Налоговое администрирование крупных налогоплательщиков

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

 

Академия Государственного Управления при Президенте Кыргызской Республики

 

 

 

«Допущена к  защите»

____________________

 «____» ________2013 г.

____________________

 

 

 

 

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

на тему:

«Налоговое  администрирование крупных налогоплательщиков» 

                                                                                        

 

 

 

 

   Выполнила:

студентка 4 курса группы НН-2-09

______________  Жумабаева А. Т.

        

Научный руководитель:

 к.э.н., доцент

_____________   Джумабаева Г. Б.

 

 

 

 

 

 

Бишкек  2013г.

СОДЕРЖАНИЕ

 

Введение…………………………………………………………………………3

 

 

ГЛАВА 1. Теория и методология налогового администрирования крупных налогоплательщиков

 

1.1. Сущность и методы  налогового администрирования крупных налогоплательщиков ……………………………………………………………..6

1.2. Особенности налогового администрирования крупных 
налогоплательщиков в зарубежных странах…………………………………..14 

 

 
ГЛАВА  2. Анализ организации и  эффективности налогового администрирования крупных налогоплательщиков в Кыргызской Республике

 

2.1. Критерии отбора крупных налогоплательщиков и организация их налогового администрирования………………………………………………...30

2.2. Эффективность налогового  администрирования крупных  
налогоплательщиков…………………………………………………………….33

 

 

ГЛАВА 3. Направления совершенствования налогового администрирования крупных налогоплательщиков в Кыргызской Республике

 

3.1. Проблемы налогового администрирования крупных налогоплательщиков……………………………………………………………47 

3.2. Пути совершенствования налогового администрирования крупных налогоплательщиков в Кыргызской Республике……………………………53

 

 

Заключение…………………………………………………………………….58

 

 

Список использованной литературы………………………………………..62

 

 

Приложения……………………………………………………………………..63

 

 

 

ВВЕДЕНИЕ

 

Современное противоречивое состояние  кыргызской экономики требует поиска принципиально новых подходов к  ее управлению. Переходные процессы в  стране, оказались неоднозначными и  очень сложными. Просчеты, допущенные на первых этапах перехода к рыночной экономике, привели к чрезвычайно болезненным последствиям и перекосам в экономическом развитии страны. Одной из главных причин таких тяжелых последствий является то, что при декларировании приоритета экономического подхода в определении направлений развития народного хозяйства страны существует практика приоритета политических решений народнохозяйственных проблем. Основным государственным инструментом регулирования экономических отношений и тенденций является налоговое администрирование особенно крупных налогоплательщиков. Налоговое администрирование, обеспечивая защиту прав и законных интересов субъектов, административных и налоговых правоотношений, выражается в законодательно установленных налоговых процедурах, по взаимоотношению налоговых органов и крупных налогоплательщиков, а также в построении экономически обоснованной эффективной структуры налоговых администраций.

Актуальность темы исследования также предопределена и рядом практических аспектов. Так, созданные в системе налоговых органов управление по крупным налогоплательщикам в результате несовершенства действующего законодательства не в полной мере осуществляют налоговый контроль, направленный на пресечение совершаемых налогоплательщиками налоговых правонарушений, в том числе выявление используемых ими «схем» ухода от налогообложения, что негативно отражается на поступлении налоговых платежей в бюджет страны. Различные аспекты налогового администрирования достаточно подробно исследовалась учеными и экономистами, однако целостного комплексного исследования, посвященного проблемам регулирования института налогового администрирования крупных налогоплательщиков не проводилось. Системный характер исследуемых проблем обусловил многоплановость поставленных в работе вопросов и необходимость обращения к фундаментальным источникам, освещающим понятия государственного управления и налогового процесса. Общетеоретическую основу исследования составили научные работы российских ученых-теоретиков таких ученых как: А.П. Алехин, И.А. Галаган, Н.И. Глазунова, Ю.М. Козлов, Н.М. Конин, Б.М. Лазарев, Н.И. Лазаревский, При рассмотрении вопросов налогового администрирования анализируются работы таких ученых-экономистов, как: С.Н. Алехин, А.К. Анашкин, A3. Дадашев, Т.В. Игнатова, Т.А. Журавлева, Т.А. Майбуров, СИ. Межерицкий, О.А. Миронова, М.В. Мишустин, И.А. Пероненко, А.И. Пономарев, В.А. Красницкий, Ф.Ф. Ханафеев.

Цель настоящего исследования заключается в разработке теоретических основ налогового администрирования крупных налогоплательщиков, выявление пробелов действующего законодательства, а также решение практических проблем, возникающих при осуществлении налогового администрирования крупных налогоплательщиков.

Достижение поставленной цели обусловило постановку и решение следующих задач:

- определение понятия,  содержания и структуры налогового администрирования крупных налогоплательщиков;

- обобщение научных знаний по  вопросу осуществления налоговыми  органами налогового администрирования  крупных налогоплательщиков;

- оценка эффективности организации  взаимодействия органов, выполняющих контрольную функцию за деятельностью крупных налогоплательщиков;

- определение тенденций дальнейшего  развития системы налоговых органов,  осуществляющих налоговое администрирование  крупных налогоплательщиков;

- анализ основных элементов статуса крупных налогоплательщиков;

- разработка предложений по  изменению моделей налогового администрирования крупных налогоплательщиков.

Методологической базой данной работы является совокупность общенаучных методов и частных приемов научного познания. В работе применялся диалектический метод, позволяющий рассматривать явления в динамике, исторической взаимосвязи элементов предмета научного осмысления.

Выпускная квалификационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

В первой главе представлены теоретико-методологические основы налогового администрирования крупных налогоплательщиков. Также представлена сущность, характеристика принципов и методов налогового  администрирования зарубежных  стран.

Во второй главе проанализированы роль и значение налоговых поступлений крупных налогоплательщиков в госбюджет КР.

В третьей главе предложены пути совершенствования налогового администрирования крупных налогоплательщиков Кыргызской Республики как действенного регулятора развития крупного бизнеса.

 

 

 

 

 

 

 

ГЛАВА 1. ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НАЛОГОВОГО АДМИНИСТРИРОВАНИЯ

 

1. Сущность и методы налогового администрирования крупных налогоплательщиков

 

В Кыргызской Республике термин «налоговое администрирование» был внесен в теорию и методологию налоговых отношений с переходом на рыночную экономику. В настоящее время он нашел широкое применение в научных работах, выступлениях ученых, должностных лиц и политических деятелей. Однако ни в Налоговом Кодексе Кыргызской Республики (далее НК КР), ни в других законодательных актах, регулирующих налоговые отношения легального толкования научного понятия, которое выражается данным термином, не существует. Поэтому исследования «налогового администрирования» как научного понятия в республике проводятся впервые. В условиях реформирования экономики КР, когда совершенствованию налогового администрирования со стороны государства придается значение одного из основных направлений развития налоговых отношений, вопрос толкования терминологии, используемой в процессе постановки цели и задач, является одним из приоритетных.

Рассмотрим, какие толкования нам  предоставляют зарубежные исследователи  данного направления.

Налоговое администрирование  – это динамически развивающаяся  система управления налоговыми отношениями, координирующая деятельность налоговых органов в условиях рыночной экономики¹.

Налоговое администрирование представляет собой основу успешного функционирования налоговой системы. Существует три ключевых принципа построения политики налогового администрирования крупных налогоплательщиков:

1. правила должны быть как можно более ясными и восприниматься как справедливые;

2. необходимо достичь законодательно установленного равенства прав налогоплательщика и налоговых органов;

3. санкции за различные нарушения должны содействовать поддержанию налоговой дисциплины, в том числе путем решительного пресечения коррупции в налоговых органах.

В ходе научного исследования был  рассмотрен ряд мнений и трактовок ведущих специалистов в области исследования государственного налогового администрирования. Рассмотрим их.

По мнению Л.Я. Абрамчик, налоговое  администрирование можно рассматривать  как своеобразный механизм управления в налоговой сфере, как "повседневную деятельность налоговых органов  и их должностных лиц, обеспечивающую своевременную и полную уплату налогоплательщиками в бюджеты налогов, сборов и иных обязательных платежей".

По мнению О.А. Ногиной, под налоговым  администрированием понимается комплекс мер, направленных на полную и своевременную  уплату всех налогов в максимальном объеме при минимальных издержках.

А.Г. Иванов в своей статье указывает, что налоговое администрирование  представляет собой регламентированную законами и другими правовыми  актами организационную и управленческую деятельность уполномоченных государственных органов и других уполномоченных законами субъектов по обеспечению возникновения, изменения и прекращения налоговой обязанности и обеспечению поступления налогов в бюджетную систему страны.

А в научной литературе налоговое администрирование определяется как урегулированная нормами права деятельность государственных уполномоченных органов в налоговой сфере, направленная на реализацию эффективной налоговой политики.

По мнению А.З. Дадашева и А.В. Лобанова, "налоговое администрирование как организационно-управленческая система реализации налоговых отношений включает совокупность форм и методов, использование которых призвано обеспечить налоговые поступления в бюджетную систему.

Целью налогового администрирования, таким образом, является обеспечение плановых налоговых поступлений в бюджетную систему в условиях оптимального сочетания методов налогового регулирования и налогового контроля". Отметим, что все вышеназванные авторы при определении термина "налоговое администрирование" отграничивают его от понятия "налоговый контроль", предусматривая, что понятие "налоговое администрирование" более широкое по своему объему².

Налоговое администрирование –  установленная законом, практикой  или обычаями система управления налоговым процессом со стороны государства и его органов. Под налоговым администрированием также понимается динамическая развивающаяся система управления налоговыми отношениями, координирующая деятельность налоговых органов в условиях рыночной экономики.

Поскольку налоговое администрирование крупных налогоплательщиков представляет собой форму управления налоговыми отношениями, возникает необходимость конкретизации общих принципов налогового администрирования в виде второй группы присущих ему принципов – частных. В рамках данной группы следует выделить принципы налогового планирования и прогнозирования, регулирования, контроля, учета и анализа.

Прогнозирование и планирование основаны на следующих принципах, которые  в той или иной мере присущи  и налоговому планированию и прогнозированию:

-альтернативности (осуществление  многовариантных прогнозных разработок);

-системности (создание системы  показателей, методов и моделей,  соответствующих содержанию каждого  объекта, позволяющей построить  целостную картину его развития);

-непрерывности (разработка прогнозов и планов различного временного аспекта и их увязка);

-комплексности (реализуется в  тесной взаимосвязи с принципом  приоритетности и предполагает  рассмотрение всех сторон объекта  исследования во взаимосвязи  и взаимозависимости с другими процессами и явлениями);

-адекватности (отражение реальных  процессов в экономике);

-целенаправленности и приоритетности (каждый план должен быть направлен  на достижение определенной цели, а в качестве приоритетов должны  выделяться наиболее острые проблемы конкретной сферы);

-оптимальности (реализуется путем  развития оптимального планирования  на основе различных методов);

-сбалансированности и пропорциональности (балансовая увязка показателей,  установление пропорций и обеспечение  их соблюдения);

-социальной ориентации (означает приоритетность решения социальных проблем);

-сочетания отраслевого и регионального  аспектов планирования.

Принципы налогового планирования по признаку содержания подразделяются на:

• правовые (принцип «презумпции невиновности» налогоплательщика, принцип законности, принцип комплексного использования законодательства);
• экономические (принцип экономической обоснованности, принцип комплексного расчета налоговой экономии и убытков);
• организационные (принцип сочетания перспективности и оперативности, принцип профессионализма, принцип конфиденциальности).

В тесной взаимосвязи с налоговым  планированием и прогнозированием осуществляется государственное налоговое  регулирование, представляющее собой  целенаправленную деятельность по воздействию  на экономику, ее отдельные отрасли, на социальную сферу, проводимую при помощи  различных налоговых методов и инструментов (виды налогов, методы налогообложения, налоговые льготы и т.д.), в целях создания условий для роста налоговых поступлений в бюджетную систему страны. Налоговое регулирование имеет четкую макроэкономическую стратегию и оказывает воздействие не на конкретные предприятия, а на экономику в целом.

В результате научного исследования нами выяснено, что налоговому администрированию  присущи отдельные методы управления, такие как планирование, учет, контроль и регулирование. Каждый из методов использует свои формы, способы и приемы достижения поставленных перед нею задач, т.е. свой инструментарий. Рассмотрим эти методы.

- метод  тренда или экстраполяции (продолжение в будущем тех тенденций, которые сложились в прошлом) – основан на данных о поступлении конкретных налогов и сборов за определенный предыдущий период, о состоянии задолженности по налоговым платежам, на анализе тенденций развития налогооблагаемой базы и т.д.

- экспертный  метод разработки прогнозных  оценок – применяется для расчетов  возможного поступления конкретных  налогов и сборов (при этом, важна  достоверная оценка поступлений  налогов до конца текущего  периода – проводится на основе  сопоставимых фактических данных; для оценки прогноза налоговых поступлений анализируются данные о налоговой базе, поступлениях в бюджетную систему, тенденции социально-экономического развития).

Учет выступает  одним из основных функциональных элементов  налогового администрирования, направленный на информационное обеспечение всех уровней управления достоверной учетно-аналитической информации. В рамках учета налоговых поступлений проводится анализ, выступающий одним из методов учета (документация, группировка и обобщение, анализ). Существуют различные методы анализа налоговых поступлений, которые обобщенно представляют две большие группы.

1.Количественный анализ, включающий в себя:

- метод  сравнений (сопоставлений) (оценка  фактических поступлений налогов  и сборов по сравнению с чем-то);

- структурного  исследования (по уровням бюджетной  системы, по видам и группам  налогов, по отраслям и видам  экономической деятельности);

- использования  интегральных показателей (обоснование  указанных показателей и разработка  методики их исчисления);

- факторного  анализа (анализ изменения объема  поступлений по сравнению с  базовым периодом по конкретным  факторам);

- группировок  (группировки различных организаций  по различным признакам).

2. Качественный  анализ, предполагающий применение:

- метода экспертных оценок;

- метода  наблюдений;

- метода  косвенных оценок налогового  потенциала.

Изучив  частные методы, возникает необходимость  назвать методы собственно налогового администрирования (по аналогии принципам  – общие методы).

Методы  административного принуждения, применяемые в отношении налогоплательщиков в виде налоговых санкций: штрафов, ареста имущества, приостановления операций по счетам и др. Поскольку за налогоплательщиками закреплена обязанность по уплате налогов, указанные методы в отношении нарушителей будут применяться всегда.

Стимулирующие методы, обеспечивающие правомерную  деятельность налогоплательщика по исполнению налоговых обязательств (применение налоговых льгот по уплате налогов, изменение сроков уплаты налогов, налоговые вычеты, материальное стимулирование работников налоговых и других контролирующих органов и т.д.).

Метод регулируемых альтернатив, появившийся с момента введения в действие Налогового Кодекса, закрепляющего за налогоплательщиком право выбора юридической формы ведения деятельности, порядка ведения учета и составления отчетности. Однако с момента выбора налогоплательщиком конкретного поведения, оно становится для него обязательным, а для налоговых органов – исходным при проверке.

Методы  контроля и регулирования, в рамках которых проводится налоговый учет, выездные и камеральные налоговые проверки и т.д., направленные на предупреждение и пресечение неправомерной деятельности налогоплательщика.

Метод дружественного партнерства, предусматривающий законодательное  закрепление процедуры согласования спорных или отсутствующих в действующем законодательстве положений (недостаточно развит в КР, в связи с невысоким уровнем налогового администрирования).

Однако, следует  отметить, что государственные органы, осуществляя налоговое администрирование, придерживаются иной классификации методов, в рамках которой выделяются:

- метод,  обуславливающий добровольное исполнение  налогоплательщиком обязанности  по уплате налогов;

- метод принудительного исполнения  обязанности по уплате налогов;

- налоговый контроль.

Таким образом, можно сделать вывод  о том, что налоговое администрирование крупных налогоплательщиков – сложный процесс, осуществляемый на основе принципов и методов, присущих налоговому администрированию в целом, а также налоговому планированию и прогнозированию, налоговому регулированию, налоговому контролю, учету и анализу налоговых поступлений. При этом налоговое администрирование основано на общих принципах и методах, реализация которых достигается благодаря конкретным принципам и методам, применяемым в процессе деятельности различных субъектов налогового администрирования.

При этом требуется проводить постоянный контроль за соблюдением указанных  принципов и методов. Ведь, если в  бюджетную систему поступит недостаточный  объем налоговых платежей, то это послужит сигналом о том, что действующие нормы налогового законодательства перестали соответствовать потребностям экономического развития, применяемые методы контроля стали неэффективными. Указанные обстоятельства приведут к необходимости выявления и анализа причин такого не допоступления. В результате может возникнуть вопрос об изменении структуры и функций налоговых органов, направлений налоговой политики и методических основ налогообложения, что потребует огромных материальных и временных затрат. Именно поэтому важно повышать качество налогового администрирования и стремиться перенять положительный опыт ведущих стран мира.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Особенности налогового администрирования крупных 
   налогоплательщиков в зарубежных странах

 

Несмотря на разнообразие стилей налогового администрирования крупных налогоплательщиков, проблема повышения эффективности работы налоговой службы актуальна для многих стран. Анализ специфики функционирования налоговых органов за рубежом показывает, что она определяется, прежде всего, правительственными программами реформирования и модернизации налоговой службы, направленными на повышение эффективности одновременно с сокращением затрат на ее содержание.

С точки зрения сложности системы  налогового администрирования  разные страны находятся на разных уровнях развития³

Так, на первом уровне находятся крупные страны со сложной организационной структурой налоговых органов, такие как США, Германия, Великобритания, Япония, Франция, Италия, Канада и другие, в которых ежегодные объемы поступлений составляют от сотен миллиардов до 1 трлн. Долл. США, в год обрабатывается до 200 млн. налоговых деклараций, а штат налоговых органов составляет от 17 до 100 тыс. чел. Для сравнения – в России в 2009 году численность работников налоговых инспекций без учета  технического персонала составляла 176 тыс. чел.

Во вторую группу входят развитые страны, имеющие относительно компактные структуры налоговых органов (Австралия, Бельгия, Дания, Португалия, Финляндия, Швеция, Швейцария и др.).

Третью группу составляют, в основном, небольшие страны с относительно малым числом налогоплательщиков по сравнению с первыми двумя категориями, кадровый состав налоговых органов в которых может составлять около 2 тысяч сотрудников (в том числе КР).

Практически во всех бывших республиках СССР история становления системы налогового администрирования, может быть разделена на два основных этапа: до и после кодификации налогового законодательства. Теперь проведем анализ состояния налоговых систем постсоветских стран.

Можно предположить, что основные нормы, регулирующие вопросы  налогового администрирования на первом этапе, были в значительной степени заимствованы странами СНГ (в том числе и КР) у Российской Федерации. Характерной особенностью первого этапа развития системы налогового администрирования на всем постсоветском пространстве являлась относительно низкая регулирующая роль законов по сравнению с подзаконными актами, которые чаще всего издавались в виде инструкций налоговых органов.

Это объяснялось  недостаточным уровнем детальности соответствующих законов и имело следствием нарушение баланса прав налогоплательщиков и полномочий налоговых органов в пользу последних, так как налоговые органы использовали предоставленные им нормотворческие полномочия наиболее удобным для себя образом.

Налоговая реформа во всех постсоциалистических странах начиналась с создания налоговой  администрации, приспособленной для  работы с функционально независимыми от нее налогоплательщиками. Построение структуры налоговой администрации  шло по одной из двух принятых в развитых странах моделей: как независимого ведомства (Россия до 2003 г., Украина после 1996 г., Таджикистан, Азербайджан, Казахстан), либо как подразделения Министерства финансов (Россия после 2003 г., Украина до 1996 г., Кыргызстан, Латвия).

На первом этапе развития налогового администрирования  для некоторых стран СНГ было характерно отсутствие четкого разграничения  фискальных полномочий как между  представительной и исполнительной ветвями власти одного уровня бюджетной  системы, так и между различными уровнями бюджетной системы. Зачастую органы исполнительной власти пользовались правом установления существенных элементов налогообложения, что усугубляло проблему нестабильности налогового законодательства⁴.

Более того, в 90-е годы практически во всех странах СНГ существовала проблема установления фискальных платежей региональными и местными властями без санкции центральных властей. Так, в Республике Казахстан в 1995 г. была принята Конституция, которая установила обязанность уплачивать не только налоги и сборы, но и другие обязательные платежи. К «другим обязательным платежам», которые упоминаются в ст. 35 Конституции Республики Казахстан, были отнесены: отчисления, взносы, плата и пошлина. Следствием этой неопределенности стало введение многочисленных фискальных сборов и отчислений во внебюджетные фонды на местном уровне. Впоследствии за счет детализации положений ст. 35 Конституции Республики Казахстан в Налоговом кодексе отмеченная проблема была снята.

Определенные  сложности возникали в странах с переходной экономикой и в связи с неточностью определения налогоплательщика, приводившей к тому, что филиалы и представительства организаций могли рассматриваться в качестве самостоятельных налогоплательщиков. Филиалы юридических лиц, имеющие отдельный баланс и банковский счет, вплоть до настоящего времени рассматриваются в качестве самостоятельных налогоплательщиков в Таджикистане, Беларуси, Молдове, Азербайджане и Узбекистане. Так, Налоговый кодекс Азербайджана признает налогоплательщиками налога на прибыль «предприятия», к которым в том числе относятся «филиалы, структурные подразделения или иные отдельные подразделения юридических лиц, имеющие самостоятельный баланс, текущие и иные счета». Согласно ст. 13 НК Узбекистана налогоплательщиками признаются «физические лица, юридические лица и их обособленные подразделения». Это также создает возможности для уклонения от налогообложения путем концентрации прибыли юридического лица в филиалах, расположенных в зонах пониженного налогообложения.

Второй этап развития системы налогового администрирования в странах с переходной экономикой связан с принятием Налоговых кодексов, которое в большинстве этих стран произошло в конце 90-х – начале 2000-х годов. Так, Налоговые кодексы были приняты:

• в Республике Кыргызстан – в 1996 г.⁵;

• в Республике Молдова – в 1997 г.⁶;

• в Республике Узбекистан – в 1997 г.⁷;

• в Республике Таджикистан – в 1998 г.⁸;

• в Республике Азербайджан – в 2000 г.⁹;

• в Республике Казахстан – в 2001 г.¹⁰;

• в Республике Беларусь – в 2003 г¹¹.

Ниже проведем сравнение  положений законодательства стран  СНГ по наиболее важным аспектам налогового администрирования. Для однородного обзора системы налогов основой сравнения выбран один аспект - количество и ставки налогов; налоговое законодательство- действующий в настоящее время налоговый кодекс (закон), хроника введения кодекса в действие; структура содержания Налогового Кодекса как отражение логики системы налогообложения. См.табл.1

Проведенный сравнительный анализ законодательства по налоговому администрированию в странах СНГ позволяет выявить общие закономерности процесса становления систем налогового администрирования в этих странах. Эти закономерности обусловлены сходством социально-экономических условий в этих странах на момент начала реформ и отсутствием институтов, на которые традиционно опираются системы налогового администрирования в развитых странах.

К числу макроэкономических факторов, определивших отличия систем налогового администрирования в этих странах  от западных аналогов, относятся, в частности: падение ВВП и вытекающее из этого сокращение доходов и расходов бюджета; кризис неплатежей в экономике и связанный с этим рост недоимки; скачок инфляции в результате либерализации цен и сохранение высокого уровня инфляции в дальнейшем.

Основным политическим фактором, накладывавшим  отпечаток на становление налоговой  системы, было неизбежное в условиях смены политического режима ослабление государства. Среди институциональных  факторов, затруднявших внедрение или  предопределявших неэффективность действия традиционных институтов налогового администрирования практически для всех стран СНГ, следует указать:

− низкую дееспособность налоговых  органов, обусловленную отсутствием  опыта, необходимой материально-технической, информационной базы и квалифицированных кадров;

− высокий уровень коррупции, обусловленный  в том числе низким уровнем  оплаты труда государственных служащих. Это предопределило низкую результативность попыток внедрения инструментов налогового администрирования, рассчитанных на определенный уровень компетентности и неподкупности сотрудников налоговых органов, в первую очередь тех, которые предполагают необходимость принятия чиновниками дискреционных решений, например, косвенных методов исчисления налогового обязательства, применения рыночных цен в целях налогообложения и т.п.;