Государственный контроль в управлении

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность выпускного квалификационного исследования. На современном этапе развития России с изменением характера экономических отношений, становлением правового государства неизмеримо возросло значение функций государственного контроля, который выступает непременным атрибутом всей системы государственного управления.

Актуальность и необходимость настоящего выпускного квалификационного исследования состоит в том, что сейчас в период глобального экономического кризиса, проводимой в нашей стране административной реформе, качественного изменения в порядке осуществления государственного контроля, создана целая система органов исполнительной власти, наделенных этими полномочиями, как на федеральном, так и на региональном уровне в субъектах Российской Федерации, что требует глубокого научного осмысления.

Вместе с тем деятельность этих контрольных органов нуждается в совершенствовании и серьезной корректировке. В частности, материалы прокурорских проверок свидетельствуют о том, что в работе контролирующих органов имеют место недостатки при сборе информации, анализе, реализации информации о правонарушениях. Уровень информационного обмена данными между различными проверяющими органами о состоянии законности в сферах их компетенции крайне низкий. Функции многочисленных государственных контролирующих органов подчас дублируются. Ими нередко проводится большое количество проверок одних и тех же предприятий и организаций. В акте проверяющего органа зачастую документируются нарушения законов, выявленные предыдущей проверкой, проведенной иным государственным контролирующим органом. В результате намеченные цели и задачи не достигаются, а недостатки остаются неустраненными. Тем самым дискредитируется сама идея государственного контроля, а в проверяемых организациях создается атмосфера нервозности и напряженности.

Значение государственного контроля обусловлено тем, что при его проведении проверяются, во-первых, соблюдение установленного правопорядка в процессе деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами, во-вторых, обоснованность и эффективность осуществляемых действий, соответствие их задачам управления государством.

Особое значение проблемы государственного контроля имеет для современного этапа развития российской государственности, когда продолжает совершенствоваться система государственного управления. От эффективности системы государственного контроля как от управленческой структуры во многом зависит эффективность функционирования государства.

Сейчас постоянный контроль со стороны государства должен быть установлен за проведением мероприятий, связанных с преодолением глобального финансового и экономического кризиса, а также с реализацией приоритетных национальных проектов, в рамках которых значительные денежные суммы из федерального бюджета направляются в банковскую сферу, предприятиям, а также на реализацию социальных программ. Требуется скоординировать усилия всех контролирующих органов, установить жесткий контроль за тем, чтобы во всех случаях нецелевого расходования бюджетных средств ущерб возмещался виновными лицами в полном объеме. Для этого необходимо, чтобы система государственных контролирующих органов стала единой, непременно включающей в себя контролирующие подразделения органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Процесс совершенствования государственного контроля должен сопровождаться созданием высокотехнологичных информационных ресурсов. Кроме того, остро стоит проблема координации действий всех государственных контролирующих органов.

В этой связи ослабление государственно-властного характера деятельности органов государственного контроля является весьма опасным. Причем систему жесткого контроля не могут заменить даже точечные контрольно-управленческие действия руководства страны.

Отсутствие контроля оборачивается на практике тем, что отношения по «вертикали» в системе органов исполнительной власти - между вышестоящими и нижестоящими исполнительными звеньями трансформируются в договорные отношения либо в так называемые отношения - связи по координации и методической помощи. В результате отношения «власть - подчинение» размываются, исполнительная дисциплина в государственном аппарате подрывается.

В целом правовые и организационные вопросы государственного контроля многоплановы. В современных условиях формирование и совершенствование контроля не только исключительно важная, но и относительно новая и интересная для теории проблема.

Сегодня наша страна остро нуждается в эффективном государственном контроле за исполнением решений государственной власти.

В связи с этим необходимо организовать работу контрольных органов, так, чтобы восстановить управляемость в системе исполнительной власти на всех уровнях: федеральном, региональном и местного самоуправления.

В настоящее время в России существует не столько система, сколько совокупность контрольных органов и их подразделений. Поэтому нередко допускаются параллелизм и дублирование целей, задач, функций, и, как следствие, недостаточно высокая эффективность работы органов контроля и нерациональное расходование ресурсов. Осложняет ситуацию и то обстоятельство, что в Конституции Российской Федерации вопросы президентского, парламентского, правительственного и судебного контроля не нашли достаточно полного отражения.

Вопрос о необходимости усиления государственного контроля в последние время выдвинулся в число самых актуальных и жизненно важных. Ряд ученых при этом подчеркивают, что деятельность органов государственного контроля должна быть направлена на проверку, прежде всего законов государства и указов Президента Российской Федерации. Это связано с особым статусом и положением Президента Российской Федерации в системе органов государственной власти, его функциями и полномочиями в сфере исполнительной власти.

Решения, принятые на всех этих уровнях, должны неукоснительно исполняться соответствующими органами власти, должностными лицами. При этом все решения вышестоящих органов, принятые в пределах их компетенции, обязательны для исполнения нижестоящими. Не должно быть бесконтрольных должностных лиц. Контроль исполнения решений — одна из важнейших функций государственного управления. От систематичности и целенаправленности контроля за исполнением управленческих решений (распорядительных документов) зависит своевременное и качественное выполнение решений вышестоящих органов государственной власти, решений представительного органа территориального образования, а также собственных решений органа государственного и муниципального управления.

Однако, несмотря, на большой объем научной литературы по государственному контролю многие аспекты государственного контроля в сфере исполнительной власти остаются недостаточно изученными. Политические, экономические и социальные преобразования в Российской Федерации, происходящие в последние годы, повлекли за собой качественные изменения в системе, направлениях деятельности и формах государственного контроля. Переход к рыночной экономике, в частности, сопровождался ликвидацией прежней централизованной системы органов государственного контроля вообще и в экономической сфере, в частности.

В этой связи приобретает особую актуальность, теоретическую и практическую значимость вопрос о сущности государственного контроля в сфере исполнительной власти, выяснение его роли и назначения в современных условиях.

Актуальными становятся углубленное изучение организационно-правовых проблем системы государственного контроля в сфере исполнительной власти, выявление возможностей и пределов контрольных функций органов исполнительной власти, нахождение наиболее эффективных форм и методов их реализации. Возникают вопросы и о том, какие направления государственного контроля в сфере исполнительной власти должны развиваться в первую очередь, на основе каких принципов, с использованием каких наиболее эффективных форм контроля за социально-экономическим развитием страны в условиях многообразия форм собственности и регулируемой рыночной экономики.

Данное исследование, по мнению автора, восполнит образовавшийся пробел в анализе теоретических аспектов государственного контроля в сфере исполнительной власти

В связи с этим особое внимание приобретает попытка осмыслить понятие, цели, функции и формы государственного контроля в сфере исполнительной власти. В современных условиях данная проблематика не была предметом самостоятельного выпускного квалификационного исследования. Автором ставится задачи выявить специфические особенности и роль государственного контроля в сфере исполнительной власти.

Иными словами возникли задачи повышения эффективности системы государственного контроля за исполнением нормативных правовых актов; правовой регламентации контрольного процесса; координации взаимодействия специализированных государственных контрольных систем и органов общей, отраслевой и функциональной компетенций; использования новейших форм и методов государственного контроля.

Большое внимание различным аспектам государственного контроля уделяется в отечественной научной литературе. Они освещаются, в частности, в трудах таких ученых, как Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, И.В. Бутусова, Р.Ф. Васильев, В.Г. Вишняков, В. Воронов, А.А. Джагарян, С.А. Денисов, А.В. Ерицян, И.П. Ильинский, А.Ю. Кабалкин, Н.М. Казанцев, В.М. Корельский, Е.А. Кочергин, В.А. Кряжков, О.Е. Кутафин, В.И. Лукьяненко, Г.В. Мальцев, Н.И. Матузов, К.В. Марков, А.Ф. Ноздрачев, А.А. Мишин, Д.М. Овсянко, Г.И. Петров, Л.Л. Попов, B.C. Пронина, B.C. Репин, В. А. Ржевский, Н.Г. Салищева, М.Л. Слепцов, М.С. Студеникина, Ю.А. Тихомиров, И.В. Черноголовкин, И.Б. Шахов, Е.В. Шорина и др.

Однако следует отметить, что применительно к современным условиям самостоятельное комплексное исследование государственного контроля в сфере исполнительной власти до настоящего времени не проводилось, а административно-правовые механизмы такого контроля не стали предметом детального научного анализа.

Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления государственного контроля в сфере управления.

Предметом исследования являются научно-теоретические и практические аспекты применения видов, форм и методов государственного контроля в сфере управления.

Цель выпускной квалификационной работы состоит в том, чтобы на основе теоретических положений, действующего законодательства и практики его применения провести комплексное исследование проблем государственного контроля в сфере управления, разработать и сформулировать предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы в рассматриваемой сфере и практики ее применения.

Указанная цель работы обусловила постановку следующих задач:

Выявить способы обеспечения законности;

Рассмотреть особенности государственного контроля как способа обеспечения законности;

Определить президентский контроль;

Выявить актуальные проблемы современного состояния правового регулирования государственного контроля.

Методологическую основу исследования составляют общенаучные (анализ и синтез, системный подход и др.) и частнонаучные (сравнительного правоведения, формально-логического толкования, комплексный анализ и др.) методы исследования.

Нормативную базу исследования составили : Конституция Российской Федерации, международные правовые акты в сфере контрольной деятельности, Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», федеральные законы «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», «О валютном регулировании и валютном контроле» и другие.

Кроме того, были проанализированы правовые акты, изданные Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации, и ведомственные нормативные акты, издаваемые федеральными органами исполнительной власти.

Практическая значимость выпускной квалификационной работы заключается в том, что полученные исследования могут быть полезны для законодательных и судебных органов при принятии нормативных правовых актов и судебных решений по вопросам государственного контроля в управлении.

1 Конституционно правовые  основы

1.1 Способы обеспечения законности

Контрольная функция выступает одной из ключевых функций современного государства наряду с законодательной, исполнительной и судебной. Государственный контроль является неизменным признаком государства на любом этапе его исторического развития. Объективная необходимость контроля убедительно доказана историей государств всех типов и форм, при этом налицо прямая зависимость стабильности власти от действенности и эффективности государственного контроля.

С контролем тесным образом связана такая функция государственных органов, как надзор. Контроль и надзор служат неким необходимым толчком для происходящих в стране преобразований, становятся одним из решающих факторов построения правового государства и становления гражданского общества.

Понятия «контроль» и «надзор» широко используются как в теории, так и в законодательной деятельности, однако четких критериев их разграничения до настоящего времени не выявлено. В некоторых нормативных актах, например в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», названные категории не разграничиваются и употребляются как равнозначные. В наименовании Закона и в тексте статей названные термины фигурируют в связке, без каких-либо пояснений их сущности и содержания.

Соотношение функций контроля и надзора всегда привлекало и привлекает внимание специалистов-правоведов. Вопрос о содержании данных понятий в науке административного права, в том числе и их соотношения, является предметом давней дискуссии. Одни ученые определяют надзор как разновидность контроля, другие рассматривают надзорную деятельность как самостоятельный вид, третьи считают контроль и надзор тождественными понятиями. Отсутствие конкретики в терминологии и законодательном регулировании влечет необоснованное расширение полномочий контрольных и надзорных органов.

Для разрешения вопроса о соотношении контроля и надзора необходимо обратиться к исследованию рассматриваемых дефиниций, поскольку без строгого толкования указанных терминов представляются затруднительными определение правового статуса органа контроля или надзора, реализация эффективного правоприменения и административного управления в сфере государственной деятельности.

Понятие «контроль» произошло от французского слова «controle», применявшегося для обозначения встречной, вторичной записи с целью проверки первой. Подобное толкование исследуемой дефиниции содержится и в толковом словаре русского языка: «проверка, а также постоянное наблюдение в целях проверки или надзора».

На сегодняшний день не сложилось однозначного и ясного понятия контроля. Например, по мнению Д.Н. Бахраха, контроль является важнейшим видом обратной связи, по каналам которой субъекты власти получают информацию о фактическом положении дел, о выполнении решений1.

В широком понимании контроль необходимо рассматривать как разветвленную систему государственных и общественных институтов, как совокупность социальных механизмов, воздействующих на человеческое поведение с целью устранения его отклонения от общепринятых норм.

Польский административист Е. Старосьцяк указывал, что контроль - это «наблюдение, определение и выявление фактического положения дел, сопоставление фактического положения с намеченными целями, выступление против неблагоприятных явлений и сигнализация компетентным органам о своих наблюдениях - однако без права принимать решения об изменении направления деятельности обследованной ячейки».

«Контроль, - отмечает В.Г. Афанасьев, - это труд по наблюдению и проверке соответствия процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям, законам, планам, нормам, стандартам, правилам, приказам и т.д.; выявлению результатов воздействия субъекта на объект, допущенных отклонений от требований управленческих решений, от принятых принципов организации и регулирования».

Специфика контрольного правоотношения состоит в том, что оно имеет государственно-властный характер, т.е. каждый субъект контроля обеспечивается соответствующими властными полномочиями, необходимыми для выполнения целей, поставленных перед контролем.

Государственный контроль следует определять через наблюдение за правильностью и законностью поступления государственных доходов и производством расходов. Еще с 1863 г. государственный контроль получил право на фактическую проверку. Первоначально проверке подлежали казначейства и кассы специальных сборщиков. Постепенно полномочия контроля начали расширяться. Например, контрольные органы приобрели право проверки на месте таможенных досмотров товаров, право освидетельствовать наличие материалов в военном ведомстве.

Вместе с тем контроль тесно связан с процессом государственного управления. А эффективное управление невозможно без наличия контроля, выступающего элементом управленческой деятельности, поскольку он играет роль барьера, препятствующего правонарушениям и направляющего весь процесс исполнения законов к установленным идеальным требованиям.

Контроль в юридической науке рассматривается либо как функция государственного управления, либо как специфическая деятельность государственных органов. Так, например, В.П. Беляев определяет контроль как форму юридической деятельности, при которой управомоченные органы и лица в рамках контрольного производства для получения юридически значимых результатов и оказания (обеспечения) регулирующего воздействия осуществляют на подконтрольных объектах сбор и проверку информации о фактическом выполнении нормативных предписаний, соблюдении требований нормативных и правовых актов и непосредственно принимают меры по предупреждению и пресечению допущенных нарушений (отклонений) в целях обеспечения охраны интересов общества и государства, защиты прав и свобод граждан2.

В свою очередь, М.И. Байтин считает, что контроль - это не особая функция государства, так как он осуществляется в тех или иных формах и в различном объеме при реализации всех функций государства3. Однако, по нашему мнению, различие форм и объемов не может являться основанием отказа определения контроля в виде функции государства, так как содержательно, с учетом единства целей, задач и методов его реализации, контроль выступает в виде функции государства.

С точки зрения ученых, занимающихся изучением проблемы административного права, контроль является методом или способом правоохранительной деятельности, который включает в себя три элемента:

- проверку фактического выполнения  закона, иного нормативного или  индивидуального предписания, распоряжения, задания, норматива, т.е. всей деятельности  подконтрольных органов и организаций;

- проверку путей и средств  выполнения закона, иного правового  предписания, задания, поручения, позволяющего  оценить работу конкретных лиц, оценить, как достигнуты результаты;

- принятие мер в процессе  контроля для оценки, исправления  положения, устранения недостатков, поощрения или, наоборот, наказания4.

Юридическая литература и нормативно-правовые акты не содержат и четкого определения понятия «надзор».

По утверждению В.М. Савицкого, надзор является формой контрольной функции. По его мнению, «сущность всякого надзора заключается в наблюдении за тем, чтобы соответствующие органы и лица в точности выполняли возложенные на них задачи, соблюдали установленный законом порядок отправления порученных им обязанностей и чтобы в случае нарушения этого порядка были приняты меры к восстановлению законности и привлечению виновных к надлежащей ответственности»5.

Надзор - это форма юридической деятельности управомоченных субъектов, выражающаяся в совершении ими в соответствии со своей компетенцией юридически значимых действий по разрешению на поднадзорных объектах юридических дел, возникающих в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением законов государственными органами и должностными лицами в целях обеспечения законности и правопорядка, предупреждения и пресечения правонарушений6.

Однако приведенные определения не в полной мере отражают сущность надзора, но несомненно содержат в себе определенные элементы того широкого содержания, которым обладает рассматриваемое понятие.

От организации контрольно-надзорной деятельности во многом зависит поддержание законности, дисциплины и правопорядка в стране, поэтому контроль может рассматриваться и как способ обеспечения законности и дисциплины. Так, Н.М. Конин определяет контроль как организационно-правовой способ обеспечения законности и государственной дисциплины и специфическую форму деятельности соответствующих государственных органов по систематическому наблюдению и присмотру за деятельностью субъектов управленческих административно-правовых отношений с целью проверки соответствия их решений и действий требованиям законности и государственной дисциплины7.

Большинство признаков контроля и надзора совпадают: отсутствие организационной подчиненности, наличие специального объекта деятельности, которым являются нормативные акты, содержащие определенные требования, стандарты и т.д.; их соблюдение организациями, гражданами, предоставление права применения мер принуждения. В деятельности органов контроля и надзора выделяются также следующие сходства:

- контролирующие и надзорные  органы руководствуются и добиваются исполнения закона;

- основная цель их деятельности - обеспечение соблюдения и защиты  прав и свобод человека и  гражданина;

- осуществляют свою деятельность  на основе принципа гласности;

- у органов надзора и контроля  совпадают методы их деятельности: проведение проверок, получение объяснений, истребование и анализ документов, использование экспертных оценок.

В то же время основное отличие контроля от надзора заключается в том, что контроль преследует не только достижение законности и правопорядка, но и обеспечение эффективности и целесообразности. А целью надзора является точное и неуклонное исполнение законов, которое не сопровождается оценкой целесообразности принятых актов и совершенных действий. При осуществлении надзора невозможно вмешательство государственного органа в оперативно-хозяйственную деятельность объекта надзора.

Вместе с тем нельзя утверждать, что надзор не интересуется результатом, возникающим в поднадзорных отношениях. В ходе надзора происходит наблюдение за реализацией прав в субъективном смысле. Особенно четко это прослеживается при проведении прокурорского и судебного надзора.

В процессе проведения надзора, в отличие от контроля, существует возможность оценки соответствия деятельности управляемого объекта определенным требованиям норм с наличием строгих юридических санкций за их неисполнение. Из этого следует, что надзор как функция управления имеет исключительную юридическую природу и сущность, в то время как контроль может осуществляться и по иным, не юридическим, основаниям.

Следовательно, надзор можно определить как ограниченный контроль, а основные различия между ними можно свести к следующему:

- органы надзора осуществляют  свои функции и полномочия  в отношении тех субъектов, которые  им организационно не подчинены; органы контроля - в основном в отношении организационно подчиненных и в некоторых случаях в отношении неподчиненных объектов;

- в процессе контроля могут  применяться меры дисциплинарного  воздействия в отношении виновных  лиц; а в процессе надзора - меры административного воздействия, политической ответственности;

- органы контроля осуществляют  проверку различных сторон деятельности  подконтрольных объектов, а органы  надзора проверяют соблюдение  специальных правил.

Сравнение контроля и надзора приводит к вполне конкретному выводу о том, что понятие контроля является более широким, чем понятие надзора, и имеет свои, специфические, признаки; а органы, осуществляющие государственный контроль, наделены более широкими полномочиями, нежели надзорные органы.

Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что в юридической науке до настоящего времени не существует строгого толкования и единой точки зрения на место и роль контроля и надзора в государственном регулирующем механизме, что затрудняет правоприменение в рассматриваемой сфере деятельности государства. А причиной отсутствия научного единообразия по вопросу соотношения контроля и надзора можно назвать многоаспектность исследуемых понятий, сопоставление которых приводит к не вполне корректным выводам об их соотношении, а также отсутствие в действующем законодательстве определенности в вопросе правового содержания указанных понятий.

Для выхода из сложившейся ситуации необходима унификация подходов и терминологии, выработанных как в науке, так и в законодательстве для определения контроля и надзора. Для этого следует произвести оценку действующего законодательства на предмет выявления пробелов, противоречий, которые создают препятствия на пути осуществления государственными органами контрольно-надзорной деятельности.

Современное административное право переживает масштабные изменения. Произошедшее в конце XX в. кардинальное реформирование отечественной системы государственного управления непосредственно отразилось на ее правовом обеспечении. В связи с этим известный в России юрист, специализирующийся в области публичного права, ныне судья Конституционного Суда РФ С.Д. Князев в одной из своих работ подчеркнул, что «современное российское административное право переживает бурный период своего развития. Образующие его нормы и институты обретают новое, соответствующее конституционным требованиям о демократическом правовом государстве содержание, ориентированное на создание действенных юридических механизмов и процедур, обеспечивающих реализацию и защиту прав законных интересов граждан, их объединений в сфере организации и функционирования публичной (государственной и муниципальной) администрации»8.

В этих условиях по словам другого известного российского ученого, административиста Ю.Н. Старилова современное административное право должно регламентировать процедуры управления, устанавливать права и свободы граждан, ограничения для государственных служащих и должностных лиц, а также должно обеспечивать законность осуществляемых представителями публичной администрации действий и принятия ими решений9. Иными словами, административное право, включающее в свою систему множество важнейших правовых институтов по организации и функционированию публичного управления, призвано обеспечивать формирование основных способов и правовых инструментов для борьбы с административным произволом. Именно на поиске наиболее лучших форм и способов обеспечения законности деятельности государственных служащих и улучшении их работы и должна концентрировать свое внимание административно-правовая наука. Административное право должно еще более «погрузиться» в правовую государственность, то есть создать предпосылки для применения должностными лицами законов и иных нормативных правовых актов при решении всех управленческих дел и при принятии как нормативных, так и индивидуальных административных правовых актов.