Межбюджетные отношения: их развитие и совершенствование

Дипломная работа

Межбюджетные отношения: их развитие и совершенствование

Выполнил: студент 61 «к» группы Шпакова

Балашов 2009

План

Введение

Глава 1. Федеральное устройство государства как основа бюджетного федерализма

1.1 Становление бюджетного  федерализма в РФ

1.2 Содержание бюджетного  федерализма

Глава 2. Принципы бюджетного федерализма

2.1 Основы межбюджетных  отношений

2.2 Разграничение расходных  обязательств между уровнями  бюджетной системы РФ

2.3 Разграничение доходных  полномочий

2.4 Механизм бюджетного  выравнивания

2.5 Федеральный фонд финансовой  поддержки субъектов РФ

Глава 3. Совершенствование  системы межбюджетных отношений  в РФ

3.1 Реформа системы межбюджетных  отношений в РФ

3.2 Бюджетная политика

Заключение

Библиографический список

Приложения

Введение 

Актуальность темы определяется тем, что данная работа посвящена такой проблеме современной экономики России как государственное регулирование межбюджетных отношений, которая все еще находится в стадии становления и развития.

Система межбюджетных отношений  – это фактор, переоценить влияние  которого на социально-экономическое  развитие России довольно сложно. От того, насколько эффективно и целесообразно  распределены обязанности и финансовые ресурсы для их выполнения между  бюджетами, зависит возможность  государства выполнять свои функции, а населения - быть обеспеченными  бюджетными услугами.

Одним из важнейших институтов государства является бюджетная  система. На протяжении тысячелетии  существования государств финансовые ресурсы, мобилизируемые в бюджетную  систему обеспечивают государственным  и территориальным органам власти выполнения возложенных на них функции. Одной из которых, для всех стран  с древних времен является оборона  страны, содержание государственного аппарата управления и многое другое. Бюджетная система позволяет  осуществлять регулирование экономических, и социальных процессов в интересах  общества.

В рыночной экономике, в условиях сузившихся возможностей государства  оказывать влияние на экономические  процессы в стране, значительно возрастает роль бюджетной системы как одного из возможных инструментов государственного регулирования межбюджетных отношении.

В формировании и развитии экономической и социальной структуры  общества большую роль играет государственное  регулирование, осуществляемой в рамках принятой политики. Одним из механизмов, позволяющих государству проводить  экономическую и социальную политику, является финансовая система общества и входящий в ее состав - государственный  бюджет. Именно через государственный  бюджет производится направленное воздействие  на образование и использование  централизованных, децентрализованных фондов денежных средств.

Цель работы является раскрытие сущности межбюджетных отношений, определение направлений их развития, а также определения роли государственного влияния на межбюджетные отношения.

Поставленная цель предопределила задачи работы:

1. выявление сущности и  принципов бюджетной системы  РФ;

2. определение сущности  межбюджетных отношении: бюджетного  федерализма и бюджетного регионализма;

3. анализ развития межбюджетных  отношений в России;

4. характеристика основных  проблем межбюджетных отношений,  как на федеральном уровне, так  и на региональном;

6. анализ перспектив развития  межбюджетных отношений;

7. анализ развития межбюджетных  отношений на примере Саратовской  области, ОМО г. Балашова и  Балашовского района, ОМО г. Аркадака  и Аркадакского района.

Объектом работы является государственный бюджет РФ.

Предметом работы выступают межбюджетные отношения бюджетного федерализма и бюджетного регионализма.

Методы исследования: анализ экономической и специальной литературы по проблемам межбюджетных отношений.

Информационное  обеспечение работы.

При исследовании были использованы: нормативные акты, монографическая  литература, научные статьи, учебники и учебные пособия, статистическая литература, а также ресурсы интернета.

Структура и объем  работы определяется, целью и основными задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка, приложений.

Выпускная квалификационная работа изложена на 105 страницах печатного  текста, содержит 24 таблицы и 5 схем.

Глава 1. Федеральное  устройство государства как основа бюджетного федерализма 

1.1 Становление  бюджетного федерализма в РФ 

Бюджет (англ. budget – «денежная  сумка») – роспись доходов и  расходов государства, учреждения, семьи  на определенный срок. Государственный  бюджет обычно составляется на год. С  одной стороны, бюджет – это совокупность, масса финансовых ресурсов, средств, которыми располагает любой экономический  субъект, будь то государство, территория, предприятие или семья. С другой стороны, это соотношение между  доходами и расходами экономического субъекта, баланс его денежных средств, характеризующий соответствие их поступления  и расходования в течение определенного  периода, чаще всего одного года. Иначе  говоря, бюджет определяет и содержимое «денежной сумки», наличие в ней  денежных средств или их дефицит, и динамику ее наполнения и опорожнения, каналы прихода и расхода денег, соотношение между доходами и  расходами.

Бюджеты и бюджетное регулирование  существуют в любой социально- экономической  системе, присущи экономике как  рыночного, так и нерыночного  типа. Однако характер бюджетного устройства, способы формирования, утверждения, исполнения бюджетов в них обладают принципиальными различиями. В особенности  это касается государственного бюджета. В централизованной экономике бюджет целиком подчинен государственному экономическому плану, следует из него и не имеет сколько-нибудь важного  самостоятельного значения. Такой подход на государственном уровне следует  из господствующей в планово-распорядительной экономике тенденции придания главенствующей роли материально-вещественным факторам и второстепенной – финансовым.

В период господства в России социалистической системы хозяйствования истинное состояние государственного бюджета было известно только аппарату центральных финансовых органов. Народ  не имел о нем представления. Партийно-государственная  власть выносила на рассмотрение и  утверждение законодательных органов  во многом фиктивные, неполные, нераскрытые  плановые и отчетные бюджеты, которые  автоматически одобрялись и утверждались законодательными органами. При этом система не только не вырабатывала, но последовательно отбивала у людей  интерес к тому, чтобы узнать, куда же идут народные деньги, средства налогоплательщиков, попавшие в государственную  денежную сумку. Да и бюджет предприятий  оставался для его работников за семью печатями. Отсутствие глубокого  интереса со стороны граждан к  анализу государственных, республиканских, местных бюджетов и бюджетов предприятий  можно объяснить нежеланием «считать деньги в чужом кармане». Ведь подавляющее  число граждан полагает «чужими» любые деньги, не попавшие в собственный  или семейный карман или изъятые  из этих карманов посредством налогов  и платежей. В действительности это  тоже кровные, «свои» деньги граждан, но направляемые по государственным, территориальным, коллективным, производственным, социальным каналам использования.

В странах с рыночной экономикой ситуация несколько иная. Составлению, утверждению, анализу исполнения государственных  годовых бюджетов уделяется огромное внимание. Сами бюджеты на государственном  уровне и уровне территориальных  единиц служат ведущей, определяющей формой финансового планирования. Кстати, этот факт опровергает представление  о том, что в условиях рыночной экономики нет места централизованному  государственному планированию. Реальная ситуация говорит об обратном. Бюджетно-финансовое планирование в странах с рыночной экономикой поставлено лучше, чем в  государствах с традиционно плановой социалистической системой ведения  хозяйства. Принципиально важен  и тот несомненный факт, что  в большинстве развитых стран  установилась и соблюдается демократическая  процедура принятия бюджетов на общегосударственном  и муниципальном уровнях. Бюджеты  обсуждаются в парламентах и  их комиссиях самым детальным  образом, по всем расходным статьям. И даже по отдельным объектам. Тем  самым правительства лишены возможности  тратить народные деньги направо  и налево, как им заблагорассудится.

Огромное значение для  поддержания стабильности хозяйства, предотвращения кризисных ситуаций, обеспечения пропорциональности и  сбалансированности, функционирования и развития разных секторов и сфер экономики имеет контроль за финансовыми  потоками, своевременная корректировка  доходных и расходных статей бюджета. Естественно, что реальные финансовые соотношения отличаются от намеченных в проектах и планах. Обычно денежные расходы превышают первоначальные наметки, а доходы оказываются ниже ожидаемых. Отсюда возникает необходимость  корректировки бюджетов, использования  резервов с тем, чтобы направить  экономические процессы в нужное русло, согласовать их с финансовыми  возможностями.

Важно, что на бюджетном  регулировании, осуществляемом посредством  формирования доходных и расходных  статей государственного и регионально  бюджетов, сказывается степень демократизации финансового управления. Одно дело, когда финансами через бюджет распоряжаются органы народовластия. И совсем другое, когда содержимое «денежной сумки» распределяют руководители государственного аппарата, чиновники  из министерств и ведомств, руководствующиеся  узковедомственными, преходящими, личными  интересами. В целом в условиях рыночной экономики степень государственного вмешательства в образование, движение, распределение финансовых ресурсов предприятий и граждан гораздо  меньше, чем в экономике нерыночного  типа. Вместе с тем бюджетно-регулятивная функция государства в ряде стран  с рыночной системой достаточно высока и имеет тенденцию к возрастанию. Так что бюджетная система  представляет одно из ведущих звеньев  государственного управления экономикой, что наглядно демонстрирует история  развития бюджетной системы России.

В материальном понимании государственный бюджет представляет собой централизованный в масштабах государственного или административно - территориального образования денежного фонда, который находится в распоряжении соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления.[1]

Как экономическая категория  бюджет представляет собой совокупность экономических (денежных) отношений, возникающих  в процессе образования, планового  распределения и использование  государственного централизованного  фонда денежных средств. Бюджетные  отношения возникают между государством и его субъектами при образовании  централизованного бюджетного фонда; через экономические отношения  ежегодно мобилизуют в государственный  бюджет значительную часть накоплений предприятий, организаций и части  доходов населения.

Государственный бюджет,[2] является основным финансовым планом государства, дает органам власти реальную экономическую возможность осуществления властных полномочий. Бюджет отражает размеры необходимых государству финансовых ресурсов и определяет тем самым налоговую политику в стране. Бюджет фиксирует конкретные направления расходования средств, перераспределение национального дохода и внутреннего валового продукта, что позволяет ему выступать в качестве эффективного регулятора экономики.

Бюджетное устройство страны определяется ее государственным устройством  и закрепляется законодательством  страны.[3] По степени распределения власти между центром и административно - территориальными образованьями все государства подразделяются на унитарные, федеративные и конфедеративные.

Унитарное государство - эта  форма государственного устройства, при которой административно-территориальные  образования не имеют собственной  государственности или автономии. В стране действуют единые органы власти, централизованное управление экономическими, социальными и политическими  процессами государства. Бюджетная  система такого государства состоит  из двух звеньев - государственного и  местных бюджетов,[4] (см. приложение 1, рис. 1).

Федеративное государство - это форма государственного устройства, при которой государственное  образования или административно - территориальное образование входящие в государство, имеют собственную  государственность и обладают определенной политической самостоятельностью в  пределах распределенных между ними и центром компетенций. Бюджетная  система этих государств, к которым  относится и Россия, трехзвенная  и состоит из федеративного бюджета, бюджета членов федерации и местных  бюджетов.[5] (Приложение 1, рис. 1).

Конфедеративное (союзное) государство - это постоянный союз суверенных государств, созданный для достижения политических или военных целей. Бюджет такого государства формируется из взносов  входящих в конфедерацию государств. У государств - членов конфедерации действует свои бюджетные и налоговые  системы.[6]

За более чем тысячелетию  России ее бюджетное устройство прошел путь от княжеской казны и системы  унитарного государства до системы, основанной на федеральном государственном  устройстве. Рассмотрим кратко ее историю.

Первый в России бюджет — смета государственных доходов  и расходов — был составлен  в 1645 г. В городах составлялись городовые  сметы доходов и расходов. Эта  система действовала до петровских реформ.

Финансовая реформа в  России конца 50-х – начала 60-х  годов XIX века решила четыре главных  вопроса.

1)  Установление гласности государственной росписи доходов и расходов и других важных финансовых документов.

2)  Введение единых правил составления смет и росписей, включение в них всех расходов и доходов государства и ведомств.

3)  Введение организованного единства кассового дела.

4)  Установление финансового контроля по первичным документам на всех стадиях перемещения государственных денег и во всех ведомствах.

Бюджетно-налоговая система  того времени позволяет говорить «о предельной финансовой централизации», ведь еще в начале XX в. соотношение  между местными бюджетами и государственным  было 1:6,9.^[7]

Таким образом, бюджеты формировались  следующим образом:

Р=Д, [8] 

где Р – размер расходов, Д – размер собственных доходов.

Эта система обеспечивала в значительной мере финансовую независимость  территориальных органов власти всех уровней. Т. к. территориальные  доходы формировались за счет собственных  доходов. Однако, по мере роста бюджетных  расходов на общегосударственные нужды (образование, здравоохранение и  др.), собственные доходы территориальных  бюджетов не могли обеспечить эти  расходы. А механизмов оказания помощи из государственного бюджета не было установлено законом. В связи  с этими недостатками в 1931 г. в  ССР бюджеты союзов были включены в государственный бюджет СССР. Местные  бюджеты стали формироваться  следующим образом:

Р=Дс+Др,[9]

где, Р – размер расходов, Дс – собственные доходы, Др –  регулирующие доходы.

К преимуществам этой модели относят: 1. достигается единство источников; 2. создание механизмов оказания финансовой помощи территориям; 3. правительство  страны имело реальные рычаги для  регулирования экономического и  социального развития территорий. В  месте с тем такой способ распределения  средств между бюджетами имеет  ряд недостатков: 1. низкая доля собственных  доходов территориальных бюджетов; 2. велика зависимость территориальных  бюджетов от верхних уровней власти; 3. велики встречные и неоправданные  потоки движения финансовых ресурсов, сначала с территорий в вышестоящий  бюджет, а затем снова в нижестоящий; 4. ведет и к централизации средств  в вышестоящий бюджет, к уменьшению территориальных потребностей, и  следовательно, к противоречию между  центром и регионами; 5. такая система  способствовала развитию иждивенчества  отдельных территорий, стремление получить средства из вышестоящего бюджета, не прелагая усилий к развитию территориальной  экономики.

Практически эта модель используется в России в настоящее время.

Перестройка и начало бюджетного кризиса.

В силу особенностей советской  бюджетной системы состояние  государственного бюджета могло  долгое время не отражать состояния  экономики, которое становилось  все хуже и все больше висело на крючке нефтедолларовых поступлений. Поэтому к 1985 г., хотя кризис в экономике  обозначался все более явно, бюджет был в полном порядке. Но когда  у руководства страны появилось  желание нарушить застойный покой  и предпринять какие-то решительные  действия, бюджет тут же пошел вразнос. По расходам его уже раньше подтачивала  война в Афганистане, но особый удар нанесла политика ускорения, которую  поначалу М.С.Горбачев попытался использовать вместо реформ, по доходам же бюджета  было нанесено два уничтожающих удара  — антиалкогольная кампания и  падение мировых цен на нефть. Заметим, все это произошло до начала каких-либо реформ, в целях  реализации программы ускорения  развития экономики на старой институциональной  базе, прежними методами объем капитальных  вложений в стране был увеличен со 179,5 млрд. руб. в 1985 г. до 194,4 млрд. руб. в 1986 г; 205,4 млрд. руб. в 1987 г; 218,2 млрд. руб. в 1988 г и 228,5 млрд. руб. в 1989 г^[10]

В том числе выросло  бюджетное финансирование инвестиций. Параллельно было запланировано  увеличение децентрализованных инвестиций, в связи с чем предприятиям стали оставлять больше прибыли, доходы бюджета соответственно сократились.

С 1990 г. начался переход  на налоговую систему: были приняты  законы СССР о налогах с предприятий  и физических лиц, которые предполагали введение налога на прибыль, декларирование физическими лицами своих доходов  и т.п. Это были шаги к цивилизованной рыночной экономике. Но не было целостной  системы и, главное, при децентрализации  и введении узаконенных правил вместо приказов, рыночные механизмы оставались не запущены.

Что касается конфронтации между  союзным центром и Россией, то бюджет был избран едва ли не главным  полем битвы: в декабре 1990 г. после  провала программы "500 дней" Б.Н. Ельцин заявил, что Россия будет  отчислять в союзный бюджет 26% поступлений в свой бюджет на финансирование союзных программ. Далее принцип, что республики будут давать деньги Союзу, был подхвачен, и это была одна из самых опасных мин, подорвавших  СССР. Например, российский налог на прибыль взимался по ставке 38% против союзной ставки 45%.[11] В ответ союзное правительство в нюне 1991 г. приняло постановление "Об организационных мерах по разработке производственных программ и прогнозов социально-экономического развития предприятий, регионов, республик, Союза ССР на 1992 год в условиях формирования рыночных отношений". В нем с 1 июля 1992 г. отменялось перечисление амортизации в фонды стабилизации; инвестиции исключались из налогооблагаемой прибыли, давались налоговые льготы отраслям, производящим потребительские товары; отменялось изъятие прибыли, полученной от превышения договорных цен над предельным уровнем рентабельности, и вообще налог на прибыль в части, отчисляемой в союзный бюджет.

Совет Министров РСФСР  отменил действие этого постановления  на территории РСФСР. И так далее. Итог показан в таблице 1, которую  можно прокомментировать следующим  образом: это свидетельство финансовой катастрофы. Собрана только половина доходов, в том числе налогов  — чуть более 20%. Трансферты из бюджетов союзных республик, выполненные  на 85% — новая реальность ослабления Союза. Впервые сократились расходы, но лишь на 20%.

Дефицит составил 5,7% ВВП при  доходах 7,5% ВВП. Но бюджеты республик  пострадали еще больше, хотя в союзный  бюджет стали давать намного меньше. Дефицит консолидированного бюджета  СССР вырос с 8% в 1990г. до 14-15% ВВП в 1991 г. Именно с этого более чем  полуразрушенного состояния в 1992 г. началось строительство российской финансовой системы.

Таблица 1. Исполнение союзного бюджета в 1991 г[12].

26 декабря 1991г. происходит  распад СССР, после чего Россия  взяла курс на рыночные реформы  - либерализация цен и приватизация  государственной собственности,  которые отразились, на бюджетное  устройство России.

Либеральные реформы (1992 - 1998гг.)

С начала 1992 г. бюджетная политика уже в рамках России резко изменилась. Была поставлена задача: сбить инфляцию после либерализации цен и  для этого сбалансировать бюджет любой ценой. В переходный период в экономике России главными задачами бюджетной политики являются: достижение и поддержание устойчивого денежного  обращения; укрепление доходной базы бюджета  за счет совершенствования налоговой  системы; обеспечение приемлемой величины государственного долга; сокращение неэффективных  расходов бюджета на государственные  дотации отдельным отраслям реального  сектора экономики; стимулирование инвестиций в приоритетные отрасли  народного хозяйства; полноценное  финансирование социальной сферы.

К особенностям бюджетной  политики в России в переходный период относится постоянное завышение  ожидаемого объема доходов и расходов по сравнению с фактическим их исполнением. Так, в 1993-1998 гг. ожидавшиеся  доходы бюджета были в среднем  на четверть, а планировавшиеся расходы  — на треть выше, чем их фактическое  исполнение. Практиковавшееся в 1992-1997 гг. принятие нереальных законов о  бюджете серьезно дестабилизировало  исполнение бюджетов. [13]

Ключевой проблемой экономики  России после подавления инфляции оказался бюджетный дефицит, который был  устойчивым и воспроизводился из года в год. Механизмом воспроизводства  дефицита было постоянное сокращение налоговых поступлений. Как показала практика 1996-1998 гг., периодически предпринимавшиеся  попытки усиления политического  и административного давления на экономических агентов с целью  заставить их платить налоги могли  дать лишь краткосрочные результаты.

В связи с уменьшением  доходной части бюджета государство  было вынуждено прибегать к секвестру  расходов. Секвестр заключается в  пропорциональном снижении государственных  расходов ежемесячно по всем статьям  бюджета в течение оставшегося  времени текущего финансового года. Но это сокращение происходило слишком  медленно и недостаточно для того, чтобы установилось бюджетное равновесие.

Обязательства российского  государства - детские пособия, выплаты  офицерам при увольнении в запас  или в отставку, льготы ветеранам, долги бюджетных структур по оплате топлива, энергии и др., были унаследованы от советского периода и расширенные  в 90-х годах Государственной Думой  без учета реальных возможностей экономики. В рамках федерального бюджета  они составили в 1998 г. около 25% ВВП, а по консолидированному бюджету - 45-50%. Такой объем государственных  обязательств был явно непосилен  для российской экономики в условиях спада и депрессии 90-х годов. Поэтому сокращение расходов и обязательств государства было задачей № 1.

Расходная часть государственного бюджета существенно изменилась по сравнению с советским периодом: резко сократились расходы на финансирование инвестиций, обороны, науки; сохранились на высоком уровне расходы  на государственное управление; увеличились  расходы на обслуживание государственного долга.

Также была подготовлена и  осуществлена налоговая реформа. Главное  новшество — введение НДС взамен налога с продаж. А в результате экономических реформ 1992 г. НДС, акцизы, налог на прибыль, подоходный налог  и налог на имущество обеспечивали 80% доходов консолидированного бюджета.[14] Так в январе 1992 г. дефицита не было ни в консолидированном бюджете, ни в федеральном. Расходы финансировались в меру поступления доходов, также резко упавших в реальном исчислении. Три месяца бюджетополучатели терпели, не веря в то, что денег на привычные расходы так и не дадут. Потом отчасти пришлось дать недоданное, при этом увеличивался и сбор налогов, и дефицит. К июню расходы в основном достигли уровня, на котором они стабилизировались. Он был намного ниже прежнего. Если в 1989 г. государственные расходы (по государственному бюджету СССР) составили 52,5% ВВП, то в марте 1992 г. — 18,8%; на оборону — соответственно 17,3; 3,1% ВВП; на народное хозяйство — 27,8; 5,8%.[15]

В сущности, сокращение бюджетных  расходов в начале 1992 г. было наряду с либерализацией цен главным  фактором того, что можно назвать  российским вариантом шоковой терапии. Результатом или побочным следствием стало рождение кризиса неплатежей.

Бюджетная политика рассматриваемого периода характеризовалась чередованием сжатий и ослаблений вплоть до «черного вторника» 11 октября 1994 г. Обвал рубля 11 октября 1994 г., названный "черным вторником", был во многом обусловлен ослаблением  финансовой политики после парламентских  выборов и ухода Е. Гайдара  и Б. Федорова.

Следует отметить высокую  дотационность местных бюджетов. Лишь 5 субъектов Федерации не имели  в 1994 г. дотационных местных бюджетов. Высокий уровень дотационности  бюджетов в Курской области (из 31 - все), в Пермской области (из 41 - 39), а  также в Саратовской области (из 43 - 39).[16]

Крутой поворот в бюджетной  политике требовал сведения бюджетного дефицита к минимуму, делающему его  покрытие за счет займов не слишком  обременительным в перспективе. Для этого — сокращения государственных  расходов, в том числе из федерального бюджета не более 15—16% ВВП, а также  резкого увеличения сбора налогов. А пока повышается собираемость налогов, необходимо на определенный период заполнить  разрыв между расходами и доходами, например за счет доходов от приватизации.