Общая характеристика контрольно-финансовой деятельности в Вооруженных Силах Российской Федерации

Глава 1 Общая характеристика контрольно-финансовой деятельности в Вооруженных Силах Российской Федерации.

§ 1.1 Понятие, сущность, основные элементы финансового контроля и его осуществление в Вооруженных Силах Российской Федерации.

Контрольная функция  финансов обеспечивает контроль процесса стоимостного распределения и перераспределения общественного продукта, формированием и использованием централизованных и децентрализованных фондов денежных средств.

По «Толковому словарю» В. Даля, слово «контроль» означает учет, проверку счетов, отчетности, а также присутственное место, занимающееся проверкой счетов.¹ Согласно «Словарю русского языка» С. Ожегова, «контроль» - это проверка, а также наблюдение с целью проверки.² В Оксфордском словаре дано три значения глагола «контролировать»: 1) проверять, а, следовательно, и регулировать; 2) требовать отчета; 3) сдерживать и направлять свободу действий.³ Задача контроля: математическое наблюдение за сохранностью и эффективным, расчетным и бережным использованием всех производственных ресурсов; предотвращение возможных фактов нецелевого использования, разбазаривания, хищений, порчи, незаконного изъятия материальных ценностей; изыскание неиспользованных ресурсов, повышение эффективности работы учреждения⁴. В Лимской декларации о руководящих принципах финансового контроля, принятой в октябре 1977 г. на IX конгрессе Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ), указано, что организация государственного финансового контроля (далее – ГФК) – это обязательный элемент управления, который влечет за собой ответственность перед обществом.⁵

ГФК – это явление, порожденное контрольной функцией финансов. На основании исследования исторического опыта, точек зрения современных авторов на сущность и функции государственного финансового контроля, изучая государственный финансовый контроль как объект, мы можем смотреть на него с различных точек зрения (выделять различные его аспекты), например экономической, правовой, социальной и др., а в выделенном предмете – соответствующую ему сущность. Таким образом, говоря о государственном финансовом контроле, можно выйти в своем исследовании на его социальную, экономическую, правовую сущности. Сущность государственного финансового контроля с различных точек зрения (рисунок 1 приложение 1) и др. (например, экологическую, научно-техническую⁶).

Ставя вопрос об экономической  сущности ГФК как объекта, мы фокусируем свое внимание на его важнейшей предметной сфере как сфере экономической. Последнее обстоятельство, как показал анализ существующей научной и учебной литературы по организации ГФК, чрезвычайно важно. Практически ни один источник не ставит вопрос о различении сущностей ГФК, что приводит к неоправданному смешению его имеющихся форм (конкретных финансовых проверок) или его функций. Другими словами, анализ глубинных экономических закономерностей, их экономической сущности, который свойственен экономической науке, зачастую подменяется нормативным походом, то есть анализом правовых форм проверок, критикой нормативной базы и в итоге спором, что такое ГФК.

Таким образом, экономическая сущность ГФК характеризуется денежными отношениями, складывающимися у государства с юридическими и физическими лицами. Конкретными формами проявления категории являются виды проверок за порядком образования и использования денежных средств, осуществляемые органами финансового контроля в предусмотренных законом случаях.

ГФК можно отнести к экономической категории, так как он имеет объективную природу, существует помимо нашего сознания, в то же время человек познает эту экономическую категорию, пытается воздействовать на нее, использовать ее свойства и возможности.

По своей природе  экономическая категория государственного финансового контроля носит объективный характер, отражает действительные финансовые отношения, которые существуют в экономике. Эта категория выражает общие закономерности, свойственные всем экономическим отношениям, так как ГФК находится в тесной взаимосвязи с другими финансовыми категориями – государственные расходы, налогообложение, государственный кредит и т.д. В то же время ГФК  имеет свои отличительные черты, собственную форму движения, то есть свои функции, которые выделяют их из всей совокупности финансовых категорий.

ГФК тесно влияет на процесс  распределения и перераспределения  денежных фондов. Контрольная функция проявляется уже в ходе распределения ВВП по соответствующим фондам и представляет собой контроль за тем, на сколько правильно осуществлено формирование этих фондов. Кроме того, контрольная функция проявляется в ходе проверки расходования средств по их целевому назначению.⁷

Из данного утверждения  вытекает и необходимость ГФК. Имея бюджетный фонд, государству необходимо контролировать его использование, для выполнения функций, возложенных на государство.

Таким образом, ГФК – это экономическая категория, которая выражает совокупность экономических отношений между государством и юридическими и физическими лицами по поводу распределения и перераспределения национального дохода, путем проведения, на базе методов финансового контроля, проверок за правильностью использования денежных фондов при выполнении  государством своих функций.

С организационно-правовой стороны ГФК – это законодательно установленные отношения, между государством,  юридическими и физическими лицами по поводу исполнения последними своих функций в соответствии c требованиями законодательных и иных нормативных документов.

Как уже отмечалось, сущность ГФК освещается в научной и учебной литературе преимущественно именно с этой стороны. Проводя исследование, нами были рассмотрены мнения различных авторов, с целью поиска определения понятия «ГФК», которое наиболее полно и точно раскрывало бы его смысл, его сущность.

Л.Н. Овсянников считает, что государственный финансовый контроль – это реализация права государства законными путями защищать свои финансовые интересы и финансовые интересы своих граждан через систему законодательных, организационных, административных и правоохранительных мер.⁸ Данное определение, видимо, имеет излишне обобщенный, отвлеченный характер, не раскрывает реальных проявлений предмета исследования.

По мнению Н.Д. Погосяна, «контроль в сфере финансов можно  определить как совокупность регулярных и непрерывных процессов, посредством которых их участники в легитимной форме обеспечивают эффективное функционирование государственного сектора, а также деятельность иных хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности»⁹. Настоящее определение не содержит полного указания качественных характеристик предмета исследования.

По мнению С.О. Шохина, под финансовым контролем следует понимать многоаспектную межотраслевую систему надзора наделенных контрольными функциями государственных и общественных органов за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, учреждений и организаций с целью объективной оценки экономической эффективности их деятельности, установления законности и целесообразности хозяйственных и финансовых операций и выявления резервов доходов государственного бюджета.¹⁰ В данном определении не указаны такие его объекты, как государственная собственность и ее использование подконтрольными органами.

А.Н. Козырин указывает, что «под финансовым контролем следует  понимать осуществляемую с использованием специфических организационных форм и методов деятельность государственных органов, а в ряде случаев и негосударственных органов, наделенных законом соответствующими полномочиями, в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности и выявления резервов ее повышения, увеличения доходных поступлений в бюджет и сохранности государственной собственности».¹¹ Данное определение финансового контроля, достаточно подробно раскрывающее его сущность, все-таки не содержит указания на его системность. В то же время высокая степень действенности финансового контроля в период существования административно-командной системы, несмотря на его очевидные изъяны, была обусловлена именно тем, что в то время он представлял собой целостную систему и функционировал как единая система.

Таким образом, не одно из определений не раскрывает в полной мере правовую сущность понятия «ГФК». В нормативных документах также сущность этого понятия дается не в полной мере.

Первым правовым актом, регламентирующим само понятие и вопросы организации ГФК в Российской Федерации, служит указ Президента Российской Федерации от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации». Указом установлено, что ГФК в Российской Федерации включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов, за организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием  внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых льгот и преимуществ. На протяжении более чем 10 лет с момента выхода указа, не было создано нормативных документов, уточняющих понятие финансового контроля.

В Бюджетном кодексе  Российской Федерации, который вступил  в действие с 1 января 2000 г., раздел IX называется «Государственный и муниципальный финансовый контроль». При этом его содержание в данном документе законодательно не определяется.¹² Вместе с тем принятие Бюджетного кодекса Российской Федерации само по себе означает шаг вперед в формировании правовой базы финансовой деятельности государства и государственного финансового контроля, в частности. Однако целый ряд проблем, касающихся стратегии, тактики, методологии государственного финансового контроля, и ряд других по-прежнему законодательно не решены.¹³

Для выработки определения  соответствующего современным требованиям, отражающего структуру, механизм, процесс и систему реализации контрольных функций необходимо рассмотрение составляющих категории «ГФК» (см. рисунок 1 приложения 2).¹⁴

ГФК за деятельностью экономического субъекта осуществляется организационно-управленческими структурами и должностными лицами, имеющими контрольные полномочия. Следует обратить внимание на то обстоятельство, что в термине «ГФК» определение «государственный» указывает на объект контроля, в данном случае представленный государством, а точнее государственной финансовой сферой.

ГФК реализуется в виде совокупности действий по проверке финансовых и связанных с ними вопросов деятельности органов управления и хозяйствования с применением определенных форм и методов его организации. ГФК – это контроль не за управленческой деятельностью отдельной части административного аппарата, а за всей финансово-хозяйственной деятельностью органов государственного управления и местного самоуправления, а также за законностью и своевременностью движения финансовых средств государства и органов местного самоуправления.¹⁵

В нерыночной экономике  основным объектом ГФК являются материально-вещественные процессы, то есть в ходе и в результате контроля происходит прямое воздействие на производство, распределение, обращение и потребление продукции в ее натуральной форме.¹⁶ Стоимостные категории при этом имеют значение обобщающих и измерительных показателей.

Для рыночной экономики ГФК является особой сферой деятельности, в которой на практике происходит естественное, органическое взаимодействие материальных и финансовых отношений в рамках единого товарно-денежного комплекса государства.¹⁷ Таким образом, объектом ГФК становится процесс использования финансовых ресурсов, государственной и муниципальной собственности.

Периодически появляющиеся в науке мнения, что рыночные отношения способны к самоорганизации и не нуждаются в централизованных механизмах, а также могут самопроизвольно обеспечить необходимый контроль и эффективное функционирование экономики (например, в работе Р. Клитгаарда¹⁸), как показывает опыт, небесспорна. Автор согласен с мнением М. Пачковского, что «… эффективный рынок не создается сам собой, а является продуктом или результатом разумного законодательства и соответствующей этому государственной политики».¹⁹

Практика зарубежных стран свидетельствует, что рынок, особенно в период своего становления, эффективен при условии действия «сознательно функционирующих» контрольных механизмов. Но в то же время, объективный характер экономических законов не идентичен законам развития природы.  Так как рынок не может служить во всех случаях регулятором экономики, то государство, а также сознательная деятельность людей играют активную роль в регулировании этого процесса.

На определенном этапе  перехода к рынку возникает необходимость  трансформации механизма государственного вмешательства в процесс перераспределения финансовых ресурсов государства.²⁰

Рыночного контроля в  классическом смысле этого понятия не существует.²¹ Полностью децентрализованная рыночная экономика утрачивает организационные механизмы, объединяющие экономические субъекты в единую систему экономики страны. Поэтому, во избежание хаоса и развала рыночные отношения должны быть высокоорганизованными, контролируемыми. Способность рыночной экономики к самоорганизации обеспечивает государство путем разработки правил экономического поведения, имеющих общий характер для всех экономических субъектов. Известно, что в развитых странах государство осуществляет сильное контролирующее воздействие на рыночные отношения.

Применение различных  форм государственного воздействия  на экономику не означает, что рыночные отношения заменяются административными, поскольку государство может осуществлять контрольные полномочия лишь в рамках материальных и финансовых ресурсов, находящихся в его распоряжении. Необходимо подчеркнуть, что данные виды воздействия могут быть прямыми, что предполагает вмешательство государственных контрольных органов в производственную и хозяйственную деятельность в форме государственного регулирования.²²

В науке давно выявлено, что процессы децентрализации контроля должны сопровождаться усилением централизованного  контроля или разработкой такого механизма финансового контроля, который бы обеспечил высокую эффективность его деятельности.²³

При рассмотрении финансового  контроля, необходимо рассмотрение его  принципов, то есть основных правил, охватывающих контрольные процедуры в целом, так как соблюдение принципов является ключевым условием достижения целей и задач ГФК.²⁴ Также необходимо изучения требований к организации ГФК. В экономических источниках, часто, не делается разделения между принципами и требованиями, предъявляемыми к ГФК. Это в корне не правильно. Принцип это основное исходное положение, какой-либо теории, учения, науки, мировоззрения, политической организации.²⁵ Требования обуславливают эффективность деятельности органов ГФК.

По нашему мнению в  виде базовых принципов необходимо отметить следующие принципы финансового контроля (см. рисунок 1 приложение 3).²⁶

Также важную роль играют требования, предъявляемые к финансовому  контролю (см. рисунок 1 приложения 4)²⁷.

Любая контрольная деятельность начинается с постановки цели. Целями ГФК являются обеспечение законного, рационального и эффективного использования государственных финансовых и материальных ресурсов; действенного управления экономикой, соответствующего установленным нормам административной деятельности.²⁸ Особенностью контрольной деятельности является тот факт, что она позволяет определить отклонения от установленных целей и тем самым способствовать последующей коррекции и получению эффективных результатов.

На настоящий момент разработано множество методик  по осуществлению процесса ГФК.²⁹ В общих чертах процесс проведения контрольного мероприятия можно разбить на три части: подготовка к проведению контрольных мероприятий, проведение контрольных мероприятий, реализация результатов по итогам контрольных мероприятий. 

Таким образом, с точки  зрения административно-правовой стороны, анализируя определения ГФК, различных авторов, приняв во внимание структуру, цели, принципы ГФК, можно рассматривать ГФК в Российской Федерации, как регулируемую правовыми нормами деятельность системы государственных органов и органов местного самоуправления по обеспечению законного, рационального и эффективного использования государственных финансовых и материальных ресурсов; действенного управления экономикой, соответствующего установленным нормам административной деятельности.

Можно выделить и социальную сущность ГФК, которая будет трактоваться, как общественное отношение между государством и другими социальными субъектами по поводу производства и потребления общественных продуктов (благ).

Таким образом, для наиболее полного определения сущности ГФК его изучение  целесообразно осуществлять путем анализа составляющих элементов. Сущность ГФК можно рассматривать с экономической, административно-правовой, социальной и других точек зрения. В общем ГФК можно определить, как регулируемую правовыми нормами деятельность системы государственных органов и органов местного самоуправления по контролю за формированием, распределением, целевым, эффективным и законным использованием финансовых ресурсов, государственной и муниципальной собственности, предотвращению правонарушений со стороны должностных лиц, а также изысканию дополнительных источников поступлений материальных и финансовых ресурсов в бюджеты всех уровней.

В состав системы финансового  контроля следует включить следующие  элементы: нормативно-правовую базу контроля, определяющую, в частности, функции контроля, полномочия субъекта контроля, цели и задачи контроля; информационно-коммуникационное обеспечение контроля; субъект контроля; объект контроля; предмет контроля; механизм (виды, формы и методы) контроля; субъект, принимающий решение по результатам контроля (может совпадать с субъектом контроля); принятие решения по результатам контроля. Схема взаимодействия элементов системы финансового контроля представлена на рисунке 1 приложения 5.³⁰ Внешняя среда контроля, не являясь элементом системы контроля, оказывает существенное влияние на субъект и объект контроля, а также на субъект, принимающий решение по результатам контроля.

Субъектами ГФК являются государственные органы, осуществляющие финансовый контроль и наделенные контрольными функциями в определенном нормативно-правовыми актами порядке. Более четкому представлению о субъектах контроля способствует их деление на органы внутреннего и внешнего финансового контроля. Внутренний контроль проводится специально созданными контрольными подразделениями в аппарате самой организации. Внешний же контроль за деятельностью какой-либо организации осуществляется контрольными органами, функционально и организационно независящими от нее.

Имеет практическое значение также деление контроля по признаку субъекта на ведомственный (в некоторых источниках именуемый как внутриведомственный) и вневедомственный. Ведомственный контроль осуществляется в подчиненной организации контрольно-ревизионными подразделениями самого министерства (иного органа исполнительной власти) или самой организации, а вневедомственный – контрольными органами, не входящими в структуру данного министерства. Принципиально, что ведомственный контроль может быть как внешним по отношению к данной организации (контроль со стороны специального контрольного органа министерства), так и внутренним (деятельность контрольных органов, созданных руководством самой организации). Вневедомственный же контроль всегда является внешним по отношению к контролируемой организации.

Субъектами финансового  контроля в Министерстве обороны Российской Федерации являются следующие государственные органы, а также их должностные лица:

1. Органы вневедомственного ГФК: Контрольное управление Президента Российской Федерации, полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральном округе, Счетная палата Российской Федерации, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, органы Федерального казначейства.

2. Органы ведомственного государственного  контроля: Финансовая инспекция Министерства обороны Российской Федерации, Межрегиональный финансовые инспекции по военным округам (флотам), отделы финансово-экономических управлений военных округов (флотов).

В научной литературе достаточно стабильным является деление  системы финансового контроля на следующие основные звенья (виды) в соответствии с субъектом контроля: государственный; муниципальный; внутренний (внутрихозяйственный); банковский; аудит; общественный.

Указанные звенья в свою очередь  делят на подзвенья в соответствии с направлением (объектом) контроля, осуществляемого соответствующим субъектом. Например, ГФК принято делить на бюджетно-финансовый, налоговый, инвестиционный, валютный, таможенный и т.д.³¹

ГФК занимает особое место среди звеньев финансового контроля как средство реализации финансово-экономической политики государства. В соответствии с логикой исследования для определения места и роли финансового контроля в Министерстве обороны Российской Федерации в общей системе финансового контроля Российской Федерации (см. приложение 6) более пристальное внимание следует уделить ГФК.

Существование ГФК как важнейшей функции любого государства является обязательным условием нормального функционирования финансовой системы страны. При переходе к рыночной экономике Правительство РФ уделяло особое внимание на саморегулирующуюся экономику, функционирующую вполне стабильно и эффективно без вмешательства государства. Это послужило основанием для упразднения отдельных звеньев финансового контроля и ослаблением других, что привело соответственно к увеличению финансовых нарушений и злоупотреблений во всех сферах государственной деятельности.

Должностными  лицами Финансовой инспекции Министерства обороны Российской Федерации в ходе проведения контрольных мероприятий органов военного управления Вооруженных Сил Российской Федерации выявлялись нарушения финансово-экономической и хозяйственной деятельности, которыми причинялся значительный ущерб государству. Так, по материалам доклада начальника штаба Тыла Вооруженных Сил Российской Федерации только в трех Центральных управлениях Тыла Вооруженных Сил РФ (ЦПУ МО РФ, ЦВУ МО РФ, ЦУП ВОСО) в результате ревизий финансово-экономической и хозяйственной деятельности контролирующими должностными лицами было выявлено нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере в 2008 г. – 2,6 млрд. руб., а в 2009 г. – 3,6 млрд. руб.³²

Сложившаяся ситуация в экономике Вооруженных  Сил Российской Федерации требовала от их руководства совершенствования системы ведомственного финансового контроля, в том числе изменения нормативно-правовой базы финансового контроля, выработки новых форм и методов его проведения.

Опыт  развития и осуществления ведомственного финансового контроля показывает, что  руководством Министерства обороны  предприняты меры к усилению финансового контроля использования государственных ресурсов, выделенных на военное строительство.

Значительным преобразованиям  были подвегнуты органы ведомственного финансового контроля в конце прошлого века. В 1998 г. согласно директиве Министра обороны Российской Федерации «О реорганизации органов финансово-хозяйственного контроля в Вооруженных Силах Российской Федерации»³³ и приказа Министра обороны РФ «Об утверждении Положения о Финансовой инспекции Министерства обороны Российской Федерации»³⁴ из состава финансово-экономических и тыловых органов военного управления были выведены должности инспекторов-ревизоров и созданы финансовые инспекции как отдельные структурные подразделения, подчиненные непосредственно руководителям органов военного управления. Согласно требованиям этих же нормативных правовых документов в целях усиления контроля эффективного использования выделяемых денежных и материальных ресурсов были образованы Финансовые инспекции Главных и Центральных управлений Вооруженных Сил Российской Федерации.

В целях недопущения дублирования и проведения вторичных проверок одних и тех же вопросов финансово-экономической и хозяйственной деятельности, определенные преобразования проведены в системе планирования контрольных мероприятий органов ведомственного финансового контроля. Так, в 2004 г. Министр обороны Российской Федерации потребовал «согласовывать планы контрольно-ревизионной работы органов военного управления с планами контрольных мероприятий субъектов ГФК (Счетной палатой РФ, Федеральной службой по финансово-бюджетному надзору, Федеральной налоговой службой и др.)».³⁵ Аналогичные направления координации контрольных мероприятий высказал глава Счетной палаты РФ С.В. Степашин, который потребовал от подчиненных должностных лиц:

– обеспечения согласованности  планов работ органов ГФК;

– проведения совместных с ведомственными контрольными органами проверок;

– обмена результатами проведенных  контрольных мероприятий;

– обеспечения «информирования  общественности о негативе, а также  о позитивных примерах».³⁶

В соответствии с указом Президента РФ «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» ведомственными органами финансового контроля в целях пресечения экономических преступлений и ускорения процесса принятия решений по расследуемым уголовным делам, связанным с экономическими преступлениями в сфере военных финансов, налажено взаимодействие с органами Военной прокуратуры РФ, Федеральной службой безопасности РФ.³⁷

Вместе с тем, в настоящее  время остаются нерешенными ряд  основополагающих методологических аспектов осуществления ведомственного финансового контроля, связанных, в первую очередь, с нормативным обеспечением процесса финансового контроля. Кроме того, анализ материалов ревизий органов военного управления, проведенных должностными лицами Финансовой инспекции Министерства обороны Российкой Федерации в 2008 г. показывает, что, по-прежнему, в их финансово-экономической и хозяйственной деятельности в целом наблюдается значительный размер выявленных финансовых нарушений в использовании государственных ресурсов (см. таблицу 1 приложение 7).

В 2008 г. в процессе ревизий и проверок финансово-экономической и хозяйственной  деятельности органов военного управления должностными лицами Финансовой инспекции МО РФ был выявлен имущественный ущерб, причиненный государству, на сумму 2148,7 млн. руб.

Таблица - характеристика нарушений с материальными средствами         в Министерстве обороны Российской Федерации в разрезе видов имущества и местам его использования за 2008 г. (в млн. руб.)рисунок 1 приложение7³⁸

Имущественный ущерб на сумму 1521,5 млн. руб. (см.таблицу1 приложение 9) так и не был возмещен государству, по причине невозможности принятия решений в процессе контрольных мероприятий. Размеры выявленного имущественного ущерба, причиненного государству в Министерстве обороны Российской Федерации в 2004 – 2008 гг. (см. рисунок 1 приложение 8).

Характеристика данных о непринятых решениях по возмещению имущественного ущерба в Министерстве обороны Российской Федерации рисунок 1 приложение 9

Особенности осуществления ведомственного финансового контроля деятельности органов военного управления Вооруженных Сил Российской Федерации предопределили построение системы ведомственного финансового контроля их деятельности. Системность контроля финансово-экономической и хозяйственной деятельности достигается комбинированным использованием различных форм и методов его осуществления. Их применение позволяет всесторонне изучить фактический материал объекта финансового контроля, уяснить последовательность действий контролирующих должностных лиц, определить достоверность источников информации, используемых в процессе контроля.

Система контроля финансово-экономической  и хозяйственной деятельности органов военного управления Вооруженных Сил Российской Федерации включает в себя следующие элементы: 1) субъекты финансового контроля; 2) объекты контроля; 3) руководство и планирование контрольно-ревизионной деятельности; 4) правовую регламентацию организации финансового контроля, прав, обязанностей и ответственности должностных лиц в области финансового контроля; 5) виды, формы и методы контроля; 6) принципы контроля.