ОРГАНИЗАЦИОННО-МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ КАССОВОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ ОРГАНАМИ ФЕДЕРАЛЬНОГО КАЗНАЧЕЙСТВА

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ………………………………………………………………………………..5

РАЗДЕЛ 1. ОРГАНИЗАЦИОННО-МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ КАССОВОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ ОРГАНАМИ ФЕДЕРАЛЬНОГО КАЗНАЧЕЙСТВА……………………………………..8

1.1.Особенности исполнения местных бюджетов в Российской      Федерации……………………………………………………………………8

1.2. Организация кассового обслуживания местных бюджетов органами Федерального казначейства………………………………………………..22

РАЗДЕЛ 2. АНАЛИЗ КАССОВОГО ОБСЛУЖИВНИЯ ИСПОЛНЕНИЯ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ ОРГАНАМИ ФЕДЕРАЛЬНОГО КАЗНАЧЕЙСТВА  (на примере бюджета ГО «Поселок Агинское»)……………………………..34

2.1. Социально-экономическая  характеристика Агинского Бурятского

Округа………………………………………………………………………34

2.2. Анализ кассового обслуживания исполнения бюджета ГО «Поселок Агинское» органами Федерального казначейства по доходам…………36

2.3. Анализ кассового обслуживания исполнения бюджета ГО «Поселок Агинское» органами Федерального казначейства по расходам………..50

РАЗДЕЛ 3. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ КАССОВОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ ОРГАНАМИ ФЕДЕРАЛЬНОГО КАЗНАЧЕЙСТВА…………………….60

3.1. Проблемы кассового обслуживания исполнения местных бюджетов….60

3.2. Пути совершенствования кассового обслуживания исполнения

       местных бюджетов………………………………………………………….66

ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………………………….78

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ……………………………………..83

ПРИЛОЖЕНИЯ

ВВЕДЕНИЕ

Успешное развитие экономики любого государства во многом зависит от достоверности и оперативности получении информации о состоянии государственных финансовых и материальных ресурсов, а также возможности эффективного управления ими. Процесс развития и становления органов Федерального казначейства РФ нельзя назвать быстрым. Это по большей части объясняется наличием не только сторонников, но и противников создания новой структуры исполнительной власти, которой делегированы большие полномочия по управлению бюджетными потоками, что затрагивает интересы многих участников бюджетного процесса.

В настоящее время перед органами федерального казначейства стоит главная задача – обеспечение беспрерывного процесса управления финансовыми потоками государства, в соответствии с бюджетным законодательством РФ и осуществление надлежащего контроля за использованием бюджетных средств. Однако, проблемы, возникающие в ходе осуществления этой и других задач, не теряют своей остроты и остаются актуальными до настоящего времени.

Об эффективности управления финансово-бюджетной системой субъектов РФ и государства в целом можно судить только при наличии полной информации обо всех финансовых потоках – доходных и расходных. Информацию обо всех финансовых потоках можно получить путем организации качественного и оперативного механизма исполнения бюджета. Все это и определяет актуальность темы данного исследования, его практическую значимость.

Степень научной разработанности темы: исследованиям казначейской системы исполнения федерального и региональных бюджетов посвящено достаточно много работ. Разработке теоретических, методологических и практических аспектов исполнения бюджета на казначейской основе, посвящены работы: М.Т. Акперова, А.М. Бабич, Т.Г. Нестеренко, Е.А. Малининой, Г.И. Маклевой, Т.В. Саакян, А.В. Скляр С.Е. Прокофьева, и др.

Анализ практического опыта работы казначейских органов подтверждает недостаточную теоретическую разработанность проблем эффективности казначейской системы исполнения бюджетов, кассового прогнозирования и планирования доходов и расходов бюджетов, эффективного и рационального расходования бюджетных средств.

Целью выпускной квалификационной работы является комплексный анализ организации работы органа федерального казначейства и его территориальных органов по формированию и исполнению местного бюджета и его экономического содержания, а также рассмотрение возможностей совершенствования деятельности органов казначейства по Агинскому Бурятскому округу, связанных с исполнением местного бюджета

Достижение общей цели конкретизировано в постановке и решении следующих основных задач:

Для достижения указанных целей в работе необходимо решить следующие задачи:

   изучить принципы организации казначейской системы исполнения бюджета: теоретический и практический аспекты;

   проанализировать порядок исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов органами федерального казначейства;

   определить проблемы совершенствования кассового обслуживания исполнения местных бюджетов.

- теоретически обосновать меры по устранению проблем, стоящих на пути совершенствования кассового обслуживания исполнения местных бюджетов.

Объектом исследования является Отделение Агинского Бурятского округа Управления Федерального казначейства по Забайкальскому краю.

Предметом исследования дипломной работы являются совокупность управленческих и организационных отношений, складывающиеся в процессе казначейского исполнения бюджетов.

Теоретической и методологической основой исследования являются научные труды отечественных ученых по вопросам теории и практики развития казначейского исполнения бюджетов, законодательные и нормативные акты, Указы Президента РФ, Бюджетный кодекс РФ, Постановления Правительства РФ. В том числе: письма и материалы Министерства финансов РФ и Федерального казначейства, отчетные данные Управления Федерального казначейства по Камчатской области, официальные статистические данные, программы и другие материалы по развитию данной сферы.

В работе используется исторический подход, комплексный, сравнительный и факторный анализ управленческих процессов становления казначейского исполнения бюджетов в России, а также другие исследования, обуславливающие повышение уровня достоверности данных дипломной работы.

РАЗДЕЛ 1. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ КАССОВОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ ОРГАНАМИ ФЕДЕРАЛЬНОГО КАЗНАЧЕЙСТВА

1.1. Особенности исполнения местных бюджетов в Российской Федерации

Местные бюджеты составляют третий уровень бюджетной системы России. В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации местный бюджет - это централизованный фонд финансовых ресурсов отдельного муниципального образования, формирование, утверждение и исполнение, а также контроль, за исполнением которого осуществляется органом местного самоуправления самостоятельно.

В настоящее время установлена двухуровневая система местного самоуправления, включающая три типа муниципальных образований: поселения, муниципальные районы, городские округа. Доходы местных бюджетов формируются за счет налоговых и неналоговых доходов, которые определены статьями 61 - 62 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Также в местных бюджетах в соответствии с бюджетной классификацией РФ раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований, возникающих в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения, и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций из других бюджетов бюджетной системы РФ для осуществления отдельных государственных полномочий.

Бюджет муниципального образования предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования, которые определены статьей 86 Бюджетного кодекса.

В рамках реформы федеративных отношений и местного самоуправления разграничены расходные полномочия между типами муниципальных образований и закреплены доходные источники за соответствующими местными бюджетами. Полномочия органов местного самоуправления поселений, городских округов и муниципальных районов по решению вопросов местного значения осуществляются ими самостоятельно.

При этом выявлен ряд проблем, препятствующих функционированию системы местного самоуправления, в числе которых отмечаются: неопределенность территориальной организации местного самоуправления; нечеткость компетенции муниципальных образований; не проработанность механизмов взаимодействия органов местного самоуправления с государственными органами; несовершенство нормативно - правовых актов, регулирующих отношения в области местного самоуправления; отсутствие кадров квалифицированных муниципальных служащих и др.

Эти и другие имеющиеся трудности указывают на сложность и противоречивость процесса становления и развития местного самоуправления, не ставя под сомнение его необходимость и объективную обусловленность, суть которой заключается в том, что местное самоуправление непосредственно связано с формированием гражданского общества, является важнейшим его институтом.

Новый этап развития местного самоуправления в России начался в связи с принятием федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, потребовавшего формирования городских и сельских поселений с самостоятельными бюджетами (табл.1).

Таблица 1 - Изменение количества муниципальных образований в России

за 2009-2010 гг.

Источник: www.gks.ru.

Таблица 1. дает наглядное представление об изменении количества муниципальных образований по России в результате реформы в разрезе их видов.

Для решения проблемы формирования и исполнения бюджетов вновь созданных поселений в условиях действующего законодательства были предложены два варианта действий:

- самостоятельное формирование и исполнение местного бюджета финансовым органом городского (сельского) поселения;

- заключение соглашения между городским (сельским) поселением и муниципальным районом по формированию и исполнению бюджета поселения финансовым органом муниципального района.

Учитывая недостаточную подготовленность кадров органов местного самоуправления к проведению бюджетного процесса, при составлении и исполнении бюджетов поселений предлагается использовать потенциал существующих районных (городских) финансовых органов.

В данном случае права поселений не будут нарушены, поскольку главным распорядителем средств бюджета останется администрация поселений.

Преимущество второго варианта формирования и исполнения бюджетов поселений подтверждается следующими аргументами.

Во-первых, создание финансовых органов во вновь образованных муниципальных образованиях приведет к необоснованному росту численности аппарата управления, и, следовательно, к дополнительным расходам консолидированного бюджета муниципального района. Кроме того, во многих муниципальных образованиях нет финансовых органов с правом юридического лица, что объясняется, в первую очередь, размерами этих муниципальных образований и отсутствием необходимости содержания большого аппарата, отвечающего за составление и организацию исполнения местного бюджета. Таким образом, все документы, в том числе и платежные, будут подписываться главой местного самоуправления, следовательно он должен соответствовать квалификационным требованиям, предъявляемым к руководителю финансового органа, что недопустимо.

Во-вторых, постановление Правительства РФ от 06.11.2004 г. №608 «О квалификационных требованиях, предъявляемых к руководителю финансового органа местной администрации» предъявляет повышенные и очень серьезные требования к руководителям финансовых органов муниципальных образований, что значительно затруднит подбор кандидатуры, отвечающей требованиям, на уровне поселения.

В-третьих, финансово-экономические кадры поселений не обладают опытом осуществления бюджетного процесса, том числе казначейского исполнения бюджета, что может привести к серьезным финансовым нарушениям.

В-четвертых, исполнение бюджета поселения финансовым органом, входящим в структуру администрации поселения без права юридического лица, создаст ситуацию, когда администрация поселения будет являться одновременно и органом, исполняющим бюджет, и органом, осуществляющим расходы бюджетных средств, т.е. администрация поселения, будет сама себе открывать лимиты бюджетных обязательств и сама же будет их тратить путем составления платежных документов, что недопустимо, т.к. это может привести к полной бесконтрольности за расходованием бюджетных средств.

Кроме того, данная ситуация будет способствовать децентрализации бюджетных расходов, т.е. ликвидации централизованных бухгалтерий и введению ставок бухгалтеров в бюджетных учреждениях, что резко ухудшит качество бухгалтерского учета в бюджетных учреждениях поселений.

В-пятых, самостоятельное казначейское исполнение бюджета поселения должно быть в обязательном порядке обеспечено наличием программного обеспечения, защищенного канала электронной связи, современной компьютерной техники, кадров специалистов, как у администраций поселений, так и у получателей бюджетных средств поселения, а также наличием муниципальных правовых актов, регулирующих порядок казначейского исполнения бюджета городского (сельского) поселения.

В целях реализации единой методологии формирования и исполнения бюджетов и эффективного использования ресурсов наиболее целесообразным представляется заключение соглашений о передаче полномочий по формированию, исполнению и контролю за исполнением бюджетов поселений на уровень муниципального района, который на данном этапе может выполнять эти функции.

Заключение соглашений о передаче Администрацией поселения полномочий по формированию, исполнению и контролю за исполнением бюджета поселения Администрации муниципального района вовсе не предполагает полное отстранение от бюджетного процесса городских (сельских) поселений, У них остается достаточно полномочий по формированию и исполнению бюджетов в пределах их компетенции.

В настоящее время передача части полномочий поселений на районный уровень имеет массовый характер.                                                                         

В целях проведения эффективной бюджетной политики в управлении доходами и расходами местного бюджета, в повышении оперативности финансирования получателей бюджетных средств, в усилении контроля за поступлением бюджетных средств, а также за их целевым и эффективным использованием органы местного самоуправления должны четко и грамотно организовать казначейское исполнение местных бюджетов.

На органы исполнительной власти возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Казначейские органы являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений.

Бюджетный кодекс РФ порядок исполнения и самоисполнение местного бюджета относит к полномочиям органов местного самоуправления. Согласно принципу самостоятельности бюджетов орган местного самоуправления обладают правом и обязанностью самостоятельно осуществлять бюджетный процесс. Бюджетный учет организуется органом, исполняющим бюджет, а возложение на Федеральное казначейство функций по исполнению местных бюджетов допускается только на основании соглашений.

В настоящее время доходы местных органов власти растут темпами, значительно опережающими инфляцию. Расходная база местного бюджета растет такими же темпами. И хотя нередко еще возникает вопрос о недостаточности средств, особенно при исполнении бюджетов муниципального уровня, очевидно значительное увеличение финансовых ресурсов, направляемых на реализацию полномочий, которые четыре года назад исполнялись с более низким качеством.

Главной в современных условиях становится проблема не столько роста объема финансовых ресурсов, сколько эффективности расходования бюджетных средств, что как раз и является залогом успеха в исполнении муниципалитетами их полномочий.

В целях увеличения налоговых и неналоговых доходов на региональном и муниципальном уровнях созданы дополнительные стимулы. Например, уточнена методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности с тем, чтобы объем финансовой поддержки не снижался тем субъектам РФ, уровень бюджетной обеспеченности которых повысился благодаря росту их экономического потенциала.

Хотя качество управления региональными финансами существенно улучшилось, все еще остаются регионы с низким уровнем финансового управления. Бюджеты там принимаются с нереалистичными показателями. Расходные обязательства не исполняются в полном объеме, допускается рост  кредиторской задолженности. Неритмично исполняются обязательства перед гражданами.

Согласно Бюджетному кодексу принцип единства кассы, означает «зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций ... ». Этот принцип - важное условие, характеризующее казначейское исполнение бюджета.

Наличие в Бюджетном кодексе правила об исполнении бюджетов всех уровней органами Федерального казначейства обусловлено стремлением законодателя реализовать принцип единства бюджетной системы, закрепленного статьей 29 Бюджетного кодекса РФ и означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесс, а в РФ, санкций за нарушения бюджетного законодательства, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней, ведения бухгалтерского учета средств федерального, региональных и местных бюджетов.

Реализация принципа единства бюджетной системы предполагает установление на уровне федерального законодателя единых правил и учетных стандартов кассового обслуживания бюджетов всех уровней.

Федеральным законом от 20.08.04г. № 120-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» БК РФ был дополнен ст. 215.1 «Основы исполнения бюджетов», в которой предусматривалось, что:

- органами, обеспечивающими исполнение бюджета соответственно уровню бюджета, является Правительство Российской Федерации, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации и местной администрации;

- органами, организующими исполнение бюджета, являются соответствующие финансовые органы;

- органом, осуществляющим кассовое обслуживание бюджетов, является федеральное казначейство.

Вышеуказанный закон вступил в действие с 1 января 2006 г.

С 1 января 2006 г. кассовое обслуживание исполнения региональных и местных бюджетов РФ в обязательном порядке проводится органами ФК и регламентируется следующими документами:

     1) порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов территориальными органами ФК, утвержденный приказом ФК от 22.03.2005 г. № 1н;

     2) примерный регламент о порядке и условиях обмена информацией между финансовым органом и органом ФК при кассовом обслуживании исполнения бюджета субъекта РФ (местного бюджета);

     3) примерное соглашение об осуществлении территориальными органами ФК отдельных функций по исполнению бюджета субъекта РФ (местного бюджета) при кассовом обслуживании им исполнения бюджета  субъекта РФ (местного бюджета).

Перевод местных бюджетов на кассовое обслуживание в органы федерального казначейства, имеет следующие очевидные преимущества использования единой организационно - технологической системы кассового обслуживания исполнения местных бюджетов:

1) внедрение единой методологии, технологии и механизмов по кассовому исполнению бюджетов на всей территории Российской Федерации;

2) использование единой для всех бюджетов методологии взаимодействия с платежной системой Банка России (платежные документы, электронное взаимодействие);

3) повышение достоверности и своевременности отчетности о кассовом исполнении бюджетов;

4) при отсутствии на территории муниципального образования учреждений Банка России органы федерального казначейства могут обеспечить осуществление кассовых операций через свои счета, открытые в учреждениях Банка России;

5) создание более удобных условий для налогоплательщиков по перечислению любых налогов или сборов только на один счет;

6) уменьшение конфликтного поля между бюджетами, возникающего из-за случайной или умышленной ошибки налогоплательщика при перечислении налогов и сборов на счета бюджетов не по их принадлежности;

7) четкое соблюдение нормативов распределения регулирующих доходов;

8) возможность получения полной информации о доходах, поступивших на всей территории субъекта Федерации во все уровни бюджетов;

9) сокращение затрат на внедрение и техническую поддержку кассового обслуживания исполнения бюджетов, которое обусловлено тем, что органы федерального казначейства обслуживают местные бюджеты на безвозмездной основе;

10) наличие действующей организационной структуры, обеспечивающей кассовое обслуживание исполнения бюджетов.

Внедрение кассового обслуживания исполнения местных бюджетов федеральным казначейством предоставило, по сути дела, очень действенные инструменты органам местного самоуправления для эффективного управления средствами бюджетов при минимизации затрат государства, особенно в части использования преимуществ единого казначейского счета. Основным признаком казначейского исполнения бюджета является наличие единого счета соответствующего бюджета, открытого в Банке России. На этом едином счете должны учитываться все операции по кассовому исполнению местного бюджета.

Необходимо еще раз отметить, что органы федерального казначейства являются кассирами бюджетов, никоим образом не вмешиваясь в полномочия муниципалитетов в части исполнения местных бюджетов.

Принципиально важным является понимание того, что такое кассовое обслуживание исполнения бюджетов. Статьями 218 и 219 Бюджетного кодекса РФ определены этапы исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы. При этом, руководствуясь указанными статьями, необходимо понимать, что кассовое обслуживание является расчетно-платежным процессом, посредством которого осуществляются кассовые операции бюджетов. Иными словами, не является этапом исполнения бюджета и фактически находится за его рамками.

Вариант кассового обслуживания исполнения поселенческих бюджетов, предусматривающий передачу отдельных бюджетных полномочий по исполнению бюджетов органам Федерального казначейства в условиях создания собственного финансового органа или передачи полномочий по организации исполнения бюджета уполномоченному органу, помимо сокращения бюджетных расходов, имеет ряд преимуществ, касающихся организации бюджетного процесса, время исполнения платежных документов, время получения ответной информации.

Рассмотрим более подробно модель исполнения местного бюджета органами Федерального казначейства. Под казначейским исполнением местного бюджета понимается регистрация поступлений, регулирование объемов и сроков принятия бюджетных обязательств, разрешительной надписи на право осуществления расходов в пределах установленных лимитов бюджетных обязательств и произведение платежей от имени и по поручению бюджетополучателей напрямую контрагентам бюджетополучателей.

После принятия решения финансовым органом (местного бюджета) об исполнении местного бюджета через отделение ФК заключается соответствующее соглашение о полномочиях по кассовому обслуживанию (исполнению) местного бюджета. Под кассовым исполнением местного бюджета понимается учет территориальными органами ФК доходов и расходов соответствующего бюджета и источников финансирования дефицитов бюджетов в соответствии с бюджетной классификацией РФ, средств, поступающих от вышестоящих бюджетов. Органами ФК для обслуживания местного бюджета открывается балансовый счет 40204 «Средства местных бюджетов в учреждениях Центрального банка РФ или в кредитных организациях». Для обслуживания бюджетополучателей, финансируемых за счет средств местного бюджета, на балансовом счете 40204 открываются лицевые счета, на которых осуществляется отражение учета операций бюджетополучателей по финансированию расходов местного бюджета и их кассовые расходы. Порядок учета операций, открытия и ведения лицевых счетов устанавливается Министерством финансов РФ.

Согласно приказу ФК «Порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов и местных бюджетов территориальными органами ФК» от 22.03.2005г. № 1н, установлены следующие варианты кассового обслуживания по кассовым выплатам (см. рисунок  2):

1) с открытием и ведением лицевого счета финансового органа местного бюджета;

2) с открытием администраторам, главным распорядителям, распорядителям и / или получателям средств местного бюджета лицевых счетов для учета операций по кассовым выплатам из бюджета в соответствии с соглашением об осуществлении органами ФК отдельных функций по исполнению местного бюджета в условиях кассового обслуживания ими исполнения бюджета.

При этом второй вариант кассового обслуживания исполнения местных бюджетов в РФ возможен тремя способами. Наиболее распространенным из них в практике РФ по отношению к расходам соответствующих бюджетов являются следующие:

1) с доведением объемов финансирования расходов, с открытием лицевых cчетoв главным распорядителям бюджетных средств, распорядителям бюджетных средств и / или получателям бюджетных средств;

2) с доведением лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования расходов, с открытием и ведением лицевых счетов главным распорядителям, распорядителя или получателям средств  бюджета.

Совокупность вариантов кассового обслуживания исполнения местных бюджетов РФ по расходам проиллюстрирована рисунком  1.

Варианты кассового обслуживания исполнения региональных

и местных бюджетов органами Федерального казначейства РФ