Налоговое администрирование

Оглавление

Введение

Данная работа является результатом исследования в области налогового администрирования. Рассмотрение  и изучение налогового администрирования является наиболее актуальным на данном этапе развития системы налоговых правоотношений в Российской Федерации, это заключается в том, что эффективность функционирования российской налоговой системы зависит от качества управления ею, а в широком понимании налоговое администрирование рассматривается как управленческая деятельность налоговых органов и управление налоговыми отношениями в государстве. Этим и обусловлен выбор темы «Налоговые поступления, администрируемые налоговыми органами Российской Федерации: анализ сбора налогов, проблемы и пути их совершенствования».

Целью дипломной работы является комплексное исследование системы налогового администрирования; определение понятия налогового администрирования; проведение анализа налоговых поступлений в бюджет Московской области; выявление и постановка существующих в этой системе налогового администрирования проблем; выработка рекомендаций по совершенствованию указанной системы.

Цель исследования достигается посредством решения следующих задач:

1. Дать определение налогового администрирования на современном этапе развития налоговых отношений;
2. Охарактеризовать методологические основы аналитической работы налоговых органов;
3. Рассмотреть организационное и информационное обеспечение анализа в системе налогового администрирования;
4. Проанализировать налоговые поступления в бюджет Московской области;
5. Рассмотреть структуру и динамику налоговых поступлений в бюджет Московской области;
6. Выявить проблемы налогового администрирования;
7. Разработать предложения по возможному совершенствованию налогового администрирования.

Объектом исследования являются теоретические и практические материалы, на основании которых давалось определение налоговому администрированию, и проводился анализ налоговых поступлений.

Предметом исследования являются проблемы теории и практики в сфере налогового администрирования, возможные пути их решения.

Методическую базу исследования составляет совокупность следующих методов: анализ практических данных проведен с использованием методов группировки, выборки, сравнения и обобщения.

Информационную базу исследования составляют отчетно-аналитическая информация Управления ФНС России по Московской области, а также труды и научные работы извесных отечественных специалистов: АнашкинаА.К., Аронова А.В., Архипцевой Л.М., Бабича А.М., Большакова С.В., Брайчевой Т.В., Брызгалина А.В., Бурцева Д.Г., Винницкого Д.В., Гончаренко Л.И., Горбуновой О.Н., Гуйда Т.В., Дадашева В.А., Кудрина А.Л., Кучерова И.И., Лобанова А.В., Малько А.В., Матузова Н.И., Мацкуляка И.Д., Мироновой О.А., Мирошника С.В., Мокрецова М.П., Мысляевой И.Н., Оспанова М.Т., Павловой Л.Н., Передернина А.В., Перонко И.А., Садовской Т.Д., Сенчагова В.К., Титова А.С., Титова Ю.П., Толкушкина А.В., Ханафеева Ф.Ф., Химичевой Н.И., Черника Д.Г., Шундикова К.В.; Янжул И.И.

В работе использованы публикации в научных журналах, материалы научных и практических конференций, диссертации и авторефераты диссертаций.

Практическая значимость результатов выполненной работы состоит в том, что материал исследования может быть использован субъектами налоговых правоотношений в их практической деятельности, ввиду использования только современных норм налогового права, наличия результатов тщательно проведенного анализа состояния взаимоотношений налогоплательщиком с государством на примере Управления ФНС России по Московской области.

В первой главе рассмотрено понятие налогового администрирование и дано его определение на современном этапе развития налоговых отношений, а также определены методологические и теоретические основы аналитической работы налоговых органов.

Во второй главе отражено информационное и организационное обеспечение анализа. Приведена подробная схема «Анализ в системе налогового администрирования». Описана работа налоговых органов по информированию налогоплательщиков. А также рассказывается об информации из внутренних и внешних источников поступающей в налоговые органы. Особое внимание уделено анализу, как одной из важных подсистем в системе налогового администрирования. Анализ налоговых поступлений проведен на примере налоговых поступлений в бюджет Московской области за 2008-2009 года (на основании данных, аналитической записки и форм отчетности Управления ФНС России по Московской области).

В третьей главе выявлены проблемы в системе налогового администрирования, а также представлены некоторые пути их решения. Рассмотрены вопросы по совершенствованию налогового законодательства в части налогового администрирования в Российской Федерации.

Работа состоит из 75 листов,

Глава 1. Сущность налогового администрирования в налоговой системе РФ

1.1. Определение налогового администрирования на современном этапе развития налоговых отношений.

Налоговая наука и практика развиваются динамично. Последние два десятилетия характеризуются становлением российской налоговой системы, отвечающей требованиям российской экономики в рыночной среде. Практика не может развиваться без теории, без постановки методологии и методики налогообложения.

Учитывая, что классические экономические теории определяют роль и место налогов в экономической системе государства, налоговое администрирование как научное направление опирается на наследие экономистов и их теории: обмена, атомистической теории, теории налога как страховой премии, теории налогов А. Смитта и Д. Рикардо, кейнсианской теории, налоговой теории монетаризма и т.д. Естественно современная система налогового администрирования  обусловлена не только историческими, но и экономическими предпосылками развития1.

Современная система налоговых органов требует адекватной системы управления ими. В этой связи одной из важнейших областей налогового администрирования является блок вопросов, связанных с функциями управления в системе налоговых органов: планированием и прогнозированием, учетом, контролем, анализом и регулированием. Но нельзя считать, что налоговое администрирование на практике – это только система управления налоговыми органами. Данное понятие гораздо шире, многограннее, поскольку охватывает такое явление, как налоговые отношения, совокупность которых формирует в государстве налоговую среду, то есть среду распространения государственно-властных полномочий по установлению и сбору налогов

Рассматривая налоговое администрирование в широком его понимании, необходимо уметь разделять управленческую деятельность налоговых органов и управление налоговыми отношениями в государстве при помощи методов государственного регулирования, налоговой политики, поскольку это важно для экономического развития государства и его регионов2.

Далее более подробно рассмотрим как понятие налогового администрирования трактуется различными учеными.

Проведенные исследования позволяют сделать вывод, что научные работы определили свой взгляд на сущность налогового администрирования практически одинаковым пониманием задач, не оставив возможности для ее бессистемного толкования. Вместе с тем трактовка содержания налогового администрирования достаточно широка.

Теория и практика исследования данного вопроса показывают неоднозначность понимания термина «налоговое администрирование». В этой связи очевидным и актуальным является вопрос официального определения теоретической и методологической основ налогового администрирования.

Систематизировав все имеющиеся толкования, можно выделить следующие девять3:

1. Налоговое администрирование как управление:

• осуществление налоговой администрацией в пределах ее компетенции функций и полномочий, установленных ей государством и налоговым законодательством. Оно включает в себя в качестве главной составной части систему управления налогами;

• система управления налоговыми отношениями;

• система управления государством всем комплексом налоговых отношений;

• организационно-управленческая система реализации налоговых отношений, включающая совокупность форм и методов, использование которых призвано обеспечить налоговые поступления в бюджетную систему России;

• динамически развивающаяся система управления налоговыми отношениями, координирующая деятельность налоговых органов в условиях рыночной экономики;

• обособленная управленческая деятельность;

• комплексная система управления налогообложением;

• часть системы управленческой деятельности государства.

2) организация и управление: осуществляемое бюрократией как организационной формой рационально-правовой власти управление системой организации отношений между налогоплательщиками и органами управления. Семантическое значение слова «администрирование» уже слова «управление» и, следовательно, процесс государственного администрирования, в том числе и налогового, есть лишь часть общего процесса государственного управления, включая и управление налоговыми отношениями;

3) деятельность и управление: деятельность налоговых органов по осуществлению контроля за соблюдением налогового законодательства. Сущность налогового администрирования определяется как управление налоговыми отношениями;

4) система мероприятий и управление;

5) деятельность: организационно-распорядительная деятельность государственных органов исполнительной власти;

6) меры и мероприятия

• ряд мер, направленных на максимально возможный сбор налогов при минимизации затрат, включая бремя, возлагаемое на налогоплательщика;

• комплекс мер и мероприятий, используемый уполномоченными органами исполнительной власти;

7) организация, процесс;

8) категория собирательная, условная;

9) инструмент государственного регулирования.

Все приведенные толкования условно можно объединить в три блока: связанные с управлением, не связанные с управлением и опровергающие само существование понятия налоговое администрирование.

Во всех исследованиях ключевым словом является администрирование. От этого слова исходит научное познание самого термина «налоговое администрирование».

Толковый словарь «администрирование» разъясняет как управление посредством приказов и распоряжений, часто без учета конкретных условий работы, существа, дела4; современный экономический словарь как преобладание в управлении формальных, чисто административных, приказных форм и методов5.

В настоящее время такие определения, не лишены доли истины, но не отражают основного смысла понятия, который наиболее точно сформулировал классик административной науки А. Файоль: «Администрировать – значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, руководить и контролировать»6.

Обобщая научное исследование теоретических и методологических основ, предлагаются следующие качественные характеристики налогового администрирования:

- обеспечение взаимосвязи  фундаментальных общественных наук  и активное восприятие достижений экономической и финансовой науки;

- правовая обоснованность и инициативность в совершенствовании законодательно-нормативной базы;

- управление процессом  налогообложения;

- содействие поступлению  налогов в бюджет;

- контроль за своевременностью  и полнотой уплаты налогов;

- прогнозирование налоговых поступлений;

- участие в межбюджетных  отношениях и социальных процессах;

- информационность;

- строгая регламентация  и документарность осуществления;

- обобщение отечественного и зарубежного опыта налогообложения;

- совершенствование налогообложения в направлении развития социально-экономической системы общества7.

Исходя из качественных характеристик налогового администрирования, можно сказать, что целью налогового администрирования является обеспечение прогнозных налоговых поступлений в бюджетную систему России в условиях оптимального сочетания методов налогового регулирования и налогового контроля, а также наиболее эффективное функционирование налогового механизма и системы налогового регулирования с точки зрения дальнейшего развития национальной экономики.

Таким образом, нельзя не согласиться, что администрирование есть управление. И эту точку зрения поддерживают большинство авторов исследовавших вопросы, связанные с налоговым администрированием, в том числе: М. Т. Оспанов, В. А. Красницкий, И. А. Перенко, А. 3. Дадашев, А. В. Лобанов, О. А. Миронова, Ф. Ф. Ханафеев, А. С. Титов, Г. Г. Безруков, А. А. Арутюнов, Л. И. Гончаренко, А. К. Анашкин, М. В. Мишустин, И. Ю. Александрова, М. Ф.Харламов.

Определение, не связанное с управлением, поддерживает группа авторов, в том числе: А. А. Фролов, О. Б. Буздалина, А. Т. Измайлов, В. В. Велигура, К. И. Симиренко. Однако в исследованиях данные авторы не раскрывают в полной мере свое отношение к понятию «управление» в налоговых отношениях. Налоговое администрирование рассматривается только с позиции фискальной политики государства.

В тоже время системный подход позволил сделать вывод, что в налоговых отношениях не может присутствовать полноценное понятие управление в части взаимоотношений налогового органа, с одной стороны, и юридических и физических лиц – с другой.

Обратимся к ст. 9 НК РФ «Участники отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах». Статус этих участников (субъектов) подробно раскрыт в последующих статьях НК РФ и иных соответствующих нормативных актах. При этом участниками отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, являются: налогоплательщики и плательщики сборов – организации и физические лица, на которых возложена обязанность уплачивать законно установленные налоги и сборы. Также участниками являются налоговые органы.

В налоговом законодательстве нет полномочий у налогового органа по управлению налогоплательщиками, налоговыми агентами или иными обязанными лицами. Права и обязанности участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, расписаны в НК РФ и не предусматривают какое-либо управление в объемном понимании данного понятия.

В нашем случае можно вести речь только о налоговом контроле, выделив его в особую форму налоговых отношений. Право осуществлять налоговый контроль закреплено НК РФ за уполномоченным органом в лице налогового органа. Налоговый кодекс РФ раскрывает понятие «налоговый контроль». Так, в соответствии со ст. 82 НК РФ «налоговым контролем признается деятельность уполномоченных органов по контролю за соблюдением налогоплательщиками, налоговыми агентами и плательщиками сборов законодательства о налогах и сборах в порядке, установленном Налоговым Кодексом».

А некоторые ученые высказались неопределенно, что наука и практика только в будущем должны определиться с этим понятием и его содержанием (если этот термин вообще приживется как в теории, так и в практике налогообложения и налогового права).

Исходя из анализа проведенного исследования, можно сделать вывод: являясь частью процесса организации налоговой политики государства, налоговое администрирование имеет не только общие свойства, но и особенные, отличительные черты и функции в налоговой сфере. Значение налогового администрирования заключается в том, что оно выступает в форме комплексной системной организации отношений между налогоплательщиками и налоговой администрацией в лице налоговых органов в целях исполнения доходной части бюджетов различных уровней. Налоговое администрирование нацелено на построение комфортной налоговой системы в мобильной форме, в виде гибкого механизма, способного оперативно реагировать как на внешние, так и на внутренние изменения. Эта комплексная система направлена на повышение эффективности совокупности норм и правил, регламентирующих налоговые действия, конкретную технологию налоговых отношений и стабильное поступление доходов в бюджетную систему Российской Федерации.

Таким образом, налоговое администрирование достаточно объемный процесс по внутреннему экономическому содержанию, внешним формам взаимодействия, условиям организации, субъектам и объектам самого процесса администрирования, совокупности решаемых задач, целевым параметрам и значимостью результатов функционирования.

Подводя итоги, можно сделать вывод, бесспорным является факт того, что в самой системе налоговых органов, куда входят федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю и надзору в области налогов и сборов и его территориальные органы, присутствует полноценный процесс управления. Также процесс управления присутствует при выработке налоговой политике государства различными структурами власти.

Таким образом, проведенные исследования и полученные результаты позволяют согласиться с тем, что администрирование – это управление.

1.2. Методологические основы аналитической работы налоговых органов

Рассматривая налоговое администрирование как систему управления государством налоговыми отношениями, далее определим и рассмотрим совокупность методов и форм, посредством которых государство осуществляет это управление.

Налоговое администрирование, как организационно-управленческая система реализации налоговых отношений, включает совокупность форм и методов, использование которых призвано обеспечить налоговые поступления в бюджетную систему России.

Основными методами налогового администрирования являются налоговое планирование и прогнозирование налоговых поступлений в бюджетную систему, налоговое регулирование, мотивация поведения должностных лиц налоговых органов и налогоплательщиков, организация деятельности налоговых органов и их взаимодействия с налогоплательщиками, учет налогоплательщиков и налоговых поступлений, анализ налоговых поступлений и налоговой отчетности, социально-экономических показателей, а также налоговый контроль.

Указанные методы не могут быть разграничены, так как на практике они нередко пересекаются. Применительно к системе налогового администрирования данные методы конкретизированы и отражены на рисунке 1. 8

Рисунок 1. Подсистемы налогового администрирования

Раскроем некоторые особенности подсистем налогового администрирования, которые отражают содержание методов налогового администрирования.

 Подсистема «Анализ  налоговых поступлений, налоговой  отчетности, социально-экономических  показателей» реализует свою работу по следующим направлениям:

• Оценка выполнения контрольных показателей в целом по налоговому органу, в разрезе налогов и сборов ежемесячно и нарастающим итогом за год, в целом по территории и в разрезе видов экономической деятельности;
• Анализ динамики налоговых поступлений в целом по налоговому органу (нижестоящим налоговым органам), в разрезе налогов и сборов ежемесячно и нарастающим итогом за год, в целом по территории и в разрезе видов экономической деятельности;
• Исследование изменения структуры налоговых поступлений по видам налогов и видам экономической деятельности за отчетный период и в динамике за ряд лет под влиянием происходящих социально-экономических процессов в стране, регионе, изменений в законодательстве о налогах и сборах;
• Анализ динамики задолженности в течение года;
• Анализ налоговой нагрузки.

Методика проведения анализа налоговых поступлений может быть представлена в виде алгоритма9, который представлен на рисунке 2.

Также следует отметить, что подсистема «Анализ налоговых поступлений, налоговой отчетности, социально-экономических показателей» теснейшим образом связана с прогнозированием и планированием налоговых поступлений. С одной стороны, при разработке планов необходимо использовать аналитические материалы, а с другой анализ фактических налоговых поступлений важен для оценки обоснованности плановых показателей.

На процесс прогнозирования и планирования налоговых поступлений оказывают воздействие меры по регулированию налоговых поступлений, реструктуризации задолженности, принимаемые в рамках соответствующей подсистемы налогового администрирования. Осуществляется прямая оценка величины налоговых поступлений, подлежащих перечислению налогоплательщиками в планируемом периоде вследствие наступления сроков. При этом материалы по управлению задолженностью учитываются при обосновании налоговых поступлений по отдельным налогам как на год в целом, так по кварталам и месяцам.

Главная цель налогового прогнозирования и планирования состоит в экономическом обосновании объемов безвозмездного изъятия в бюджетную систему части валового внутреннего продукта (ВВП) в разрезе основных (бюджетообразующих) налогов, а также обеспечение потребностей бюджета путем определения объема финансовых ресурсов в разрезе плательщиков налогов и максимально возможного изъятия и оптимизация налогового регулирования и налогового контроля.

Налоговое планирование может быть краткосрочным (текущее или тактическое), среднесрочным и долгосрочным – на более отдаленную перспективу (стратегическое или налоговое прогнозирование).

Налоговое планирование включает в себя: работу по прогнозированию объемов налоговых поступлений с учетом инфляции, валютного курса, деловой активности субъектов экономической деятельности, теневой экономики и на этой основе расчет доходов, включаемых в проект бюджета на очередной финансовый год; определение долей (нормативов) распределения налоговых ставок по уровням бюджетной системы; разработка контрольных заданий по налогам и сборам, администрируемым ФНС России.

Говоря о составляющих частях налогового планирования10, отдельно стоит также выделить так называемое административно-налоговое планирование, которое включает в себя работу вышестоящего налогового органа (ФНС и ее региональных управлений) по планированию деятельности нижестоящих налоговых органов соответствующего уровня (Управлений по субъекту и инспекций) с целью реализации возложенных на них законодательством административных и контрольных функций по мониторингу и анализу налогового пространства.

Основная задача налогового планирования – экономически обоснованно обеспечить качественные и количественные параметры бюджетных заданий.

Целью налогового регулирования является уравновешивание общественных, корпоративных и личных экономических интересов участников налоговых правоотношений. Прежде всего, налоговое регулирование преследует интересы государства в бюджетно-налоговой сфере деятельности, то есть максимальное обеспечение общественных интересов в их финансовом покрытии. В качестве форм налогового регулирования можно назвать систему налогового стимулирования, оптимизацию налоговых ставок, систему налоговых льгот и меры санкционного действия.

Система налогового стимулирования предполагает изменение срока уплаты налога и сбора, а также пени; предоставление отсрочки или рассрочки по уплате налога; предоставление налогового кредита или инвестиционного налогового кредита.

Оптимизация налоговых ставок занимает особое место в налоговом регулировании. Целью оптимизации налоговых ставок является достижение относительного равновесия между налоговыми функциями: фискальной и регулирующей. От размера налоговых ставок зависит построение рациональной налоговой системы. Расчет оптимального уровня налоговых ставок – процесс крайне сложный и трудоемкий. Здесь прежде всего необходимо экономическое обоснование с целью оптимизации государственных расходов, их приведение в соответствие с возможностями реальной экономики.

Система налоговых льгот представляет собой комплекс налоговых преференций стратегического действия, компенсирующий финансовые потери при выпуске новой и конкурентоспособной продукции, модернизации технологических процессов, укрепляющий основы малого и среднего производственного бизнеса. Налоговые льготы предоставляются в виде отмены авансовых платежей, уменьшения или полного сложения налогового обязательства при соблюдении определенных условий, снижения размера налоговой ставки.

Неотъемлемой составляющей налогового регулирования и формой налогового администрирования является система санкционирования. К нарушителям законодательства о налогах и сборах применяются финансовые и административные санкции, а также меры уголовной ответственности.

Мотивация поведения должностных лиц налоговых органов и налогоплательщиков в целях повышения уровня обоснованности плановых корректировок осуществляется по различным направлениям: совершенствование взаимодействия налоговых органов с налогоплательщиками; применение различных инструментов стимулирования специалистов и руководителей структур налоговых органов к повышению профессиональной компетентности, ответственности; а также влияние налоговых органов  на повышение налоговой культуры налогоплательщиков. Налоговые органы Российской Федерации ведут пропагандистскую кампанию, направленную на поощрение исполнения обязанностей налогоплательщиков и повышение социальной ответственности бизнес-сообщества, отдельных граждан.

Организация деятельности налоговых органов и их взаимодействие с налогоплательщиками обеспечивает организационное закрепление метода прогнозирование и планирование налоговых поступлений за соответствующими структурами, подразделениями ФНС и других налоговых органов11.

Что касается учета налогоплательщиков и налоговых поступлений, то этот метод позволяет создать информационную базу о численности и динамике различных категорий налогоплательщиков и налоговых поступлений. На основе учета налоговых поступлений формируется отчетность о налоговых поступлениях в разрезе контингента налогов и сборов. Вместе с тем создаются базы данных о налоговых поступлениях и показателях финансово-хозяйственной деятельности крупнейших и бюджетообразующих налогоплательщиков.

Необходимым условием эффективного налогового администрирования является налоговый контроль. Цели и задачи налогового контроля различны. Основная цель – препятствие уходу от налогов, обеспечение устойчивого поступления бюджетных доходов.

Сущность налогового контроля можно рассматривать двояко: