СОДЕРЖАНИЕ

ПРИЛОЖЕНИЯ

Введение

     В представленной работе раскрывается понятие государственной и муниципальной службы в Российской Федерации, их статус права, обязанности, гарантии, компетенция.

     Цель  данной работы – показать роль государственной  и муниципальной службы в управлении таким сложным механизмом как государство через государственные органы, обобщить и проанализировать ту законодательную базу, которая уже наработана, выявить слабые и сильные стороны принятых законов.

     Задачи  – проанализировать проблемы функционирования государственной и муниципальной службы, раскрыть проблемы поступления, прохождения и прекращения государственной и муниципальной службы.

     Объект  исследования – институт прохождения государственной и муниципальной службы, предметом исследования являются государственное и муниципально-служебные отношения, возникающие в процессе прохождения государственной и муниципальной службы.

     Государственную и муниципальную службу связывает  много сходных черт, но, благодаря  организационной обособленности местного самоуправления (МСУ) от государственной власти, интерес представляют различия в их содержании. Главное отличие выражается в том, что муниципальный служащий одновременно исполняет властные функции (регулирование общественных отношений на подведомственной органу власти территории) и хозяйственные (непосредственное управление муниципальным хозяйством). В ее нынешнем виде муниципальная служба становится "рациональной бюрократией", ориентированной на взаимодействие с другими уровнями публичной власти (в зависимости от степени автономии, предоставляемой МСУ государством).

     Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, содержащие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции  РФ и Федеральному Закону «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Тем не менее, «начинка» ряда отраслевых нормативных правовых актов нередко выходит за пределы данного правила. Объяснение этому достаточно простое: в рамках сложившегося стереотипного отношения к МСУ, как к явлению второстепенному на политической арене России, не считалось важным анализировать процесс формирования законодательства о местном самоуправлении и проводить систематизацию актов, содержащих нормы муниципального права.

     Выстраивание  эффективной системы муниципального управления - не первая попытка в отечественной истории, но России, поменявшей несколько общественных укладов за ХХ столетие, так и не удалось вырваться из положения отстающих в этой области.

     Все это подводит к мысли о том, что проблема, скорее всего, не в  недостатке управленческого знания, а в его содержании, не в слабости подготовки управленческого персонала, не в отсутствии управления как такового, а в его нацеленности организованности и технологиях его осуществления, подчеркивал Г.В. Атаманчук в предисловии к изданию «Энциклопедия управленческих знаний».

     Принципы  управления, которыми и сегодня вынуждены  пользоваться руководители муниципальных  образований, в основном были заложены в начале Х1Х века. Они ориентированы  на "жесткие" (механистические, численные) методы управления, в которых упор делается на использование материально-вещественных факторов и ресурсов. Мерой успешности управления хозяйственной жизнью становится ее отражение в плане (программе). За скобками основного внимания оказывается главный - человеческий - потенциал. Фактически не жизнь изменяет план, а план изменяет жизнь. Достаточно длительное следование этим принципам породило несколько разрушительных диспропорций и тенденций, которые государственная идеология долгое время скрывала от внимания общественности, несмотря на обилие конкретных фактов функциональной неграмотности и профессиональной некомпетентности в социальном управлении.

     На  самом деле управление можно считать  социально успешным, если в рамках конкретного временного отрезка  субъекты управления (органы государственной власти, МСУ, хозяйствующие субъекты и т.д.) предпринимают воздействия, адекватные ожиданиям и интересам управляемых ими объектов (людей и различных проявлений их деятельности). Этого можно добиться лишь в результате максимальной приближенности субъекта к объекту управления (лица, наделенные властью, должны знать, что волнует людей, делегировавших им эту власть). Кроме того, в этом случае содержание управляющего воздействия детерминируется управляемыми объектами и сам процесс управления становится адаптивным и позволяющим быстро и гибко реагировать на ситуативный выбор управляющих воздействий таким образом, чтобы избежать кризисов, конфликтов и т. д. Разумеется, в локальных рамках отдельного муниципалитета сделать это проще и быстрей, чем в рамках региона или всей страны. С другой стороны, нельзя что-то кардинально изменить на локальном уровне, если на более высоких уровнях власти и управления для этого не созданы соответствующие правовые и технологические условия. На оптимизации этих двух противоречивых возможностей строится система взаимоотношений «государственная власть – МСУ – человек».

     В данной работе были использованы труды  таких авторов как: ОвсянкоД.М., Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М, Старилов Ю.Н., Гришковец А.А., Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П., Чернявский А.Г 
 

ГЛАВА 1. ИСТОРИЧЕСКИЙ АСПЕКТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

1.1. Органы государственной власти и управления, возникшие в России в первой половине XIX века. Их действия и компетенция до начала XX века

     Государственный Совет был учрежден 1810 г. Идея его создания принадлежит М.М.Сперанскому, по проектам которого Совет должен был стать одним из главных звеньев исполнительной власти, а законодательная власть Должна была осуществляться совместно императором и выборной Государственной Думой. Государственный Совет был образован в составе 5 департаментов: законов, дел военных, гражданских и духовных дел, государственной экономии, наук, промышленности и торговли. Количество и значение департаментов не были постоянными, в 1832 г. был учрежден департамент по делам царства Польского, а с 1843 г., в связи с образованием Военного Совета, упало значение департамента военного. Численный состав Госсовета не был строго определенным, в отдельные годы он достигал 80 членов, а иногда (в 1832 г.) состоял всего из 40 человек.

     При Госсовете действовала Государственная канцелярия, которая готовила дела, составляла мемории (т.е. выписки и доклады по делам), устанавливала очередность в их слушании, вела всю текущую переписку, отчетность. При Гос. канцелярии действовала Государственная типография.

     Указ  о правах Сената был издан 8 сентября 1802 г. Сенат объявлялся верховным местом империи и наделялся большими правами:

1. власть Сената ограничивалась только императором;
2. Сенат был верховным местом империи по судебным делам, на его решения не было апелляции;
3. все императорские указы, общие и частные, в обязательном порядке направлялись в Сенат и им распубликовывались;
4. Сенату дано право входить с особым представлением к царю всякий раз, когда среди издаваемых законов будет обнаружен такой, исполнение которого затруднено неясностью текста, несоответствием с существующими нормами;
5. Сенат ведал вопросами высшей полиции в государстве, следил и обеспечивал общий порядок в стране;
6. Сенату предоставлено право ревизии всех учреждений в государстве;
7. Сенаторы за свои преступные деяния были подсудны суду самого Сената.

     По  закону (ст. 4 Свода учреждений государственных) председателем Сената являлся император. Для надзора за производством дел и правильностью выносимых решений при каждом департаменте и каждом отделении стояли обер-прокуроры; при общих петербургских собраниях Сената генерал-прокурор; при Московском общем собрании Сената - особый обер-прокурор. Сенату были приданы многочисленные канцелярии с огромным чиновничьим составом.

     В сенатских канцеляриях, более чем  где-либо, процветали подкупы, взяточничество, злоупотребления. Сенат, как государственный орган, осуществляющий волю, господствующих слоев страны, полностью оправдывал возложенные на него задачи по укреплению и охране основ феодально-крепостнического государства.

     Комитет министров был учрежден в 1802 г. одновременно с министерствами.

     Формы деятельности Комитета министров вырабатывались на практике. Император председательствовал на заседаниях. Комитет обсуждал дела, которые во-первых, требовали общего соображения или содействия разных министров; во-вторых, превышали пределы полномочий одного министра; в-третьих, в разрешении или исполнении которых министры встречали сомнения.

     Статья 11 учреждений государственных Свода  законов Российской империи подразделяла полномочия Комитета министров на 2 категории дел: дела текущие и дела, специально отнесенные законом к компетенции Комитета министров. Все дела, относящиеся к ведению Комитета министров, поступали на рассмотрение по представлению министерств и главных управлений.

     При Комитете министров действовала  канцелярия, состоящая из нескольких отделений, общей экспедиции и архива.

     Роль  и значение Комитета министров повышались в периоды отсутствия императора в столице или вообще в стране. В таких случаях Комитет оставался фактическим правителем страны, а его ведению подлежали все вопросы внутреннего управления.

     Комитет министров не стал центральным органом  правления. Царизм не выпускал его из-под  своего контроля. Комитет министров не обладал правом законодательной инициативы, решения его получали законную силу лишь после утверждения их императором. Комитет министров не имел силы исполнительной власти, а исполнение принятых им решений, проводилось соответствующими министерствами и ведомствами.

     Министерства, как постоянно действующие учреждения, были созданы в России в 1802 г.

     Первоначально были созданы 8 министерств: военных сухопутных дел; морских сил; иностранных дел; юстиции; внутренних дел; финансов; коммерции; народного просвещения.

     Позднее были организованы: Министерство полиции, Главное управление путей сообщения  и публичных зданий, Главное управление почт и т.д.

     Несмотря  на все недостатки, наиболее действенными, рабочими органами в системе царского самодержавия были именно министерства. Они оказались более, чем другие российские органы государственного управления, приспособленными к нуждам развивающихся буржуазных отношений в стране.

     Собственная канцелярия императора была учреждена  во 2-й половине 1812 г., в чрезвычайных обстоятельствах военного времени. В первые годы своего существования канцелярия занималась, в основном, военными вопросами. Позднее крут ее деятельности расширяется и включает многие вопросы гражданского управления. Канцелярию возглавлял А.А. Аракчеев.

     В 1818 г. было составлено "Образование  Собственной Его Величества канцелярии", содержащее 11 глав. В составе канцелярии действовали два особых учреждения: 1) Комитет о службе членов гражданского ведомства; 2)Комитет о наградах и призрении заслуженных гражданских чиновников.

     Временными комитетами являлись неофициальные органы, не имеющие своих учреждений, т.е. официальных правил, определяющих цели и круг задач соответствующих государственных органов. В состав временных комитетов входили высшие сановники государства, назначаемые лично императором.

     Общие черты, свойственные системе правительственных  секретных комитетов, можно определить следующим образом:

1. Комитеты были правительственными органами чрезвычайного управления. В их состав входили высшие должностные лица империи, подбираемые царем для каждого комитета. Временно действующие, он функционировали параллельно с обычными органами государственного управления и во многом подменяли их деятельность.
2. Создание этих комитетов свидетельствовало о стремлении самодержавия сосредоточить в своих руках все нити государственного управления, найти необычные средства разработки вопросов, нуждающихся в решении.
3. Многие из разрабатываемых положений, проектов никогда не были осуществлены, а реализованные - не приносили желаемых результатов, скорее всего потому, что для устройства государственных дел нужны были не полумеры, а решительное обновление всего феодально-крепостнического государства.

     Общей тенденцией перестройки государственного управления во второй четверти XIX века была военизация государственного аппарата. Некоторые ведомства, например: горное, лесное, путей сообщения, - были военизированы. Обычное гражданское управление также постепенно превращалось в управление - военное. К середине XIX в. во главе 41 губернии из 53 существовавших стояли военные губернаторы. Система управления страной достигла предельной централизации.

     Число чиновников в России за первую половину XIX в. увеличилось с 16 тысяч в 1801 г. до 76 тысяч к середине века. Этот слой становился практически бесконтрольным со стороны императора, не имеющего возможности следить за ежедневной работой государственного аппарата. Вместе с тем, отсутствовал контроль за деятельностью чиновничьего аппарата со стороны российского общества, а в результате страной правил не только Зимний дворец, но и бюрократия. Чиновничество, бессильное перед самодержавием в лице своих министров, становилось практически неуязвимым как самостоятельная сила.

1.2. Подготовка кадров для государственной службы

     Учебные заведения делились на три разряда:

     Первый  разряд: Университеты, Главный Педагогический институт в Санкт-Петербурге, лицеи, Военная Академия, училища.

     Второй  разряд: гимназии, Московский Армянский  Лазоревых Институт Восточных языков, Школа землемеров при Киевской Гимназии, Московский дворянский институт, корпуса, коммерческие училища.

     Третий  разряд: воспитанники всех прочих учебных заведений причислялись к III разряду.

     Лица, окончившие учебные заведения: университеты, духовные училища, лицеи, военно-учебные заведения и институт корпуса путей сообщения, определялись во все ведомства гражданской службы с классными чинами.

     Ученые  степени в российских университетах, открывающие путь к вступлению в  гражданскую службу, были следующими: студент; кандидат; магистр; доктор.

     Вступая в какой-либо род государственной  службы студенты и кандидаты зачислялись  чинами 12 и 10 классов; магистры - чином 9 класса; доктора - чином 8 класса.

1.3. Порядок производства в чин на государственной службе

     С 1834 г. был установлен строгий порядок производства в чин. Лица, имеющие ученые аттестаты общих высших учебных заведений, при доброй нравственности и похвальной службе производились за выслугу лет: из 14 класса в 12 - через 3 года; из 12 в 10 класс - через 3 года; из 10 в 9 класс - через 4 года; из 9 в 8 класс: а) дворяне родовые - через 4 года; б) не имеющие родового дворянства - через 6 лет; из 8 в 7 класс - через 3 года; из 7 в 6 класс - через 3 года; из 6 в 5 класс - через 4 года. За особые отличия порядок продвижения по служебной лестнице предусматривал сокращение срока "выслуги" с 3-х до 2-х лет.

     Лица, окончившие средние учебные заведения и по происхождению своему, вступающие в канцелярское звание, производились в чин 14 класса: из родовых дворян - через 1 год; из детей личных дворян, купцов 1-й гильдии, священнослужителей - через 2 года; из детей приказнослужителей, ученых и художников, не имеющих чинов, - через 4 года.

     Воспитанники  и ученики высших учебных заведений, не окончившие в них полного курса наук, сравнивались в преимуществах по чинопроизводству с лицами, получившими среднее образование.

     Лица, не имеющие аттестатов учебных заведении, либо обучавшиеся только в низших заведениях и входящие в разряд канцелярских служителей, производились в 14 класс следующим порядком: дворяне родовые - через 2 года; дети личных дворян, купцов 1-й гильдии, священнослужителей - через 4 года; дети приказных служителей, ученых и художников, не имеющих чинов - через 6 лет. Чиновники III разряда, т.е. те: кто не имел свидетельств учебных заведений, либо обучавшиеся только в низших учебных заведениях, предоставлялись к производству из чина 1 класса до чина 9 класса включительно не ранее, как по выслуге 4 лет в каждом чине.

     Иностранные дворяне, присягнувшие на подданство России и представившие соответствующие происхождению документы, обязывались прослужить до первого классного чина 6 лет.

     Для производства в чины выше Статского  Советника никакого срока не полагалось, а происходило только пожалование в данные чины и зависело такое решение единственно от Высочайшего усмотрения.

     Правила для производства в чины по гражданской  службе распространялись и на тех, кто  служил по гражданскому ведомству, и на тех, кто перешел в оные из военной службы. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

ГЛАВА 2. ГОСУДАРСТВЕННАЯ  СЛУЖБА

2.1. Система государственной  службы в РФ и ее принципы

     Государственная служба Российской Федерации подразделяется на федеральную государственную  службу и государственную гражданскую  службу субъектов Российской Федерации (далее - государственная служба). Организация и правовое регулирование федеральной государственной службы находятся в ведении Российской Федерации. Организация государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации находится в ведении субъектов Российской Федерации, а ее правовое регулирование - в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

     Федеральная государственная служба включает в  себя следующие виды государственной  службы: федеральная государственная  гражданская служба; военная служба; правоохранительная служба.

     Другие  виды федеральной государственной  службы устанавливаются путем внесения изменений и дополнений в настоящий  Федеральный закон.

     Основными принципами построения и функционирования системы  государственной службы Российской Федерации являются:

• федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы Российской Федерации и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (далее - государственные органы); законность; единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее нормативное закрепление единых подходов к организации государственной службы с учетом особенностей ее отдельных видов;
• взаимосвязь государственной и муниципальной службы; открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих; защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность со стороны как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.

     В соответствии с основными принципами построения и функционирования системы  государственной службы Российской Федерации, установленными пунктом 1 настоящей статьи, федеральными законами могут быть предусмотрены также другие принципы функционирования отдельных видов государственной службы, учитывающие их особенности.

2.2. Понятие государственного служащего

     Должности государственной службы учреждаются  федеральным законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.

     Должности федеральной государственной службы подразделяются:

• на должности федеральной государственной гражданской службы;
• на воинские должности;
• на должности правоохранительной службы.

     В федеральном государственном органе могут быть учреждены государственные должности различных видов государственной службы.

     Должности государственной службы распределяются по группам и (или) категориям в соответствии с федеральными законами о видах  государственной службы и законами субъектов Российской Федерации.

     Соотнесение должностей федеральной государственной  гражданской службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы определяется указом Президента Российской Федерации.

     Квалификационные  требования по должностям государственной службы устанавливаются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

     В федеральном государственном органе и государственном органе субъекта Российской Федерации могут быть предусмотрены должности, не являющиеся должностями государственной службы. Трудовая деятельность работников, замещающих такие должности, регулируется законодательством Российской Федерации о труде.

     Федеральный государственный  служащий - гражданин Российской Федерации, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета.

     Государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации - гражданин Российской Федерации, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

     Государственным нанимателем для федеральных  государственных служащих является Российская Федерация, для государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации - соответствующий субъект Российской Федерации.

     Правовое  положение (статус) федеральных государственных  служащих и государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации, в том числе ограничения, обязательства, правила служебного поведения, порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров, с учетом особенностей вида государственной службы устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы.

2.3. Поступление на государственную службу и ее прохождение

     На  государственную службу по контракту (служебному контракту) вправе поступать  граждане, владеющие государственным  языком Российской Федерации и достигшие возраста, установленного федеральным законом о виде государственной службы для прохождения государственной службы данного вида.

     Федеральными  законами о видах государственной  службы или законами субъектов Российской Федерации могут быть установлены дополнительные требования к гражданам при поступлении на государственную службу по контракту (служебному контракту) и при прохождении государственной гражданской службы.

     Условия контрактов (служебных контрактов), порядок их заключения, а также  основания и порядок прекращения  их действия устанавливаются федеральными законами о видах государственной службы.

     В соответствии с федеральным законом  о виде государственной службы контракт (служебный контракт) может заключаться  с гражданином на неопределенный срок, на определенный срок либо на время обучения в образовательном учреждении профессионального образования и на определенный срок государственной службы после его окончания.

     Федеральными  законами о видах государственной  службы определяется предельный возраст  пребывания на государственной службе данного вида.

     Федеральными  законами о видах государственной  службы может устанавливаться порядок  прохождения государственной службы соответствующего вида без заключения контракта (служебного контракта).

     Прохождение государственной службы включает в  себя назначение на должность и освобождение от должности государственной службы, присвоение классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания, аттестацию или квалификационный экзамен, а также другие обстоятельства (события) в соответствии с настоящим Федеральным законом, федеральными законами о видах государственной службы и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

2.3.1. Стаж (общая продолжительность) государственной службы. Персональные данные государственных служащих

     Стаж (общая продолжительность) государственной  службы определяется в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы, о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и членов их семей и законами субъектов Российской Федерации.