Место муниципального права в правовой системе Российской Федерации

МИНИСТЕРСТВО  ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ФГОУ  ВПО «Орловский юридический институт

Министерства  внутренних дел Российской Федерации»

Курский филиал 
 

Кафедра общих правовых дисциплин

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

на тему: «Место муниципального права в правовой системе Российской Федерации»

Выполнил:

Горлова Наталья Ивановна,

студент 6 курса заочной формы обучения

внебюджетного факультета

по  специальности 030501.65

Юриспруденция 

Научный руководитель:

преподаватель кафедры общих правовых дисциплин,

к. ю. н., капитан милиции

Пашкова Е.В. 

Рецензент: преподаватель на условиях почасовой оплаты труда кафедры общих правовых дисциплин

Боев  И.А. 

Рецензент:

начальник ОВО при УВД по г. Курску полковник милиции

Дементьев Д.Н. 

К защите ________________________ 
 

Начальник кафедры ____________________________________  
 

Дата защиты: _____________________Оценка:________________

План 

      Введение…………………………………………………………………….3 

      Глава 1. Муниципальное право как отрасль права………………………6

1. Система юридических наук. Место муниципального права в системе юридических наук……………………………………………………..6
2. Муниципальное право: признаки, предмет и функции…..10
3. Место муниципального права в российском праве………20
4. Муниципальные нормы и муниципальные правоотношения…………………………………………………………………23
5. Система муниципального права…………………………...27

      Глава 2. Источники муниципального права…………………………….31 

      2.1. Правотворческие полномочия в сфере местного самоуправления………………………………………………………………….31

      2.2. Законодательство о местном самоуправлении: понятие и структура…………………………………………………………………………37

      2.3. Отдельные источники муниципального права……………………..42

      2.4. Систематизация законодательства о местном самоуправлении………………………………………………………………….51 

      Заключение………………………………………………………………..57

      Список  использованной литературы…………………………………….61

ВВЕДЕНИЕ 
 
 

     Актуальность  темы исследования. При определении места муниципального права в правовой системе Российской Федерации необходимо учитывать ряд обстоятельств. Прежде всего, это - комплексный характер отрасли муниципального права. Поэтому муниципальное право связано с целым рядом других отраслей права.

     Муниципальное право организационно оформилось и  выделилось из конституционного права, которое определяет начала и принципы организации местного самоуправления, формы и гарантии осуществления местного самоуправления, его место в системе народовластия. Нормы конституционного права устанавливают основы муниципального права. Все другие правовые нормы, регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления местного самоуправления, являются нормами муниципального права.¹

     Для муниципального права характерны определенные признаки конституционно-правовых отношений. Прежде всего, права и обязанности  субъектов этих отношений прямо  или опосредованно связаны с  закреплением основных устоев и принципов российского общества и государства, с системой форм и порядком осуществления народовластия. В силу этого конституционно-правовые отношения играют определяющую роль в системе правоотношений, а муниципально-правовые отношения являются основными там, где осуществляется местное самоуправление.²

     Муниципальное право тесно связано с административным правом. Административно-правовые нормы  устанавливают статус органов местного самоуправления, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность, и их полномочия. Тесная взаимосвязь муниципального права и административного права проявляется также и при регулировании института муниципальной службы.

     Существует  тесная связь муниципального права  и с другими отраслями права. Например, формирование и исполнение местных бюджетов, образование внебюджетных фондов основано на нормах финансового права; право органов местного самоуправления создавать коммерческие и некоммерческие организации, осуществлять свою деятельность в качестве юридических лиц базируется на нормах гражданского права; осуществление контроля за использованием земель на территории муниципального образования регламентируется земельным правом; участие органов местного самоуправления в охране окружающей природной среды относится к экологическому праву, и т.д.

     В этой связи, исследование данного вопроса представляется актуальной проблемой.

     Теоретической основой исследования послужили труды таких ученых как Авакьян С.А., Д.А.Керимова, Н.Г. Александрова, С.Н. Бабурина, С.С. Алексеева, М.И. Байтина, В.В. Борисова, A.M. Васильева, В.М. Горшенева, Ю.И. Гревцова, М.П. Евтеева, В.Б. Исакова, В.М. Корельского, Н.М. Коркунова, СМ. Корнеева, А.И. Королева, В.Н. Кудрявцева, Т.В. Кухарука, В.В. Лазарева, Р.З. Лившица, Е.Н. Лукашевой, А.В. Малько, Н.И. Матузова, М.Н. Марченко, С.А. Муромцева, А.В. Мицкевича, B.C. Нерсесянца, А.С. Пиголкина, В.Н. Протасова, Ф.М. Решетникова, Р.К. Русинова и др.

     Методологическая  основа исследования. Методологической основой исследования являются теория познания, диалектический, логический, системно-структурный, конкретно-социологический методы. В работе использовались специальные правовые методы исследования: сравнительно-правовой, формально-юридический и др.

     Целью дипломной работы является дать развёрнутое понятие муниципального права как отрасли российского права, рассмотреть его источники, систему и место муниципального права в российской правовой системе.

      В соответствии с поставленной целью  в процессе исследования решались следующие  задачи:

      - проанализировать понятие, признаки, функции и предмет муниципального права;

     - раскрыть понятие муниципальных правоотношений;

     - определить место муниципального права в российской правовой системе;

     - изучить источники муниципального  права.

     Структура и объем дипломной  работы определены целями и задачами исследования. Исследование состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных при написании источников литературы.

     ГЛАВА 1. МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО  КАК ОТРАСЛЬ ПРАВА

     §1. Система юридических  наук. Место муниципального права в системе юридических наук 
 
 

     Прежде  чем определить место муниципального права в правовой системе Российской Федерации, считаем необходимым, разобраться в том, а какое место занимает муниципальное право в системе юридических наук.

     Социальные  науки, изучающие общественные отношения, урегулированные правом, в комплексе образуют систему юридических наук – правоведение.

     Юриспруденция как относительно самостоятельное  знание возникла в Древнем Риме. Это связано с выделением в  качестве обособленного такого рода деятельности, как юридическая. В 253 г. до н. э. Тиберий Корпуканий стал в присутствии учеников разбирать юридические вопросы, положив тем самым начало публичному обучению юриспруденции. Однако учебных заведений в современном смысле слова не было, обучение проходило, как правило, дома у видного юриста. При этом римское право не знало такого необходимого для науки компонента, как общие, абстрактные понятия. По мнению Г. Бермана, римские юристы рьяно обсуждали ситуации, в которых получение правового результата влекло обращение к понятиям. Буквально с рождения римское право было пропитано такими понятиями, как собственность, владение, деликт, мошенничество, кража и десятки других. Однако эти понятия не воспринимались как идеи, пронизывающие все нормы и определяющие их применимость. Они не рассматривались с философской точки зрения. Понятия римского права, как и его многочисленные нормы, были привязаны к определенным юридическим ситуациям.³

     Собственно  научный статус юриспруденция получила в эпоху Средневековья. В конце XI в. в Болонье и других городах Италии возникают первые университеты (университеты той поры – это объединения студентов, желавших изучать юриспруденцию и нанимавших на год преподавателя). Именно в Средние века юридические знания становятся социально значимыми в глазах общества, начинается систематическое преподавание юриспруденции. Однако эти знания (в отличие от эпохи Римской империи) были абсолютно непрактичными (преподавалось римское право, которое не действовало) и недифференцированными.

     В Новое время накопленные в период Средневековья догматические⁴ и схоластические⁵ знания, а также воспринятые посредством рецепции из древнеримского права институты стали применяться в практической жизни. Одновременно происходит дифференциация юриспруденции: выделяются относительно самостоятельные ее отрасли – теория гражданского и уголовного права и несколько позднее теория полицейского (административного) права.

     В рамках современного правоведения юридические науки объединяются в следующие, связанные между собой, группы наук:

     – историко-теоретические науки;

     – отраслевые науки;

     – специальные (межотраслевые) науки;

     – прикладные (вспомогательные) науки;

     – науки, изучающие зарубежные государственно-правовые системы;

     – науки, изучающие международное право.

     Для историко-теоретических наук характерным является исследование наиболее общих закономерностей формирования и функционирования различных государственно-правовых систем, теоретических представлений о сущности государства и права, методологии познания правовой реальности. К историко-теоретическим наукам относятся: теория государства и права, история государства и права, история политических и правовых учений.

     К отраслевым наукам относятся те юридические  науки, которые изучают обособленные группы юридически значимых отношений, сложившихся в данном обществе на современном этапе его развития и урегулированных действующими источниками права. Отраслевыми юридическим науками являются: конституционное право, муниципальное право, гражданское право, уголовное право, гражданско-процессуальное право, уголовно-процессуальное право, административное право и т.д.

     Межотраслевые науки исследуют однородные общественные отношения (правовые институты), возникающие  в сфере правового воздействия  различных отраслей права. Они тесно  связаны с отраслевыми науками, но вместе с тем имеют свой самостоятельный предмет изучения. К межотраслевым юридическим наукам относятся: криминология, прокурорский надзор, правоохранительные органы, коммерческое право, муниципальное право и т. д. Например, предмет науки «прокурорский надзор» составляют отношения в сфере прокурорской деятельности, возникающие в связи с необходимостью обеспечения законности в процессе реализации уголовного, административного, конституционного, уголовно-процессуального, гражданско-процессуального права.

     Прикладные (вспомогательные) науки исследуют  юридические аспекты общественных отношений, возникающих в сферах, не имеющих непосредственно юридического значения (например, предметом судебной психиатрии являются юридически значимые отношения, возникающие в области общей психиатрии). В связи с этим данные науки требуют специальных познаний в неюридических областях, которые имеют значение («прикладываются») для разрешения юридически значимых жизненных ситуаций. К прикладным юридическим наукам относятся: криминалистика, судебная психиатрия, судебная медицина, юридическая психология, правовая статистика и т. д.

     Науки, изучающие зарубежные государственно-правовые системы, рассматривают специфику  формирования и функционирования государственных институтов, особенности структуры и содержания механизмов правового воздействия применительно к иностранным государствам. К данной группе юридических наук относятся: конституционное право зарубежных стран, сравнительное правоведение, римское право.

     Науки, изучающие международное право, исследуют вопросы, связанные с правовым регулированием отношений, складывающихся в сфере международного (межгосударственного) общения. К данной группе юридических наук следует отнести международное публичное и международное частное право.⁶

     Связь муниципального права с историко-теоретическими науками, а также другими отраслевыми науками носит двусторонний, взаимный характер. Из курса теории государства и права муниципальное право черпает информацию о сущности и содержании основных юридических терминов (норма права, государственный орган, система законодательства, юридическая ответственность и т. д.). Из других отраслевых, специальных, прикладных дисциплин, наук, изучающих зарубежные государственно-правовые системы и международное право, муниципальное право получает эмпирический материал. И наоборот. 

      § 2. Муниципальное право: признаки, предмет и функции 
 
 

     Муниципальное право представляет собой систему  конституционных и обычных норм, творимых или санкционируемых государством, направленных на регулирование отношений в сфере местного самоуправления.

     Известно, что наименование отрасли берет начало от лат. minicipium - самоуправляющаяся община.⁷ В законодательстве о местном самоуправлении термины «муниципальный», «местный» и словосочетания с ними применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, связанных с осуществлением населением местного самоуправления, как равнозначные. Поэтому можно было бы именовать отрасль права, регулирующую отношения местного самоуправления, не муниципальным, а местным правом. Возможны и другие наименования - земское право, коммунальное право, право местного самоуправления.

     Выбор термина «муниципальное право», видимо, во многом предопределен наименованием основной территориальной ячейки местного самоуправления – «муниципальное образование» и тем, что иноязычное слово «муниципальное» не обросло в русском языке множеством значений и смыслов, лишающих искомый термин однозначности. Вместе с тем оно способно охватить все аспекты правового регулирования местного самоуправления, в отличие, например, от коммунального права.

     В теории под отраслью права обычно понимают совокупность норм права, имеющую  собственные предмет и метод  регулирования, особую функциональную (целевую) специализацию, общие нормы и институты (общую часть).⁸

     Предмет правового регулирования - совокупность общественных отношений (деятельностных проявлений), упорядочиваемых правовыми нормами. Своеобразие тех или иных групп общественных отношений определяет своеобразие регулирующих их правовых норм и обособление последних в отдельные нормативные ассоциации (институты, отрасли права и т.д.).

     Режим (способ или метод) правового регулирования - порядок регулирования общественных отношений, характеризующийся особым сочетанием взаимодействующих между  собой дозволений, запретов, позитивных обязываний и создающий особую направленность регулирования. Выделяют, например, общедозволительные («дозволено все, кроме прямо запрещенного») и разрешительные («запрещено все, кроме прямо разрешенного») правовые режимы. Отмечается, что уголовному праву присущ преимущественно запретительный характер, административному праву - обязывающий, гражданскому праву - дозволительный. Применительно к способу задания самих правовых режимов выделяют методы императивного регулирования (одностороннее задание субъектом правотворчества правил поведения для участников общественных отношений) и диспозитивного регулирования (предоставление участникам общественных отношений возможности правового саморегулирования собственного поведения).

     Функции отрасли права - основные направления  регулирующего воздействия норм данной отрасли на общественные отношения. К числу функций разных отраслей права традиционно относят: закрепление господствующих общественных отношений (регулятивная статическая функция); обеспечение развития последних (регулятивная динамическая функция); охрану желательных отношений и вытеснение нежелательных (охранительная функция). К числу функций (целей) необходимо отнести и внутриправовые роли отдельных отраслей, заключающиеся в объединении разных групп норм, их специализации и т.п.

     Общеотраслевые обобщения - совокупность правовых норм, направленных на объединение и согласование норм, непосредственно определяющих поведение индивидов, организаций, других субъектов. Правовые обобщения (нормы-цели, нормы-принципы, дефинитивные нормы и т.п.) обеспечивают единое согласованное воздействие на общественные отношения всей совокупности норм конкретных отраслей права.⁹

     Представляется, что муниципальное право следует рассматривать как отрасль права при наличии перечисленных признаков.

     В качестве предмета муниципального права выступает местное самоуправление, представляющее собой сложную, многоплановую сферу общественных отношений, регулируемых многими отраслями права. Участие муниципальных образований, их органов в хозяйственной деятельности, имущественном обороте определяется нормами гражданского, предпринимательского права. Введение местных налогов, сборов, установление порядка их взимания - предмет налогового права. Разработка, принятие, исполнение местного бюджета регулируются нормами бюджетного права. Избрание должностных лиц, депутатов представительных органов местного самоуправления определяется нормами избирательного права как подотраслью конституционного права. Правовое положение выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих во многом определяется нормами административного права (иногда в качестве отдельной отрасли права выделяют служебное право, имея в виду нормы законодательства о государственной, муниципальной службе). На охрану местного самоуправления нацелены нормы конституционного, уголовного, административного, гражданского права. Основы местного самоуправления закладываются на уровне конституционного регулирования. В конечном итоге оказывается, что местное самоуправление - предмет регулирующего воздействия со стороны множества самых разных отраслей национального права.

     Необходимо  отметить, что в рамках местного самоуправления можно выделить отношения, детально регулируемые нормами именно муниципального права (прежде всего нормами специального законодательства о местном самоуправлении). Это территориальные и организационные формы местного самоуправления (территории муниципальных образований, их состав, границы, структура органов местного самоуправления, иные аспекты устройства аппарата муниципальной власти, органы общественной самодеятельности); это порядок деятельности органов местного самоуправления, органов территориального общественного самоуправления, положение депутатов представительных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. Иными словами, то, что в свое время называлось советским строительством, а сегодня по традиции можно условно определить как муниципальное строительство или муниципальное устройство.¹⁰

     Таким образом, в рамках местного самоуправления (общий предмет муниципального права) выделяется муниципальное строительство, муниципальное устройство - собственный предмет муниципального права. Он задает своеобразие предмета муниципального регулирования в целом.

     Функции муниципального права и метод  муниципального регулирования. Муниципальное право не только закрепляет территориальные и организационные формы местного самоуправления, иные элементы муниципального строительства, но и объединяет в себе нормы разных отраслей, прямо или косвенно нацеленные на регулирование местного самоуправления. В итоге нормы гражданского, предпринимательского, административного, налогового, бюджетного, трудового, социального, земельного права, не меняя своей первичной отраслевой принадлежности, попадают в поле действия норм муниципального права, превращаются в средства и муниципального регулирования. Иными словами, в сфере местного самоуправления муниципальное право приобретает по отношению к нормам иных отраслей (за исключением конституционного права) роль управляющей, ориентирующей системы. В этом видится особая общеправовая функция муниципального права и главная особенность метода муниципального регулирования общественных отношений. Муниципальное право выполняет указанную роль разными способами.

     Во-первых, путем закрепления на основе конституционных  норм ценностей, целей и принципов местного самоуправления (например, принципов децентрализации местного самоуправления, муниципальных образований). Очевидно, что названные положения должны развиваться, дополняться в отдельных отраслях права, но не могут в них искажаться.

     Муниципальные нормы, не меняя режимов других отраслей права, требуют их индивидуализации применительно к отношениям местного самоуправления, нацеливают на учет особенностей субъектов муниципального права, объектов муниципальных отношений. Так, в гражданском, предпринимательском законодательстве выделяются особенности правового положения муниципальных образований, муниципальных предприятий как субъектов гражданско-правовых отношений, режима муниципального имущества, порядка его приватизации¹¹; в бюджетном законодательстве - особенности правового положения муниципальных образований как бюджетных территорий¹²; в законодательстве об образовании, здравоохранении - особенности правового положения муниципальных учреждений образования, здравоохранения и т.п.

     Во-вторых, посредством установления базовых  категорий, конструкций, имеющих межотраслевое  значение. В их числе такие категории, как местное самоуправление, муниципальное  образование, органы местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления, муниципальные акты, местный бюджет, муниципальная собственность.

     Интересно, что термин «муниципальное образование» впервые появился в ГК РФ и только потом был введен в специальное законодательство о местном самоуправлении. Однако после его закрепления в законодательстве о местном самоуправлении он не может меняться в гражданском, ином законодательстве произвольно. Такое изменение возможно вслед за соответствующим изменением в законодательстве о местном самоуправлении. Например, гражданское законодательство определяет включение муниципальных образований в имущественный оборот, а бюджетное законодательство - содержательную «начинку» местного бюджета и муниципального бюджетного процесса. Но в рамках этих законодательных разделов конструкции муниципального образования, местного бюджета не могут заменяться какими-либо другими¹³.

     В-третьих, через установление компетенции  муниципальных образований, органов  местного самоуправления в различных  сферах общественной жизнедеятельности, а также путем наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Компетенция муниципальных образований, органов местного самоуправления носит межотраслевой характер. Она выступает в качестве «площадки» соединения предписаний разных отраслей, закрепляющих компетенцию субъектов муниципального права.

     В-четвертых, путем установления коллизионных правил, определяющих приоритет действия одних  норм права перед другими в  сфере местного самоуправления.

     В рамках собственного предмета регулирования (муниципального строительства) муниципальное право использует те же методы регулирования, что и другие отрасли публичного права. Вряд ли можно говорить о серьезных отличиях методов муниципального регулирования от методов конституционного (государственного), административного права. Так, процедуры разработки, принятия муниципальных нормативных актов имеют много общего с процедурами разработки, принятия нормативных актов регионального уровня. Статус органов местного самоуправления, муниципальных депутатов, должностных лиц местного самоуправления отличается от статуса органов власти, депутатов, должностных лиц иных властных уровней, но закрепляется с помощью тех же средств, что и статус последних.

     В качестве элементарных способов правового  регулирования называют запреты, обязывания, дозволения. Из них конструируются режимы правового регулирования и в муниципальном праве. Дозволения используются по преимуществу при установлении правовых возможностей граждан, местного населения. Обязывания служат основным материалом для определения компетенции органов местного самоуправления. Запреты вводятся во взаимоотношения государства и местного самоуправления, прежде всего как способ обеспечения самостоятельности последнего.