Конституционно-правовой статус Президента ПМР

МИНИСТЕРСТВО  ВНУТРЕННИХ ДЕЛ

ПРИДНЕСТРОВСКОЙ МОЛДАВСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

ТИРАСПОЛЬСКИЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ

ИМ. М.И. КУТУЗОВА 

Кафедра государственно-правовых дисциплин 
 

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА 
 

Тема: «Конституционно-правовой статус Президента ПМР» 

Выполнил:

студент  5 курса 502 гр.

дневного обучения ФОДО

Писларь Максим Юрьевич

Научный руководитель:

преподаватель кафедры 

государственно-правовых дисциплин

Мытник  Елена Валентиновна 
 

Рецензент:

Начальник отдела правового анализа 

действующего  законодательства правового 

управления  Аппарата Верховного Совета ПМР

Заблоцкая Надежда Валерьевна 
 
 

Решение о допуске к защите ________________ 

И.О. Начальника кафедры 

государственно-правовых дисциплин

подполковник  в/с ___________________ Г.Г. Березовский  
 

Дата  защиты «____»________________2011г. 

Оценка: _______________________________

Тирасполь-2011 г. 

ОГЛАВЛЕНИЕ 

ВВЕДЕНИЕ………………………………………………………………………….3 

ГЛАВА 1. ИСТОРИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ  СТАНОВЛЕНИЯ ИНСТИТУТА УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА…………………………8

1.1. Институт  Уполномоченного по правам человека: зарубежный опыт.............8

1.2. Становление института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации…………………………………………………………….14

1.3. Проблемы становления института Уполномоченного по правам человека в Приднестровской Молдавской Республике………………………………………23 

ГЛАВА 2. ПРАВОВОЙ СТАТУС УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА………………………………………………………………………..35

2.1. Порядок назначения и освобождения от должности Уполномоченного по правам человека в Приднестровской Молдавской Республике…………………35

2.2. Компетенция  Уполномоченного по правам человека  в Приднестровской Молдавской  Республике…………………………………………………………...39 

ГЛАВА 3. ПРАВОВОЕ ЗНАЧЕНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА.....................................46 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ…………………………………………………………………...57 

БИБЛИОГРАФИЯ………………………………………………………………..60 
 

ВВЕДЕНИЕ 

      С момента образования Приднестровской  Молдавской Республики и принятия Конституции в 1995 году большое значение было придано правам и свободам человека и гражданина, их соблюдению и защите. В связи с этим возникла потребность в создании механизма защиты прав и свобод человека и гражданина.

      Актуальность выпускной квалификационной работы обусловлена следующим. Решению такой сложной задачи как необходимости поиска новых институциональных форм, которые помогли бы сделать механизм защиты прав человека в Приднестровской Молдавской республике более эффективным, максимально затруднить возможность их бесконтрольного попирания со стороны государства и его служащих, призвано было способствовать создание и развитие института Уполномоченного по правам человека (омбудсмена), который сформировался в рамках европейской правовой традиции и существует сегодня во многих странах мира. Его особая роль состоит в том, что он находится как бы между обществом и властью, являясь своеобразным «мостом» между ними, каналом обратной связи.¹ С одной стороны, это орган государства, имеющий достаточную степень самостоятельности, но в то же время это и агент гражданского общества, призванный реагировать на нарушения прав человека со стороны государственных структур и чиновников и применять предоставленные ему меры воздействия. В принципе любой государственной машине свойственно стремление подчинить себе общество. Весь вопрос лишь в эффективности сдерживающих механизмов, стоящих на страже права и гражданской свободы, не дающих государству пустить свои корни в общественную среду слишком глубоко. Таким механизмом и призван был стать институт омбудсмена, который сегодня, функционирует в Приднестровской Молдавской Республике.

      Задачей Уполномоченного по правам человека, в соответствии с Конституционным  Законом ПМР от 03.11.2005г., является обеспечение свободы отношений между гражданами и государственными структурами, защита граждан от правонарушений и бюрократических извращений.²

      По  мнению Уполномоченного по правам человека в РФ В.П. Лукина «... этот институт создан для того, чтобы осуществлять государственную защиту прав человека внесудебными методами. Это дополнительные методы. Уполномоченный не влияет существенным образом на судебную практику, но до суда и после суда, комментируя его с точки зрения процессуальных возможных нарушений, он существенным образом влияет на восстановление утерянных прав. Что касается базовой защиты Конституции и прав человека, то по Конституции, ею является Президент».³

      Таково  официальное отношение современного нашего государства к правам человека и их месту в государственно-правовой системе страны. Это отношение, несомненно, изменяется с каждым годом. Однако трансформация отечественной государственности еще далека от тех целей, которые были поставлены в начале реформ, и ни для кого не секрет, что конституционные декларация являются пока скорее целевыми установками, чем реальностью. Закрепленные в Конституции и других законах нормы и принципы во многом оказываются на практике пустой декларацией, и гражданам, чьи права нарушены государством, его органами и должностными лицами, крайне сложно добиться справедливости и выполнения своих законных требований. Права человека еще не стали серьезным фактором государственного развития.

      Это связано, очевидно, с двумя основными  причинами. Во-первых, это инерция  самого государства, государственного аппарата, сформированного в основном еще в те «старые, добрые» времена, когда нарушения прав человека были не случайностью, проявляющейся в результате неэффективности работы администрации, низкого качества кадров и т.п. (что всегда неизбежно, даже в самых демократических странах), а целенаправленной государственной политикой. В государственных структурах до сих пор преобладают люди со старой советской ментальностью, для которых понятие «права человека» лишены какого-либо практического смысла, но которые любят рассуждать о «государственных интересах».

      Стоит заметить, что в этом смысле нынешняя государственная машина наследует  не только советской, но и давней русской традиции, которой всегда было свойственно подавление общества и человека государством. Усиление государства в России всегда сопровождалось ущемлением прав и свобод граждан. «Государство пухло, народ хирел», по выражению В.О. Ключевского.

      Второй  момент заключается в пассивности  самих граждан. Они, также как  и армия бюрократов, воспитаны в советской системе ценностей и в советской политической практике. Они воспринимают себя (и точно так же их воспринимает государство) не как граждан, имеющих неотъемлемые права и свободы и имеющих право предъявлять претензии к государству, которое они же и нанимают на работу, а как подданных. Общество в целом и каждый человек в отдельности чувствует себя по привычке в роли ведомого, некоего материала, «теста», из которого начальство может лепить все, что ему в голову взбредет. Основные заботы связаны лишь с тем, чтобы «барин» не сильно порол и сносно кормил. Мысль же о том, что государство – это служебный механизм в руках общества, что мы его формируем и можем спросить с него потом по всей строгости, - такое понимание в сознании постсоветского человека приживается с большим трудом.

      И тот, и другой факторы очень сильно укоренены и в сознании, и в  реальной государственной практике. Насквозь прогнило не только дерево, но и почва. Сейчас мы пока пытаемся вырастить  новое демократическое растение на старой античеловечной почве. Это, естественно, не получается. Нужно менять почву, а почва в данном случае – это сознание людей.

      В силу сказанного очевидна необходимость  поиска новых институциональных  форм, которые помогли бы сделать  механизм защиты прав человека в нашем государстве более эффективным, максимально затруднить возможность их бесконтрольного попрания со стороны государства и его служащих.

      Целью исследования является формулирование и обоснование основных теоретических положений института Уполномоченного по правам человека, его конституционно-правового статуса, определение его места и назначения в современной правовой системе и современном обществе ПМР и РФ.

      Достижению постановленной цели способствует решение следующих задач:

      - рассмотреть историю становления и развития института Уполномоченного по правам человека в ПМР;

      - рассмотреть правовой статус  Уполномоченного по правам человека  в ПМР;

      - проанализировать проблемы участия Уполномоченного в совершенствовании законодательства ПМР.

      Предметом исследования являются, общественные отношения механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Приднестровской Молдавской Республике связанные с деятельностью Уполномоченного по правам человека (субъектного правового механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина).

      Объектом  исследования являются правоотношения в сфере организации и функционирования деятельности института Уполномоченного по правам человека в связи с развитием и укреплением государственно-правового механизма защиты прав человека.

      Теоретическую основу исследования составили работы ученых по теории государства и права, конституционному праву, материалы научных и практических конференций, посвященных проблематике прав и свобод человека, их классификации, законодательному закреплению, защите, совершенствованию механизмов их реализации.

      При решении поставленных задач использовались как общие, так и частные методы исследования: диалектический, логический, метод анализа и синтеза, системный (системно-структурный), функциональный, формально- юридический, метод моделирования и статистический метод.

      Научная новизна исследования состоит в том, что в нем проводится комплексный анализ правового механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина ПМР, его основных элементов, определяется их место в рассматриваемой в системе обеспечения прав и свобод личности. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

ГЛАВА 1. ИСТОРИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ  СТАНОВЛЕНИЯ ИНСТИТУТА  УПОЛНОМОЧЕННОГО  ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА

1.1.Институт  Уполномоченного  по правам человека: зарубежный опыт

    В ряде стран, если обратиться к современным  словарям, омбудсменом является специальное  должностное лицо парламента, наблюдающее  за законностью действий государственных  органов и соблюдением прав и  свобод. А также чиновник, рассматривающий  претензии граждан к правительственным служащим. В отличие от других структур, он осуществляет контроль и ведет расследование с точки зрения не только законности, но и эффективности, целесообразности, добросовестности, справедливости. Должностные лица этого рода имеют разные названия: собственно «омбудсмен» - в скандинавских странах; «народный защитник» - в Испании и Колумбии; «посредник» - во Франции; «адвокат» - в Румынии. Омбудсмен может избираться или назначаться различными способами. В подавляющем большинстве стран любой гражданин вправе обратиться к омбудсмену непосредственно. Обнаружив упущение или злоупотребление, омбудсмен указывает на это соответствующему органу или должностному лицу и предлагает их устранить. В случае отказа он может обратиться в органы правосудия или в парламент. Омбудсмен действует не только по жалобам граждан, но и по собственной инициативе. Во Франции граждане обращаются к посреднику не непосредственно, а через своего сенатора или депутата.⁴

    В России и Приднестровье аналогичный омбудсмену институт носит название Уполномоченного по правам человека.

    Исторически первой вехой в истории института  в Швеции (и, соответственно, во всем мире) является возникшая в XVI в. фигура Главного Сенешаля («drotsen»), основная задача которого определена в Конституции 1960 г.: «Исторически и до сих пор в обязанности Сенешаля входит осуществление от имени верховной власти короля надзора за деятельностью и отправлением правосудия в королевстве».⁵

    Итак, Институт Омбудсмена впервые возник в Швеции в XVI веке и выполнял  контрольные функции королевской власти по отношению к судебным чиновникам. Решающую роль в изменении статуса и компетенции омбудсмена в Швеции сыграл разгром шведов под Полтавой русской армией под предводительством Петра I. Король Швеции Карл XII на протяжении нескольких лет находился в Турции, за время его отсутствия система управления в государстве пришла в упадок.  Для наведения порядка среди чиновников и судей он учредил пост Королевского омбудсмена юстиции, в обязанности которого входил надзор за деятельностью правительственных чиновников. Основными принципами деятельности Омбудсмена были провозглашены: верховенства закона, независимости от властей, ответственности государственных служащих за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, вплоть до судебного преследования. Омбудсмен получил звание Канцлера юстиции и широкие полномочия по контролю  органов правосудия и королевской администрации.

    После смерти Карла XII в 1718 году в Швеции наступило  парламентское правление; на протяжении определенного периода времени Канцлера юстиции назначал парламент. Затем вновь наступила эпоха сильных королей, назначавших Канцлера юстиции. И лишь после войны с Россией, когда Швеция потеряла территорию Финляндии, а король потерял трон, была принята Конституция, установившая баланс власти короля и парламента.⁶

    В результате в 1809 году в соответствии с Конституцией Швеции введен институт Омбудсмена юстиции, который был  уже отделен от канцлера юстиции, подчиненного королю. Существенным отличием Парламентского омбудсмена от Канцлера юстиции являлось то, что Канцлер защищал интересы короля, а Парламентский омбудсмен - интересы простых людей от нарушений закона чиновниками. Омбудсмен юстиции назначался шведским парламентом (Ригсдагом) и был ему подотчетен. Омбудсмен осуществлял надзор за судами и административными органами, был наделен широкими прокурорскими полномочиями - обладал компетенцией возбуждения судебного производства против лиц, совершивших противоправные действия при исполнении должностных обязанностей.

    Первый Омбудсмен был назначен в 1810. По Конституции 1809 г. введен институт омбудсмана юстиции. Он был отделен от Канцлера юстиции, по-прежнему подчиненного королю и являющегося его чиновником. В 1915 г. наряду с гражданским появляется и военный омбудсман, в функцию которого входили контроль за военной администрацией и расследование всех жалоб, подаваемых солдатами и офицерами в связи с их службой в армии. С 14 декабря 1967 г. начали действовать уже три шведских омбудсмана, первый из которых осуществляет надзор за судами, прокуратурой, армией и полицией; второй занимается социальными вопросами, информацией, прессой и народным образованием, третий же отвечает за остальные вопросы, касающиеся управления (транспорт, налоги и т. д.).

    1 января 1975 г. вступила в действие новая шведская Конституция, и в итоге с 1976 г. в Швеции работают уже четыре омбудсмана юстиции.

    Прошло  почти два столетия, но и сегодня  Парламентские Омбудсмены следуют  основным принципам, которые сохранились  с тех пор. В настоящее время  статус Парламентского омбудсмена (Омбудсмена юстиции) практически не изменился.  По-прежнему в соответствии с Конституцией Швеции омбудсменом юстиции может быть лицо, пользующееся широкой известностью и уважением в обществе. Омбудсмен избирается на 4 года, в своей деятельности  независим, обладает чрезвычайными полномочиями и имеет доступ к любым, в том числе секретным, документам.  Бюджет Омбудсмена юстиции достаточно высок – около 10 млн. долларов США, а зарплата выше зарплаты судей Верховного суда.  Как правило, Парламентскими омбудсменами избираются бывшие судьи, в аппарате омбудсмена также работают в большинстве своем бывшие судьи, работники судов – высокопрофессиональные юристы. В то же время Парламентский омбудсмен не обладает никакими привилегиями,  может быть в любой момент досрочно отстранен от должности за противоправное поведение, чего, впрочем, ни разу за 200 лет существования института не случалось.⁷

    До 1919 г. в Финляндии существовал  канцлер юстиции, он назначался генерал-губернатором для контроля за деятельностью правительства и администрации в звании прокурора.

    В принятой 17 июля 1919 г. Конституции подтверждалось создание омбудсмана юстиции, действующего параллельно и независимо от канцлера юстиции, укрепившего свои позиции. В 1933 г. позиции омбудсмана упрочились в конституционном порядке и в правовом контексте страны, с этого времени в стране сосуществуют оба контролирующих института.

    В Норвегии первым возник институт военного омбудсмана, закон о котором был  принят Стортингом в 1952 г. В 1962 г. в этой стране появился гражданский омбудсман юстиции, затем – и омбудсман потребителей. Институт омбудсмана юстиции Дании был учрежден законом 11 июня 1954 г.

    Первой  из англоязычных стран, применивших  у себя институт омбудсмана была Новая  Зеландия. История его создания начинается с семинара ООН в Цейлоне в 1959 г., где присутствовали генеральный прокурор Новой Зеландии и будущий министр юстиции, которые инициировали принятие в 1962 г. закона о парламентском уполномоченном по делам администрации, в 1976 г. в этой стране появился новый закон об омбудсмане.

    В 1955 г. в Великобритании была создана  комиссия по административным судам  и расследованиям (комиссия Фрэнкса). Доклад комиссии обнародован в 1957 г. В нем предлагалось создать два  Совета по административным судам. Однако положение со средствами защиты граждан оставалось нестабильным и в 1959 г. последовал доклад комиссии Whyatt или доклад «Justice» (английское отделение Международной комиссии по правосудию). Выводом доклада было заключение о целесообразности использования опыта омбудсмана. Консервативное правительство Мак-Милана встретило это предложение в штыки. Г. Вильсон включил эту идею в свою политическую программу и, победив на выборах в 1964 г., начал реализацию. В итоге закон о парламентском уполномоченном был принят в 1967 г.⁸

    В Северной Ирландии с 1969 г. существует два  вида омбудсмана, которые исполняет  одно лицо: уполномоченный Северной Ирландии по делам администрации и уполномоченный Северной Ирландии по разбору жалоб.

    В Канаде федерального омбудсмана пока нет, хотя проект соответствующего закона был представлен в 1978 г., зато существуют два отраслевых федеральных омбудсмана: уполномоченный по вопросам государственных языков (1969) и следователь по делам исправительных учреждений (1973). Во всех канадских провинциях существуют свои омбудсманы, их посты были учреждены с 1967 г. (Альберта) по 1977 г. (Британская Колумбия).

    Идея  федерального омбудсмана была отклонена  и в США, но он появился в ряде американских штатов: Гавайи (1967), Небраска (1969), Айова (1972), Нью-Джерси (1974) и Аляска (1975). Появился и целый ряд псевдоомбудсманов, назначаемых губернаторами, или даже являющиеся одновременно вице-губернаторами. Омбудсманы появились и в ряде городов: Дейтон (Огайо), Эри (Пенсильвания), Джеймстаун (Нью-Йорк), Сан-Хосе (Калифорния) и др.

    Особенность Франции заключается в том, что  эта страна имеет особую область  административной юстиции, рассматривающей  конфликтные отношения между  администрацией и администрируемым, которая в последней инстанции  представлена судебной деятельностью Государственного совета.

    Идея  внедрения института омбудсмана широко обсуждалась в начале 70-х  годов и встретила резкое оппонирование  чиновников-профессионалов. После форсированной  парламентской дискуссии в 1972 г. внесенный правительством закон  был принят 3 января 1973 г. Как будет видно далее, французская модель (медиатор) имеет ряд специфических особенностей, и некоторые исследователи считают даже, что сам термин «омбудсман» не может здесь использоваться. (Дельбоф, 2001). Институт медиатора получил здесь распространение также на региональном (Иль-де-Франс) и местном уровне (Париж).

    Парламентская комиссия Израиля в 1968 г. рекомендовала  ввести институт омбудсмана. В 1971 г. подготовлен  соответствующий закон, однако на деле Закон о генеральном цензоре  был дополнен 7-й главой о деятельности уполномоченного по жалобам, в результате генеральный цензор брал также полномочия Уполномоченного по жалобам.

    Отдельно  стоит остановиться на особенностях института омбудсмана в странах, имеющих федеративное устройство. Как  уже отмечалось, федеральные омбудсманы отсутствуют в Канаде и США. Отсутствует он и в ФРГ, хотя там уже с 1957 г. существует Уполномоченный Бундестага по делам армии (Трумпелъ, 1998). На Уровне земель ситуация иная, так в земле Рейнгальт-Вестфалия Должность гражданского омбудсмана существует с 1974 г. – это Поверенный граждан, подчиняющийся Собранию этой земли. Еще раньше – в 1970 г. – институт Уполномоченного по защите частной жизни был образован в земле Гессен.

    В Швейцарии при отсутствии общешвейцарского омбудсмана действуют омбудсман кантона Цюрих и омбудсман Базеля. В Бельгии существуют свои омбудсманы для валлонской и фландрской частей страны.

    В Индии идея федерального омбудсмана также не нашла поддержки, зато существуют омбудсманы штатов. По-видимому, первый федеральный омбудсман появился в Австралии (Закон от 13 апреля 1977 г.) К этому времени в стране уже два года существовал омбудсман по делам сил обороны. Имеются омбудсманы и во всех федеральных штатах – они появились с 1971 г. (штат Западная Австралия) по 1979 г. (о. Тасмания). В последнем случае он работает в двойном качестве – местного и федерального омбудсмана – в тех случаях, когда ему делегированы соответствующие полномочия. Опыту Австралии последовал и Пакистан, где имеется один федеральный омбудсман, а также региональные омбудсманы в каждой провинции.

      Институт  омбудсмана справедливо рассматривается  как один из важных рычагов демократизации власти в странах с авторитарным и тоталитарным прошлым. Так, в Португалии пост Поручителя юстиции был введен законом № 212 от 21 апреля 1975 г. В Испании институт Народного защитника (омбудсмана) был определен Органическим законом № 3 от 6 апреля 1981 г. Первым из восточноевропейских стран этот институт был введен в Польше, причем институт Уполномоченного по правам граждан начал действовать уже в последние годы правления ПОРП (Летовска, 1997). Далеко не везде институт омбудсмана находит признание. Так, например, еще в 1980 г. Национальный парламент Бангладеш принял специальный акт, направленный на установление в стране института омбудсмана. Однако этот акт до сих пор не вступил в силу и служба омбудсмана в этой стране отсутствует. 

1.2. Становление института  Уполномоченного  по правам человека  в Российской Федерации 

      Институт  Уполномоченного по правам человека (Омбудсмана) получил в России достаточно широкое развитие. Так, на федеральном уровне работает уже третий Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации — В.П. Лукин, уполномоченные по правам человека избраны региональными парламентами уже в половине субъектов РФ, в ряде субъектов РФ на основании соответствующих законов действуют уполномоченные по правам ребенка.

      Федеративное  устройство России, а также громадная  территория стали причиной того, что  уже в процессе разработки Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» встал вопрос о формах работы Уполномоченного в республиках, краях и областях России. В одном из вариантов Федерального закона предусматривалось, что российский Уполномоченный будет создавать свои представительства во всех субъектах РФ. Вместе с тем такой принцип противоречил федеративному устройству России, так как защита прав человека является по Конституции предметом совместного ведения центра и субъектов РФ. Наиболее активно выступали против назначения представителей федерального Уполномоченного губернаторы и члены Совета Федерации. В этой ситуации в законе появилась позиция о том, что в субъектах РФ учреждается должность Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ.⁹

      Против  этого предложения выступали  ряд правозащитников, их аргументом было то, что не могут быть права человека областные или краевые, соответственно, защищать их должна единая федеральная структура.