Лицензирование отдельных видов предпринимательской деятельности

      МИНИСТЕРСТВО  ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

      ТЮМЕНСКИЙ ГОУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

      ИНСТИТУТ  ДОПОЛНИТЕЛЬНОГО  ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО  ОБРАЗОВАНИЯ 
 
 
 
 
 

                        ШИШКИНА ИНГА АЛЕКСАНДРОВНА 

      ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА 

ЛИЦЕНЗИРОВАНИЕ  ОТДЕЛЬНЫХ ВИДОВ

ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 
 
 
 
 

Допущено  к защите в ГАК              Слушатель__________ И. А. Шишкина

руководитель  отделения                  Научный руководитель,

«Юриспруденция»                            доцент 

___________ В.Ф. Кириллов             ___________С.А. Бурлицкая 
 
 

Тюмень 2002

      СОДЕРЖАНИЕ 
 
 

Введение…………………………………………………………………………..4 

Глава     1. Развитие законодательства о лицензировании отдельных  

                  видов деятельности ………….……………………………….……7

          1.1. История развития института лицензирования в России…………7

          1.2. Сравнительный анализ Федерального  закона от 25.09.1998

                № 158-ФЗ «О лицензировании отдельны  видов деятельности»

                и Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ

               «О лицензировании отдельных  видов деятельности»……………15

         1.3. Правовая база лицензирования  за рубежом (на примере США,

                 Канады, Германии, Бельгии)………………………………….…..22 

Глава    2. Лицензионное производство (на примере  деятельности

                 Лицензионной палаты Ханты-Мансийского автономного   

                округа)……………………..……………………….……………....….31

       2.1. Порядок предоставления, переоформления  документов 

              подтверждающих наличие лицензии…………………...……..…..31

      2.2. Контроль лицензирующих органов  за соблюдением лицензиатами 

             лицензионных требований и условий  ……………………………..40 

Глава   3. Ответственность в сфере лицензирования………………………….47

        3.1. Ответственность за невыполнение  лицензиатами лицензионных  

              условий и требований……………………………………………….47

        3.2. Уголовная ответственность предпринимателей и должностных

               лиц органов лицензирования………………………………………55 

      Заключение  ……………………………………………………………….65 

      Сноски…………………………………………………………….……….69

      Список  используемой литературы………………………………………76

      Приложение 1……………………………………………………………..81

      Приложение 2……………………………………………………………..89

      Приложение 3……………………………………………………………..90 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

      ВВЕДЕНИЕ 
 

    В условиях рыночной экономики лицензирование отдельных видов деятельности является одним из рычагов усиления воздействия  на хозяйствующие субъекты и повышения уровня управляемости процессами, происходящими в экономике России. Простая, эффективная и стабильная система лицензионных отношений – один из важнейших факторов динамичного развития предпринимательства как одного из основных условий повышения уровня жизни людей.

    Лицензирование - достаточно сложный процесс, органично  связанный взаимоотношениями со многими отраслями экономики  и государственной властью - при  правильном подходе может положительно влиять на осуществление отдельных видов деятельности. Проникая во все сферы производства и коммерции, лицензирование дает возможность потребителям, предпринимателям и государству соблюдать паритет своих интересов. Философия этой стратегии такова: на благо личности, обществу и государству.

      Ключевым  условием развития экономики является усиление предпринимательской активности, устранение административных барьеров на пути ведения бизнеса, создание режима максимального благоприятствования  для его развития. О дебюракратизации и минимизации административного вмешательства государства в дела предприятия, о дальнейшем сокращении перечня лицензируемых видов деятельности, говорил Президент Российской Федерации в своем обращении в 2001 году к Федеральному Собранию с ежегодным посланием о положении в стране. [1]

      Темой данной дипломной работы является лицензирование отдельных видов предпринимательской  деятельности. По нашему мнению, данная тема очень важна для изучения, прежде всего с принятием и  вступлением  в силу с 10.02.2002 нового Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».

      Принятие  нового Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности»  прежде всего, связано с недостатками, сложившимися в сфере осуществления  лицензирования отдельных видов деятельности. Отсутствие единых норм правового обеспечения в сфере лицензирования, отсутствие единого предельного перечня лицензируемых видов деятельности превращали существующий ранее процесс получения лицензии в один из трудно преодолимых административных барьеров.

      Установленная предыдущим Федеральным законом  от 25.09.1998 № 158-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" норма о нераспространении установленного им порядка лицензирования на порядок  лицензирования конкретных видов деятельности, лицензирование которых установлено иными, вступившими ранее в силу федеральными законами, противоречит принципу единства порядка лицензирования, а также возможность определения в подзаконных актах работ и услуг по лицензируемым видам деятельности привела к значительному расширению перечня видов деятельности, подлежащих лицензированию.

      Однако, и новый закон до конца не решил  проблем всех прблем, связанных с  процессом лицензирования предпринимательской  деятельности. Законодатель умолчал, например, о проверке объекта соискателя лицензии на соответствие его лицензионным условиям и требованиям, хотя определил, что основанием для отказа в выдаче лицензии является несоответствие соискателя лицензии, принадлежащих ему или используемых им объектов, лицензионным условиям и требованиям, не урегулировал действия лицензирующего органа и лицензиата, в случае создания в период действия лицензии новых объектов, сузил рамки по осуществлению лицензирующим органом контрольных функций за лицензиатами и многое другое.

      Целью настоящей работы является изучение процесса лицензирования предпринимательской деятельности, для достижения которой необходимо:

      рассмотреть последовательно этапы, связанные  с предоставлением лицензий, переоформлением  документов, подтверждающих наличие  лицензий, приостановлением и возобновлением действия лицензий, аннулированием лицензий и контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий на примере Лицензионной палаты администрации Тюменской области;

      определить  проблемы, возникающие в процессе лицензирования;

      провести  анализ законодательства о лицензировании;

      выработать  предложения по совершенствованию  законодательства о лицензировании. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

      ГЛАВА 1. РАЗВИТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О             ЛИЦЕНЗИРОВАНИИ ОТДЕЛЬНЫХ  ВИДОВ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ  

1. История возникновения института  лицензирования в  России

      В условиях стремительного развития рыночных отношений одной из главных и  приоритетных целей государства является обеспечение безопасности граждан от неблагоприятных последствий недостаточно цивилизованного рынка. Собственно для этих целей была введена система лицензирования.

      Аналог  института лицензирования – разрешительная система, существовавшая в Советском Союзе уже с 20-х годов, которая нашла отражение в Обязательных Постановлениях Моссовета Р.К. и К.Д. «О регистрации патентов» от 9 мая 1923 г. Основным предметом регулирования этого документа была промысловая деятельность – торговля с рук, лотков, корзин, открытие различного рода промысловых предприятий. На ее осуществление владелец обязан был получить промысловое свидетельство – патент в Мосфинотделе, с обязательной его регистрацией в течение семи дней со дня его получения в отделениях милиции. Понятие промысловой деятельности использовалось в самом широком смысле, охватывая как производственную, торговую, ремесленную, так и другие виды деятельности, на осуществление которых требовалась регистрация, а также прохождение экспертизы в специальных и уполномоченных на то органах. Таким образом, государство устанавливало со своей стороны особый контроль за осуществлением таких видов деятельности, которые в силу присущих им особенностей сопряжены с реализацией публичных интересов.

      Лицензирование  как гражданско-правовой институт ведет начало с доперестроечных времен. В советском праве лицензирование выполняло в основном функцию государственного контроля над экспортом и импортом товаров и расходованием валютных средств. С переходом к рыночной экономике институт лицензирования вышел на качественно более высокий правовой уровень.

      Впервые на законодательном уровне понятие  «лицензирование хозяйственной  деятельности» появилось в Законе РСФСР «О банках и банковской деятельности»  от 2 октября 1990 г.

      Несколько позже основополагающим документом, регулирующим вопросы взаимодействия государства с предприятиями, являлся Закон РСФСР от 25.12.1990 № 445-1 «О предприятиях и предпринимательской деятельности», после принятия которого, предприятия, независимо от формы собственности, приобрели право осуществлять любые виды деятельности во всех сферах и отраслях народного хозяйства, которые не запрещены законом, закрепив за государством лишь исключительное монопольное право на осуществление некоторых видов деятельности, связанных с оружием, наркотиками, радиоактивными и драгоценными металлами и прочие, а также производство ликероводочных и табачных изделий (п. 1 ст.21). При этом отдельные виды деятельности предприятиями могли осуществляться только на основании специального разрешения (лицензии) (п.4.ст.21). [1]

      Определение перечня видов деятельности и  порядка выдачи лицензий было отнесено Законом к компетенции Совета Министров РСФСР и Совета Министров  входящих в ее состав республик или  уполномоченных ими органов. Совет  Министров РСФСР и Президент РСФСР активно использовали предоставленные полномочия: в относительно короткий срок ими были приняты нормативные акты о порядке лицензирования строительной, биржевой, торговой и некоторых других видов деятельности. Кроме того, Правительство Российской Федерации постановлением от 27 мая 1993 г. № 492 наделило органы исполнительной власти краев, областей, автономных образований, городов федерального значения полномочиями по лицензированию отдельных видов деятельности согласно перечню. [2]

      В свою очередь, во исполнение указанного постановления органы местного самоуправления субъектов принимали свои нормативные акты, регулирующие данные правоотношения на подведомственных территориях, и, как показала практика, не всегда в рамках предоставленных полномочий. Большинство указанных нормативных актов не было опротестовано или оспорено. В результате такого развития нормотворчества возникла реальная угроза бесконтрольного расширения перечня и, как следствие, перевода большинства видов деятельности участников рынка в лицензируемые виды деятельности.

      Принятие  Конституции Российской Федерации  коренных образом изменило подход государства  к правовому регулированию экономических  отношений в условиях рынка, в  том числе к лицензированию отдельных  видов деятельности. Так в соответствии со статьей 34 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на собственное использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности. Ограничение этого права согласно статьи 55 Конституции Российской Федерации допустимо только федеральными законами при условии, что это необходимо в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Таким образом, после введения в действие Конституции РФ указы Президента РФ, постановления Совета Министров (Правительства) РФ и нормативные акты субъектов Российской Федерации, регулирующие разрешительную систему лицензирования отдельных видов деятельности участников рыночных отношений, должны признаваться недействительными как незаконно ограничивающие права граждан и противоречащие Конституции РФ.

      Однако, нормативные акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и исполнительных органов  субъектов Федерации не только не были отменены, но и активно применялись исполнительными органами власти. Более того, после принятия Конституции Российской Федерации перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию, расширился в связи с принятием новых подзаконных актов.

      Одним из таких ключевых актов явилось  постановление Правительства Российской Федерации от 24 декабря 1994 г. № 1418 «О лицензировании отдельных видов  деятельности», которое утвердило  Порядок ведения лицензионной деятельности и перечень видов деятельности, на осуществление которых требовалась лицензия, с указанием органов, уполномоченных на ведение лицензионной деятельности. [3]

        В перечень вошло 89 видов деятельности, подлежащих лицензированию, из которых  лишь несколько видов было  введено ранее на основании законов (например: «О медицинском страховании в РФ», «О недрах», «О средствах массовой информации»). Правомерность отнесения остальных видов деятельности к разряду подлежащих лицензированию вызывает сомнение.

      Таким образом, с принятием Конституции Российской Федерации наметились некоторые проблемы в правовом регулировании института лицензирования, и дальнейшее развитие действующего законодательства не разрешило возникших вопросов. Причиной чего стало повсеместное неисполнение органами исполнительной власти и их должностными лицами действующего законодательства.

      Особая  значимость в  регулировании правоотношений, возникающих в сфере  лицензирования,  принадлежит Гражданскому кодексу  Российской Федерации от 30 ноября 1994г. В соответствии с частью 2 статьи 4 Федерального закона от 30.11.1994 № 52-ФЗ «О введении в действие части первой Гражданского кодекса РФ» изданные до введения в действие части первой Кодекса нормативные акты Президента РФ, Правительства РФ, постановления Правительства СССР по вопросам, которые согласно первой части Кодекса могут регулироваться только федеральными законами, действуют впредь до введения в действие соответствующих законов. [4]

      На  основании изложенного Пленум Верховного Суда Российской Федерации и Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении от 1 июля 1996 г. № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса РФ» указали, что перечень видов деятельности, которыми юридические лица могут заниматься, только на основании специального разрешения (лицензии), определяется Федеральным законом от 25.09.1998 № 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»  (п.19). В связи с этим иные нормативные акты, устанавливающие обязательное лицензирование отдельных видов деятельности, которые изданы после введения в действие Гражданского кодекса Российской Федерации, не применяются, а подзаконные нормативные акты, принятые до его введения и регулирующие указанные правоотношения, подлежат применению до принятия соответствующих законов хотя, как уже было указано, такие нормативные акты противоречат Конституции Российской Федерации. [5]

      Кроме того, поскольку определение видов  деятельности, на осуществление которых  требуется лицензия, относится к  характеристике правоспособности участников рыночных отношений и в силу этого является институтом гражданского права, его регулирование в соответствии с Конституцией Российской Федерации отнесено к исключительной компетенции Российской Федерации посредством принятия законов. Это еще одно подтверждение того, что установление перечней видов деятельности, подлежащих лицензированию, должно осуществляться только на основании федеральных законов.

      Частично  данная позиция выражена в некоторых  документах высших судебных органов. Так, Президиум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 5 февраля 1997 г. указал, что признание судом права субъекта Российской Федерации на введение лицензирования отдельного вида деятельности, не предусмотренного к лицензированию законодательными актами Российской Федерации, противоречит действующему законодательству.

      Что же касается нормативных актов органов  исполнительной власти , то по отношению  к ним у Верховного Суда Российской Федерации иное мнение. В упомянутом постановлении от 5 февраля 1997 г. указано, что в соответствии с частью 2 статьи 4 Федерального закона «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» перечень лицензируемых видов деятельности (при отсутствии федерального закона) определяется постановлением Правительства Российской Федерации № 1418. То есть, Президиум Верховного Суда Российской Федерации указанное постановление Правительства признает не противоречащим Конституции Российской Федерации, даже несмотря на то, что после введения в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации Правительство Российской Федерации отдельными постановлениями вносило изменения и дополнения в постановление от 24.12.94 № 1418, которые расширили перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию. [6]

      По  нашему мнению, с такими выводами нельзя согласиться, так как в соответствии с пунктом 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации: «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации». [7]

      Данные  разногласия могли бы быть разрешены  Конституционным Судом Российской Федерации, но с принятием Федерального закона от 25 сентября 1998 г. № 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» такой спор утратил актуальность.

      На  уровне законодательства первым шагом  в правовом  регулировании лицензирования предпринимательской деятельности стал Федеральный закон от 25.09.98 № 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», который вступил в силу со дня его официального опубликования в "Российской газете" N 188 от 3 октября 1998 года.

      В порядке информации Высшим Арбитражным  Судом Российской Федерации было подготовлено письмо от 28 октября 1998 года N С3-7/УЗ-819, в котором рекомендовалось обратить внимание на следующие положения Федерального закона:

      - закон распространяется на органы  государственной власти, местного  самоуправления, юридические лица  и индивидуальных предпринимателей, регулирует отношения, возникающие в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности, и направлен на обеспечение единой государственной политики при осуществлении лицензирования, при урегулировании и защите прав граждан, нравственности, здоровья, обеспечении обороны, безопасности государства, а также на установление правовых основ единого рынка (п.1 ст.1).

      - действие закона не распространяется  на внешнеторговую деятельность, таможенную деятельность, деятельность  по охране окружающей среды, деятельность, связанную с использованием природных ресурсов, и на отношения, возникающие в связи с использованием результатов интеллектуальной деятельности (п.2 ст.1).

      - осуществлению лицензирования посвящена  глава II закона. Регулируются вопросы действия лицензии (ст. 7); срока действия лицензии (ст. 8); лицензионных требований и условий (ст.9); принятия решения о выдаче лицензии (ст. 10); приостановления действия и аннулирования лицензии (ст. 13) и др. Так, в пункте 3 статьи 13 Закона установлено, в частности, что лицензия может быть аннулирована решением суда на основании заявления лицензирующего органа, выдавшего лицензию, или органа государственной власти в соответствии с его компетенцией. Одновременно с подачей заявления в суд лицензирующий орган вправе приостановить действие лицензии до вступления в силу решения суда. Этой же нормой закона предусмотрен перечень оснований для аннулирования лицензии.

      - одним из основных принципов  лицензирования, определенных в  статье 3 закона, является утверждение единого перечня лицензируемых видов деятельности и единого порядка лицензирования на территории Российской Федерации. При этом статьей 18 закона установлено, что со дня вступления в силу настоящего Федерального закона введение лицензирования иных видов деятельности возможно только путем внесения изменений и дополнений в установленный Федеральным законом перечень видов деятельности, на осуществление которых требуются лицензии. Перечень конкретных видов деятельности, на осуществление которых требуются лицензии, содержится в главе III Федерального закона (статья17), который включает в себя 211 видов деятельности (с учетом дополнений, внесенных в Закон), на осуществление которых требуются лицензии. [8]

      Однако, в этом законе содержится исключение о том, что те виды деятельности, которые не включены в перечень, могут осуществляться со дня вступления Закона в силу без лицензии, кроме случаев, когда лицензирование указанных видов деятельности проводится в соответствии с иными федеральными законами, вступившими в силу до дня вступления в силу настоящего Федерального закона (ч.2 п.2 ст. 19). Перечень федеральных законов, устанавливающих лицензирование иных видов деятельности, не включенных в статью 17 Федерального закона от 25.09.1998 № 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», прилагается. [9] (Приложение 1).

      Дальнейшее  развитие института лицензирования в России продолжается с учетом прогрессивного экономического, социального и политического  развития  современного  общества. Наша страна стремится создать правовую базу, которая соответствовала бы мировому стандарту. Так, Государственной Думой РФ 13 июля 2001 года был принят в новой редакции Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности», при разработке которого учитывался анализ опыта передовых стран в сфере лицензирования, который показал, что лицензированию в них подлежит небольшой круг видов деятельности (Австрия - 28, Япония - 39, Великобритания - 38, Испания - 75, Франция – 140). [10] 
 

      1.2. Правовая база  лицензирования за рубежом 
 
 

      Несмотря  на определенные особенности формирования права в различных государствах, практически везде можно выделить общие тенденции и правила. Лицензирование коммерческой деятельности прямо не закрепляется ни в одной конституции, за исключением лишь старого английского права. Этот факт можно объяснить тем, что в развитых странах управление экономикой осуществляется преимущественно методами избирательного стимулирования и поддержки, нежели ограничительными, дискреционными мерами, всегда вызывающими недовольство тех групп, которых касаются. Предпочтительность финансово-экономического регулирования по сравнению с ограничительным регулированием обуславливается и тем фактом, что ограничения никогда не могут быть побудительным мотивом.

      Если  рассматривать конкретные примеры, то прежде всего, следует обратиться к странам с федеративным устройством, так как интересен для России прежде принцип федерализма в правовом регулировании экономики. Одной из таких стран являются США. Публичное право США заимствовало нормы английского прецедентного права. Преодоление неопределенности и сложности регулирования обеспечивается сводами частных кодификаций (сборников) решений судов. Законы и административные акты считаются основными источниками действующего гражданского и торгового права США. Различается нормотворческая деятельность Федеральных органов и отдельных штатов.

      Правовое  регулирование подавляющего большинства  гражданских и торговых отношений  отнесено к ведению штата. В шести  из них существуют собственные гражданские кодексы, по своей сущности являющиеся дополнением к прецедентному  праву. При конгрессе Америки функционирует Национальная конференция уполномоченных штатов, в задачу которой входит разработка проектов единообразных законов по наиболее важным вопросам экономики страны. Таким образом, федеральное правительство, оставляя значительную часть нормирования отношений штатам, внимательно отслеживает единство реализации законов на всей территории государства.