эффективности закупок. Подобная ситуация, в условиях отсутствия на нормативном уровне комплексных мер по специальному регулированию государственных и муниципальных закупок, является благодатной средой для развития коррупции.

Объем закупок для государственных нужд в России за 2011 год достиг 30524,6 миллиардов рублей. Объем государственного и муниципального заказа Ямало-Ненецкого автономного округа  составил 75 % расходной части консолидированного бюджета округа за 2011 год или 26,31 миллиардов рублей. Столь значительные объёмы государственных закупок делают задачу обеспечения их эффективности первостепенной. Добиться эффективности государственных и муниципальных закупок, как показывает опыт, можно только тогда, когда процесс размещения государственных и муниципальных заказов становится прозрачным и конкурентным.

              Главными инструментами, эффективно влияющими на этот процесс,  являются апробированная на практике нормативно-правовая и методическая база, а также действенная система государственного и общественного контроля над размещением государственных и муниципальных заказов.

Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21.07.2005 № 94-ФЗ, хотя и носит системный характер, несовершенен. С июля 2005 года и по настоящее время с целью устранения недостатков законодателями принято уже двадцать пять изменений этого закона. Он коренным образом изменил существовавшую систему размещения государственных и муниципальных заказов. Закон содержит большое количество новаций направленных на обеспечение максимальной прозрачности размещения заказов.

Целью исследования является изучение процесса управления по размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказания услуг для государственных и муниципальных нужд в России с момента создания государства российского до настоящего времени, способов размещения заказов для государственных и муниципальных нужд.  А также проведение анализа действующего отечественного законодательства и анализа правоприменительной практики с целью разработки предложений по решению существующих проблем в сфере госзакупок.

         Достижение поставленной цели осуществляется путём решения следующих задач:

1)     изучить историю становления системы государственного заказа в России;

2)     изучить законодательство Российской Федерации, регулирующее размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказания услуг для государственных и муниципальных нужд в России на современном этапе и выявить его особенности;

3)     изучить опыт размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказания услуг путем проведения электронных аукционов, конкурсов, запроса котировок, международный опыт.

4)     изучить опыт размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд Ямало-Ненецкого автономного округа;

5)     разработать предложения по решению проблем на стадии планирования закупок, на стадии отбора исполнителя контракта, на стадии исполнения контракта  в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказания услуг для государственных и муниципальных нужд в России.

         Объектом настоящего исследования являются управление системой госзакупок, а предметом -  процесс организации закупок размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказания услуг для государственных и муниципальных нужд в России и Ямало-Ненецком автономном округе.

         При подготовке квалификационной работы использовались общенаучная методология познания действительности, а также частно-научные методы: исторический, сравнительного правоведения, системного и комплексного анализа, анализа статистических данных. Используемые в данной квалификационной работе методы не исключают возможности в отдельных случаях простого изложения фактов в качестве необходимой аргументации, обладающей достаточной доказательственной силой и выявляющей особенности исследуемого вопроса.

         Теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что результаты исследования, теоретические выводы, предложения могут быть использованы для развития законодательства, а также реализованы в учебном процессе.

Данная дипломная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников.

ГЛАВА 1 Развитие в России системы государственного заказа и законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд

1.1. История развития системы государственного заказа и  нормативной правовой базы государственных закупок России.

История удовлетворения нужд государства за счёт выполнения государственных закупок (подрядов) насчитывает многие столетия. Формы, способы и процедуры размещения закупок (подрядов)  для государственных нужд неразрывно связаны с развитием государственного управления.

С началом формиро­вания единого Российского государства и становления экономического законодательства в период второй половины XV - начале XVI веков появились и первые правовые основы организации процессов организации государственных подря­дов. Этот период относится к годам прав­ления великого князя московского Иоанна III Васильевича (Ивана III).

В качестве одного из способов удовлетворения государственных нужд в новых технологиях и умениях использовали  приглашение в Москву высококлассных европейских специалистов в области медицины, изготов­ления оружия, чеканки монет, зодчества, горных дел.[3.3] Государственная политика Руси была открыта внешнему миру. Это сильно повлияло на формиро­вание цивилизованных форм ведения хозяйственной деятельности.

Подготовленный по поручению Ивана III «Судебник», ставший первым после «Русской правды» Ярослава Мудрого, сводом законов земли российской, внес существенный вклад в становление цивилизованных хозяйственных отношений.

Образуются приказы, которые становятся прообразами современных исполнитель­ных органов государственной власти. Именно приказы занимались в ту эпоху формированием и распределением государственных закупок. С.М.Соловьев писал о приказах следующее: «Времени происхождения этого учреждения нельзя определить вследствие самой простоты его. Государь одному из своих приближенных при­казывает ведать постоянно одно какое-нибудь дело или несколько дел, однородных или совершен­но разнородных ... и образовывался приказ. Так как приказ имел свои расходы, то для покрытия их приписывались к нему в ведение города или известные разряды податных людей, с которых он со­бирал подати. С развитием государственной деятельности каждое новое дело вело к учреждению нового приказа, и число приказов увеличивалось все более и более.»[3.4.]

Образуются приказы казенного двора, кормового, хлебного, житного, конюшенного и другие. Формированием доходной базы государевой казны занимался приказ большого дворца (своеобразный прообраз современных налоговых органов). По сведениям С.М.Соловьева годовой бюджет государства со­ставлял в ту пору 120 тыс. рублей.[3.4.] Приказы занимались не только закупкой различных товаров для государственных нужд, но обеспечивали их производство.

Важным является и то, что часть государственных нужд обеспечивалась на основе товарно-денежных отношений за счет вне­шних поставщиков, как иностранных, так и российских.

Развивалась международная торговля. В отношении зарубежных купцов, как правило, не практиковалось применение методов внеэкономического принуждения. Для поощрения торговли Иван Грозный установил благоприятный режим для деятельности английских купцов.

В целях экономного расходования средства государевой казны были установлены жесткие наказания для взяточников. Пойманных на этом преступлении лиц, «лишали всей незаконной добы­чи, выставляли на позор и секли, привязывая лихоимцу к шее взятую им вещь, кошелек с деньгами, соболя или что другое... Только в день Светлого Воскресенья судьям и чиновникам разрешалось «вместе с красным яйцом принимать в дар и несколько червонцев.[3.5.]

В 1613 году был избран на престол новый царь Михаил Романов. Большое внимание уделяется борьбе со злоупотреблениями, прежде всего, со взяточничеством и воровством казенных средств, получивших широкое распространение в среде воевод и приказных лю­дей. На основе решения Земского собора в 1619 году учреждается Сыскной приказ, который наделяется полномочиями по борьбе со злоупотреблениями местных властей. В 1621 году выпускается специаль­ная грамота, в которой населению под угрозой наказания запрещалось давать воеводам взятки и рабо­тать на них.

Соборное уложения, принятое в 1649 году, узаконило установление в России крепостного права. Поэтому значи­тельная часть потребностей государства погашалась натуральными продуктами, производимыми подневольными людьми. Но понемногу формировались и подрядные способы размещения госу­дарственных заказов. В период царствования Алексея Михайловича (Тишайшего) в развитие поло­жений Соборного уложения было издано 600 так называемых новоуказных статей (указов), регламентирующих многие стороны жизни, в т.ч. и сфере государственных закупок. Например, 7 июля 1654 года был издан указ о поставке по подрядной цене муки и сухарей в Смоленск. Новоторговый указ 1667 года устанавливал правила торговли. Можно привести пример царского указа 1681 года о создании сис­темы государственного подряда на поставку водки и введения должности бурмистра - специально­го чиновника, осуществлявшего сбор водки.

Во второй половине XVII века реорганизация государственного управления привела к созданию новых приказов. Появляются приказы: тайных дел, посольский, поместный, стрелецкий, пушкарский, иноземный, счетный, аптекарский, каменных дел и другие. Алексей Михайлович стал первым русским царем, учредившим в 1655 году специ­альный Счетный приказ, занимавшийся контролем законности государственных расходов. Контрольной работе в то время не придавалось еще важного значения, поэтому приказ был немногочисленным по составу. В нем работало всего 2 дьяка, которые не могли охватить все области государственных расходов.

Характерными особеннос­тями государственного заказа в допетровской России, являлись следующие:

- преимущественное удовлетворение государственных нужд за счет товаров, производимых в казенных хозяйствах, подведомственных приказам;

- постепенное формирование системы государевой службы, как национального варианта до­говорных отношений, свойственных русскому сознанию;

- зарождение начальных способов цивилизованных форм размещения государственных зака­зов на основе принципов взаимной выгоды;

- формирование и развитие системы исполнительных органов власти - приказов, ведавших помимо прочего вопросами удовлетворения государственных нужд;

-              широкое применение методов насильственного, безвозмездного изъятия товаров у населе­ния и проведения работ в пользу государства без оплаты;

- удовлетворение части государственных нужд за счет развития международной торговли и приглашения зарубежных мастеров;

- использование узаконенных форм безвозмездных поставок товаров и проведения работ за счет труда различных категорий подневольных людей (подати, оброки и т.п.).[3.3.]

              Одно из важнейших отличий российского хозяйственного уклада жизни той эпохи от западноевропейского, заключалось в том, что в Западной Европе отношения традиционно основывались на договорном праве, а в России на базе субъективных оценок, поня­тий, праве силы и т.п.

В эпоху Петра I были заложены цивилизованные основы организации предоставления государственных подрядов. Их важной особенностью стал открытый, а зачастую и международный характер рас­смотрения предложений в части реализации наиболее важных проектов. Петр I впервые ввел и реализовал своеобразный государственный заказ на знания.

В 1702 году был издан манифест о вызове иностранцев в Россию. В Москве были открыты ма­тематическая и навигаторская школы, первыми преподавателями которой были англичане. Откры­ваются первые аптеки, театр, растет число учебных заведений. В 1707 году из Голландии были привезены 3 азбуки новых рус­ских литер, которые положили начало использованию гражданского шрифта.

Наиболее крупным начальным воплощением государственного заказа явилось создание су­достроительной верфи - Адмиралтейства. Проект этого первого петербургского предприятия в но­ябре 1704 года подготовил лично Петр I. Его строительство завершилось через год - осенью 1705 года.

Проводились реформы государственной системы на общероссийском уровне. Царь сократил, а позднее и вовсе упразднил Боярскую думу. Она заменя­ется Ближней канцелярией, заседания которой стали именовать Консилией министров. В 1711 году это учреждение было преобра­зовано в Правительствующий Сенат, который наделялся широкими полномочиями. В обязанности Сената, в части вопросов эко­номики, входило соблюдение строгой бережливости в расходах, преумножение доходов, усиление торговли.

Петр I провел реформу исполнительных органов власти – приказов. В результате преобразований их число сократилось до 44. В пери­од 1717-1721 годов их функции были переданы 12 коллегиям, своеобразным прообразам совре­менных министерств. Вопросами государственных закупок в той или иной степени занимались следующие коллегии: военная, адмиралтейская (морская), мануфактурная, горных дел и торговая. Общими финансовыми вопросами и контролем занимались коллегии: государственных доходов, государственных расходов и финансового контроля[1]. Коллегии подчинялись Сенату, кото­рый контролировал их деятельность с помощью прокуроров.

Петр I формировал атмосферу нетерпи­мости к фактам разворовывания казны и поставки некачественных товаров и услуг. Царь ввел спе­циальную должность прибыльщиков, которым поручалось искать способы пополнения казны.

Петр I приветс­твовал и всячески стимулировал применение зарубежного опыта и технологий на российских пред­приятиях. В связи с этим всемерно поощрялось создание казенных заводов, часть из которых впос­ледствии передавались в частную собственность. Создавались горные, металлические, льняные, пеньковые, кожевенные, суконные производства.

Важным моментом совершенствования системы распределения государственных подря­дов в эпоху Петра I стало всемерное поощрение конкурентных начал. Объявления о подрядных поставках стали размещаться чуть ли не на всех городских воротах. В целях экономии казенных средств и получения наибольшего эффекта, как правило, подряд получало лицо, предложившее меньшую сумму и обладающее лучшей сноровкой и опытом. Часть государственных заказов стала размещаться на частных предприятиях. В целях попол­нения государственной казны и бесперебойного финансирования наиболее важных работ он ввел новые формы сборов для пополнения казны, ограничил расходы некоторых учреждений, широко использовал труд крепостных крестьян. Для выполнения заказов помимо средств казны активно использовались общественные и частные капиталы.

Распределение государственных подрядов стало более от­крытым и конкурентным. Произошло усиление контроля за выполнением работ и целевым расхо­дованием казенных средств. В основе петровских реформ лежали фундаментальные принципы об идее общего блага, как основной цели государственного управления, необходимости исполнения законов и подчинения всех действий в пользу государственной выгоды.

Петру I так и не удалось в полной мере изжить недостатки, характерные для предшествующей эпохи. В деятельности колле­гий зачастую происходило смешение личных и государственных инте­ресов. Коллегиальный принцип принятия решений нередко заменялся единоличным. Не удалось преодолеть и такую традиционную российскую проблему, как казнокрадство и взяточничество. В числе лиц, замешанных в подобных преступлениях, было немало людей из окружения царя, включая его самого близкого друга, органи­затора строительства новой российской столицы и ее первого губернатора А.Д. Меншикова.

Значительное число важных государственных заказов было реализовано в годы царствования Екатерины II (1762-1796 годы). Россия вступала в эпоху своего наибольшего могущества и расцвета, т.н. просвещенного абсолютизма. В 1762 году образуется Комиссия о каменном строении Санкт-Пе­тербурга и Москвы, призванная заниматься планированием, строительством и благоустройством. В 60-90-е годы XVIII века в Петербурге выполняется огромный объем строительных работ. Так, если к 1762 году в городе было 460 каменных домов, то в 1787 году уже 1291.[3.6.] Согласованию и реализа­ции важных государственных заказов придавалось большое значение.

На основании указа от 15 декабря 1763 года проводится реформа Се­ната. Сенат разделился на 6 департаментов, причем 2 из них размещались в Москве. Существовавший при Петре I и Елизавете Кабинет был преобразован в канцелярию статс-секретарей. В 1764 году выходит указ о наставлении губернаторам, который усиливает их власть на местах.

На основании указа от 7 ноября 1775 года начинается масштабная реформа территориальной системы управления. Россия была поделена на 50 губерний (ранее их было 23). На смену трех­уровневой системе деления: губерния - провинция - уезд, пришла двухуровневая: губерния - уезд. Для контроля за развитием губерний учреждалась должность генерал-губернатора, под властью которого находилось несколько губерний, образующих наместничество.

Происходит ликвидация многих коллегий, их полномочия передаются в губернии. К концу царствования Екатерины II в 1796 году из 12 коллегий осталось всего 3 (военная, адмиралтейс­кая и иностранных дел). Функции остальных стали выполнять территориальные органы власти. Для этого в губерниях наряду с губернскими управленческими структурами, создаются коллегиальные учреждения, подчиненные непосредственно императрице и Сенату. Вопросами государственных закупок занимаются казенные палаты, в ведении которых находятся финансовые полномочия, уп­равление промышленностью и торговлей.

В 1785 году издается Жалованная грамота городам, на основе которой формировалось город­ское самоуправление. Первичным органом самоуправления стало городское собрание. Исполни­тельным органом власти являлась шестигласная дума, деятельность которой руководил городской глава. В ведение городского самоуправления входили вопросы хозяйства, благоустройства, тор­говли, продовольственного обеспечения и промыслов. В сферах этой деятельности города могли размещать государственные заказы.

В целом проводимые реформы стали заметным шагом на пути к формированию цивилизован­ных форм осуществления государственных закупок. В то же время на практику размещения государственных подрядов серьезно влияло то, что императрица предпочитала решать наиболее важные вопросы через своих доверенных и надежных людей. Принципы закон­ности при таком подходе отодвигались на 2-й план.[3.3.]

В соответствии с манифестом императора Александра I «Об учреждении министерств», изданном в сентябре 1802 года началось формирование министерств и ведомств. Сформированная в тот период система влас­тных учреждений просуществовала вплоть до октября 1917 года. Одним из ее важных элементов было упорядочение вопросов расходования средств казны. В 1811 году функции управления государственными финансами были разделены между Министерс­твом финансов (занималось источниками доходов), Государственным казначейством (ведало расхо­дами) и Государственным контролем (осуществлял ревизию бюджетных счетов).

Важными особенностями размещения наиболее крупных и важных государственных подря­дов в России в XIX - начале XX веков являлось использование конкурсных процедур и участие им­ператора в рассмотрении и решении финансовых, технических, архитектурных вопросов и выборе подрядчика. Для финансирования исполнения государственных заказов использовались не только непосредственно бюджетные средства, казенные материальные ресурсы (лес, камень, земельные участки и т.п.), труд крепостного люда (до 1861 года) и солдат. Заметное место в финансовом обес­печении удовлетворения государственных нужд занимала выручка от размещения облигационных займов, ресурсы концессионеров (использование механизмов концессий получило довольно ши­рокое распространение), а также средства от пожертвований. В период 1889-1896 годов на внутрен­нем и внешних рынках были размещены выпуски российских золотых займов.

Существовавшие правила четко регламентировали все аспекты организации и проведения торгов. Например, согласно Положению о производстве подрядов и поставок по Черноморском департаменту от 1831 года, объявление о торгах на сумму до 25 тыс. руб. размещались в губернских печатных изданиях в срок не ранее 3-х месяцев до их даты, на большую сумму - в них же и в столич­ных «Ведомостях», при этом, чем значительнее масштаб торгов, тем ранее должны публиковаться объявления. В условиях торгов указывался способ расчета заказчика с исполнителем после завер­шения работ. При сомнениях относительно цен конкурсная комиссия запрашивала мнение специ­алистов. Учитывая национальную специфику черноморского региона, к торгам допускались в т.ч. и лица не православного вероисповедания. Помимо участников торгов в зале, где они проводились, могли присутствовать посторонние любопытствующие лица. Довольно часто случались нарушения в услови­ях выполнения государственных подрядов. Для компенсации понесенных потерь уполномоченные государственные органы реализовывали предметы залога, предоставленные ранее поставщиками.[4.1.]

В феврале 1859 года Александр II утвердил изменения в бюджетной политике. Новый порядок формирования и расходова­ния казны предусматривал необходимость подготовки каждым министерством стандартных смет расходов, которые рассматривались одновременно с последним отчетом. Запрещалось перекидывать средства из одного раздела сметы в другой. Од­нако вскоре чиновники получили разрешение осуществлять такие переводы в случаях, когда сумма не превышает 1000 рублей.

В эпоху Александра II значительное внимание уделялось борьбе с коррупцией. В 1845 году издается «Уложение о наказаниях уголовных и исправительных», в котором давалась трактовка 2-х видов взяточничества: лихоимство и мздоимство. Под лихоимс­твом понималось принятие чиновником подарков лично или через посредников без нарушений обязанностей по службе. Мздоимство же определялось, как получение материального подарка для совершения противоправного обязанностям службы деяния. Однако предпринимаемые меры не снижали общего масштаба злоупотреблений российского чиновничества, включая и область госу­дарственных закупок. Уголовное Уложение от 1903 года предусматривало ответственность служа­щих, вступающих в запрещенные им по роду службы имущественные сделки. Наказанию подлежал служащий, на котором лежала обязанность наблюдения, в т.ч. и за производством торга, виновный в воспрещенном ему законом участии в договоре, или в законодательстве по договору, от своего имени или от имени своей жены, или через подставное лицо.[3.3.]

В периоды войн наибольший масштаб злоупотреблений в сфере государственного заказа су­ществовал в военных закупках. После поражения России в Крымской войне в армии создается служба контроля за правомерностью государственных расходов на оборону. Служба давала разрешения на заключение крупных сделок по военным подрядам. В 1877 году в результате проверки армейских частей, участвующих в русско-турецкой войне, были выявлены многочисленные случаи поставки недоброкачественных товаров, от продуктов питания до медикаментов. По итогам работы контро­леров задолженность казны перед поставщиками военного ведомства сократилась с 30 до 10 млн. рублей.[4.3.]