Организационные основы местного самоуправления в современной России

ВВЕДЕНИЕ

Развитие системы местного самоуправления сопровождается серьезными проблемами, обусловленными факторами различного уровня. В числе основных: недостаточная проработка институциональной основы, нечеткость властных полномочий, зависимость действенности муниципального управления от реального состояния конкретных регионов, которые значимо отличаются друг от друга по целому комплексу показателей и, прежде всего, экономических и социальных.

Смысл и содержание проводимой в  нашей стране реформы местного самоуправления — реализовать, как это установлено Конституцией РФ и предусмотрено муниципальным законодательством, право населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения. Как и любое другое конституционное право, местное самоуправление — это большая и рассчитанная на многие годы работа.

Проблема организационных основ местного самоуправления приобрела в современной России первостепенное значение. В президентских посланиях Федеральному Собранию последних лет четко прослеживается мысль о необходимости модернизации всей системы местного самоуправления.

Вышеизложенное определило выбор  темы выпускной квалификационной работы, ее актуальность и круг рассматриваемых  проблем.

Объектом исследования выступает администрация муниципального образования город Краснодар.

Предметом исследования являются организационные основы местного самоуправления.

Цель работы — проведение анализа организационных основ местного самоуправления на примере МО город Краснодар.

Для реализации указанной цели поставлены и решены следующие задачи:

- рассмотрены исторические аспекты организации местного самоуправления в России; зарубежный и отечественный опыт муниципального управления;

- изучены правовые основы местного самоуправления в РФ и процесс формирования органов МСУ, а также участие населения в решении вопросов местного значения;

- проведен анализ деятельности  органов местного самоуправления  МО город Краснодар;

- разработаны предложения по  совершенствованию организационных  основ местного самоуправления  на примере МО город Краснодар.

Теоретико-методологическую основу работы составили теории, концепции, подходы, содержащиеся в трудах ученых, в  которых в широком спектре  анализируются проблемы организационных основ местного самоуправления.

Методологической основой исследования является совокупность общенаучных методов, таких как: институциональный, системный, структурный, функциональный, исторический, сравнительный, нормативный, статистический и др.

Источниковой базой работы являются законодательные акты Российской Федерации - Конституция Российской Федерации, федеральные законы и нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

Практическая значимость выпускной квалификационной работы заключается в том, что разработанные предложения могут быть использованы для совершенствования организационных основ местного самоуправления.

Выпускная квалификационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников, приложений.

1 Теоретические и правовые  основы местного самоуправления в РФ

1.1  Исторические аспекты  организации местного самоуправления в России

Местное самоуправление в РФ - это признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Представляется очевидным, что при обсуждении проблем реформы  местного самоуправления в современной  России, ее первых итогов необходимо учитывать трудности становления местной власти, являющегося длительным историческим процессом, тесно связанным с развитием государства.

Развитие политической системы России на протяжении большей  части ее истории характеризовалось  доминированием централизованного государства, сравнительно низким уровнем гражданского участия в решении публичных дел в сочетании с сильной коллективистской (общинной) традицией. Поэтому Российская Федерация имеет отличный от западного исторический опыт становления местного самоуправления, и в силу этого его система не может быть отнесена к какой-либо из классических моделей муниципальной организации [57].

В дореволюционной России выделяют следующие наиболее устойчивые формы самоуправления: вечевая демократия Древней Руси, слободское самоуправление, земское и городское самоуправление.

Вечевая демократия —  наиболее раннее проявление самоуправленческих начал на Руси. Ее развитие происходило  в период перерастания родоплеменных  объединений в добровольные общности самостоятельных хозяев — древнерусские общины. Как основообразующие институты раннефеодального общества общины представляли собой самоуправляющиеся, автономные организации, обладающие административно-судебной самостоятельностью. Высшими органами управления общины были сходы жителей — вече, на которых решались важнейшие вопросы их жизни: о войне, мире, приглашении и изгнании князей, принятии законов, избрании должностных лиц и др.

Формами местного самоуправления России с конца XV до начала XVIII вв. являются самоуправление городских слобод и крестьянское общинное самоуправление. Как отдельная самоуправляющаяся единица каждая городская слобода имела возможность выбирать старосту, десятских, складчиков, ведавших «раскладной» повинностей, и других должностных лиц. Основные вопросы решались на слободских сходах.

Вместе с тем, в этот период местное самоуправление как  институт не получило должного правового  оформления. До середины XVI в. местное  управление осуществлялось посредством  системы кормлений. В уездах и  городах царем назначались наместники, в волостях — волостели, которые в своей деятельности опирались на штат чиновников.

Первая реформа местного самоуправления в нашей стране была проведена при Петре I, в 1699 г. Для эпохи Петра I стало характерным усиление государственного вмешательства в быт народа, рост бюрократической опеки над деятельностью общества. Однако в 1718 г. проводится городская реформа: вводится сословное самоуправление.

Включенные Петром I в  структуру управления новые элементы со временем были преобразованы Екатериной II в органы с более развитыми формами городского самоуправления, которые просуществовали вплоть до введения земских учреждений в 1864 г. Местные учреждения были тесно взаимосвязаны с сословным строем. Екатерина II стремилась создать из всех сословий ряд местных организаций, предоставив им известные права «по внутреннему управлению сих обществ», а также возложив на них осуществление большинства задач местного управления. Особенно расширились привилегии дворянства, как опоры императорской власти. Для управления сословными делами учреждались должности предводителей губернского и уездного дворянства.

Земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II преследовали цель децентрализации управления и  развития начал местного самоуправления в России как системы, выполняющей функции государственные и общественные.

Несмотря на наличие  в историческом опыте России определенных самоуправленческих начал, по сути, только становление земского и городского самоуправления дает начало местному самоуправлению в нашей стране в его современном понимании.

Основной чертой политики Российской Империи в сфере местного самоуправления стали попытки разделить  предметы ведения между государством и земствами и выделить круг вопросов местного значения. В 1870-е годы земства уделяли основное внимание таким земскими занятиям, как статистика, народное образование, здравоохранение. Кроме того, на земства возлагались, помимо вопросов местного значения, также и государственные полномочия, а также вопросы, составляющие задачи одновременно разных уровней власти [31].

Названные подходы характеризуются  принципами политики центрального правительства  в отношении устройства местной  власти: отделением местного самоуправления от системы органов государственной  власти и, в то же время, встраиванием местной власти в систему исполнения общегосударственных задач. В целом, дореволюционная земская модель давала значительную самостоятельность и серьезные возможности для самоуправления.

Формирование местного самоуправления в России и порожденные им политические процессы были прерваны революционными событиями 1917 года.

Одной из наиболее серьезных  проблем местного самоуправления рассматриваемого периода является практически полное отсутствие связей между соседними  самоуправляющимися территориями. Подобная замкнутость управления послужила одной из причин разрушения системы местного самоуправления в 1917 г.

Сначала в стране возникло двоевластие традиционных органов  власти и новой публичной формы  — Советов депутатов. После октябрьской революции советы постепенно заняли место прежних земств и городских самоуправлений.

По мнению некоторых  исследователей, советские органы самоуправления 1920-х гг. не имеют аналогов в мире. Это не представительные, а профессиональные органы, встроенные в вертикаль избранных советских органов.

Советскую систему отличало единство административно-территориального устройства страны. Вместе с тем, масштабы страны и ее многоукладность объективно делали невозможным тотальное государственное  администрирование.

С конца 1980-х гг. государственный  механизм перестраивался. В принципе, муниципальные реформы начались уже в 1990—1991 гг. Местным советам  был присвоен статус местного самоуправления и дана определенная автономия. На практике они продолжали исполнять компетенцию прежней власти, а также решали стихийно возникавшие повседневные задачи, по существу, во многом самостоятельно определяя свои полномочия.

Переломное значение для развития местного самоуправления в постсоветской России имело  принятие Конституции 1993 года. Гарантируя автономность местного самоуправления, она оставляла простор для творчества в построении российской модели местного самоуправления.

После принятия Конституции и в целях дальнейшего осуществления реформы местного самоуправления, обеспечения его государственной поддержки Президентом России был издан Указ от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации». Указ устанавливал, что органы местного самоуправления самостоятельно утверждают перечень объектов, составляющих муниципальную собственность; разграничивал полномочия представительного органа местного самоуправления и местной администрации; устанавливал, что решения органов местного самоуправления могут быть отменены лишь в судебном порядке и др.

С 1994 г. после серии указов Президента РФ и принятия Конституции в России проводилась первая реформа системы местного самоуправления. Она предполагала отказ от системы исполнительной вертикали, оформившейся после конституционного кризиса октября 1993 г.

Предполагалось, что государственные полномочия на субрегиональном уровне будут делегироваться органам местного самоуправления. Указанные важные шаги федеральной власти, несмотря на свою большую значимость, на практике не дали ожидаемых результатов: местнoe самоуправление было декларировано, но не было обеспечено ни в материальном, ни в организационном, ни в правовом отношениях [31].

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» не содержал детального регулирования местного самоуправления, оставляя эту сферу субъектам Федерации. Он не устанавливал жестких ограничений по видам муниципальных образований, уровням, на которых реализуется самоуправление; не разграничивал единообразно компетенцию муниципалитетов. В результате в регионах были выстроены различные модели организации местной власти. В то же время, закон не был принят исключительно в интересах регионов. Закон был разработан при непосредственном участии муниципальных ассоциаций и активистов муниципального движения. В частности, закон фиксировал выборность местной власти, устанавливал гарантии местного самоуправления, требовал муниципальной автономии, а также учета мнения населения при территориальных изменениях в муниципалитетах.

С принятием этого закона весьма активно стало формироваться федеральное и региональное законодательство. Тем не менее, практика применения данного Федерального закона выявила целый ряд проблем, связанных с осуществлением местного самоуправления в Российской Федерации. Это вызвало насущную необходимость дальнейшего совершенствования правового регулирования местного самоуправления на федеральном уровне.

6 октября 2003 года был принят новый Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который позволяет констатировать появление в России национальной модели местного самоуправления [14].

1.2 Зарубежный и отечественный  опыт муниципального управления

Органы муниципальной  власти в Российской Федерации подвержены частой реорганизации и реструктуризации. Но с этими процессами меняется лишь их форма и объём полномочий, механизмы, методы и принципы при этом остаются прежними. Это приводит к тому, что цель, ради которой происходила реорганизация, а именно повышение эффективности функционирования этих органов, не достигается. Следовательно, необходимы качественные изменения не только и не столько форм муниципальных органов, сколько принципов и методов их функционирования, т.е. содержания.

На наш взгляд, в  деятельность муниципальных органов необходимо внедрять как «поддерживающие» инновации, так и «подрывные». 
Под «поддерживающими» инновациями следует понимать инновации, улучшающие функционирование стандартных методов, принципов, механизмов управления. «Подрывные» же инновации создают совершенно новые методы и способы функционирования государственного органа.

При этом им необходимо также  знать о новых методах, механизмах, формах управления и уметь успешно  внедрять и осваивать их в процессе деятельности. Поэтому внедрение любого новшества необходимо сопровождать соответствующими обучающими программами, а также используя положительный зарубежный опыт.

Анализ мирового опыта  внедрения управленческих инноваций  в муниципальную службу позволяет  выделить ряд общих для всех стран  параметров. Статус муниципального служащего, как правило, закреплен в соответствующих правовых документах. Обязательным условием для поступления на государственную службу является наличие базового образования и специальной профильной подготовки. Кроме того, для повышения профессиональных навыков в процессе карьерного роста муниципальный служащий регулярно должен проходить курсы повышения квалификации.

Во многих развитых европейских  и американских странах были созданы  специальные программы подготовки кадров для государственной и муниципальной службы, которые укладываются в единый стандарт, получивший название МРА - Master of Public Administration. 
Несмотря на несомненное сходство основных образовательных программ в разных странах имеются существенные отличия, позволяющие говорить о нескольких различных подходах к подготовке муниципальных служащих. В первую очередь выделяют западноевропейскую и американскую системы подготовки специалистов [15].

Для выстраивания целостной  картины системы подготовки кадров для государственной и муниципальной службы за рубежом необходимо рассмотреть все три подхода: англосаксонский, французский и американский. Основоположником этого достаточно традиционного подхода к подготовке кадров является Beликобритания. Однако в дальнейшем наибольший вклад в его развитие внесли немецкие ученые. Такие всемирно известные имена, как Лоренц фон Штейн, Роберт фон Моль, Макс Вебер надолго оставили за Германией пальму первенства в области определения научных и образовательных приоритетов при подготовке государственных и муниципальных служащих.

В настоящее время  англосаксонский подход активно  используется наиболее динамично развивающимися в политической и социально- экономической  сферах странами Севера Европы - Швецией, Норвегией, Данией, Нидерландами. Базовое образование для поступления на государственную службу должно было быть юридическим.

Чиновники, получившие профессиональное образование по методикам англосаксонского подхода, имеют традиционно сильную подготовку в правовой сфере.

Система подготовки кадров изменяется в соответствии с новыми требованиями. В системе подготовки кадров для муниципальной службы за рубежом можно выделить следующие моменты, которые могли бы быть полезными для российской практики:

- существование четких критериев оценки компетентности муниципальных служащих создает огромный положительный стимул для повышения уровня образования и профессиональных навыков;

- внедрение таких критериев в систему контроля качества выполняемой работы позволяет более четко формулировать обязанности служащих и обусловливает обязательность повышения уровня их профессионализма; 
содержание учебных программ отличается большой гибкостью, позволяя оперативно откликаться на цели и задачи текущей, политической и социально-экономической ситуации.

В России слишком развиты традиции централизации, чтобы надеяться на инициативы федеральных и тем более региональных и муниципальных ведомств в организации специальных образовательных семинаров и учебных программ. За рубежом, при кажущемся многообразии программ подготовки государственных и муниципальных служащих существует четкая система контроля качества полученного образования. В России это одна из главных проблем, еще только требующая своего решения.

В основе западных моделей  местного самоуправления лежат различные интерпретации самих феноменов государственной власти, с одной стороны, и местного самоуправления — с другой, а также отличающиеся друг от друга подходы к определению статуса различных административно-территориальных единиц, признаваемых законом в качестве «территориальных коллективов», под которыми понимается относительно устойчивое общественно-политическое объединение граждан, постоянно проживающих на одной территории. Только при этом условии в них предполагается существование выборных органов местного самоуправления.

Если же административно-территориальное  образование не получает статуса  «территориального коллектива», то управление в нем осуществляют назначенные  «сверху» должностные лица, выполняющие  одновременно функции контроля за законностью  действий органов самоуправления нижестоящего уровня. В первом случае такого рода образования называются «естественными», во втором — «искусственными».

С точки зрения соотношения  государственной власти и местного самоуправления принципы организации  власти на местах радикально отличаются в демократических и авторитарных государствах. В условиях демократии государственная власть и местное самоуправление разделяются. В качестве органов государственной власти рассматриваются центральные органы, а также их представители на местах, которые:

- назначаются «центром»;

- избираются местным представительным органом в качестве его председателя и выполняют функции представителя государства;

- избираются населением — в качестве главы местной администрации, а затем утверждаются центральной властью в качестве ее представителя на местах.

Избранные совет, мэр, алькальд и др. рассматриваются по общему правилу не как органы и представители  государства, а прежде всего как  органы и представители населения  территориальных коллективов. Поэтому структуры местного самоуправления достаточно автономны, не соподчинены между собой, имеют свою компетенцию и права юридического лица, а также право на создание объединений и союзов органов местного самоуправления как внутри страны, так и на международном уровне для координации своей деятельности.

При этом необходимо отметить, что местное самоуправление на Западе не исчерпывается только деятельностью  избранных представительных и распорядительных органов, оно включает в себя общие  собрания жителей общин, референдумы (особенно часто применяемые на уровне местного самоуправления в Швейцарии и США), закрепленное в законе право граждан на законодательную инициативу и другие формы «прямой демократии».

В условиях авторитарных режимов, как правило, принимается  и действует концепция единства власти (местное самоуправление отсутствует).

С достаточно условным разделением  административно-территориальных единиц на «естественные» и «искусственные»  связаны также значительные различия в организации управления на местах. Надо отметить, что в качестве естественных единиц системы управления на Западе рассматриваются разного рода поселения, где люди исторически «естественно» сгруппировались для совместной жизни и где уже достаточно давно сформировалась традиция выборного управления. В настоящее время такие единицы называются общинами, коммунами, приходами, хотя среди них есть и мегаполисы. Искусственными единицами считаются районы, области, провинции, округа и др., созданные «сверху», актами государственной власти в процессе районирования территории государства.

В целом, учитывая специфику  отдельных стран, можно выделить пять организационных форм местного самоуправления в городах, которые  отличаются друг от друга тремя основными  моментами:

- номенклатурой органов местного управления;

- способом их назначения или отбора;

- способами ответственности и принципами взаимоотношений в процессе управления.

«Сильный совет —  слабый мэр». Эта форма характеризуется  ограниченностью прав мэра по координации  и контролю деятельности исполнительных органов управления. За мэром обычно закрепляются представительские (церемониальные) и оперативно-исполнительские функции. Совет наделяется большим объемом прав в сфере управления, в хозяйственных и финансовых вопросах и особенно в вопросах кадровой политики. К преимуществам данной модели можно отнести: высокую степень участия членов совета в местном управлении; представление и учет в решениях разных точек зрения, в том числе оппозиционных; возможность более эффективного контроля за муниципальными чиновниками; близость к избирателям. Среди недостатков можно назвать следующие: излишняя вовлеченность совета в повседневные детали функционирования исполнительной власти за счет пренебрежения главными политическими функциями — представительства интересов жителей и определения основных направлений политики; слабость позиций мэра во взаимоотношениях с советом.

«Сильный мэр —  слабый совет». Для данной формы  характерно избрание главы исполнительного  органа самоуправления непосредственно  населением, что во многом предопределяет его позицию в отношениях с представительным органом. В этом случае мэр самостоятельно решает большинство текущих вопросов и наделяется правом отлагательного вето на решения совета, которое в свою очередь может быть преодолено лишь квалифицированным большинством голосов членов представительного органа. К преимуществам данной модели можно отнести: концентрацию исполнительной власти, ответственности и функций координации, что обеспечивает оперативность принятия решений; ярко выраженное политическое лидерство. Среди недостатков — крайняя перегруженность мэра, являющегося одновременно политическим и административным лидером; потенциальная опасность конфликта между мэром и советом по проблемам разделения власти.

«Совет — управляющий». Эта форма отражает стремление к «оздоровлению» местной политики, к устранению коррупции, к преодолению неэффективного и недемократического управления, особенно проявившегося в послевоенный период. Управляющий — это наемный служащий, политически нейтральная фигура и профессионал в сфере общественного управления. Он назначается на должность и может быть уволен только советом, который в свою очередь избирается населением. Будучи эффективной с точки зрения управления, данная модель имеет большой недостаток, поскольку лишает население возможности прямо влиять на политику, проводимую профессиональным менеджером.

«Совет — система  комитетов». В этом случае городское  управление преимущественно осуществляется не советом, а комиссиями, образуемыми  из выборных уполномоченных, каждый из которых руководит каким-либо отделом городского правительства. В этой модели не предусмотрено избрание высшего должностного лица. Ее достоинствами можно считать отсутствие системы разделения властей, которая, как известно, приводит к замедлению процесса принятия решений, а также возможность более жесткого контроля за чиновниками и др. Однако есть и недостатки:

- бесконтрольность деятельности комиссий;

- нехватка управленческого опыта у выборных уполномоченных;

- отстаивание членами комиссий интересов своих отделов в ущерб другим;

- отсутствие эффективного сотрудничества между отделами и как возможное следствие — дестабилизация процесса управления.

«Смешанные формы». Существует достаточно много их вариантов. Например, управляющий или главный администратор подчиняется не совету, а мэру. В этом случае наличие специалиста — менеджера обеспечивает профессионализм управления, а избиратели получают возможность влияния на городскую политику, поскольку, голосуя на выборах «за» или «против» мэра, они тем самым голосуют за сохранение или замену всей администрации. Главный недостаток этой модели — ограничение роли советов в определении политики местного самоуправления [15].

Рассмотренные формы  организации органов местного самоуправления представляют собой лишь схему и отражают только самые общие черты, свойственные, прежде всего, группе индустриально развитых стран Запада. Реальность же, как известно, всегда богаче схемы.

Подводя некоторый итог обзору моделей местного самоуправления стран Запада, необходимо, прежде всего, отметить, что эффективное функционирование системы местного самоуправления обеспечивается следующими условиями:

- в законодательном порядке четко определены полномочия всех органов управления;

- в пределах своих полномочий местные органы власти автономны;

- их функционирование опирается на твердую финансовую базу; за каждым уровнем власти закреплены четко определенные источники поступлений в бюджет и тем самым устранены основания для возникновения конфликтов из-за их дележа;

- местное самоуправление опирается на глубокую историческую традицию самоуправления, на систему развитых горизонтальных связей гражданского общества, являясь в то же время инструментом развития такого рода связей.

В России, где становление  системы местного самоуправления только начинается, судить о практической эффективности и приемлемости той или иной его модели можно пока только чисто умозрительно.

1.3 Правовые основы  местного самоуправления в РФ

Система законодательства о местном самоуправлении - это  совокупность источников муниципального права, которые являются формой выражения муниципально-правовых норм.

Систему федерального законодательства о местном самоуправлении составляют Конституция РФ [1], Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (далее – ФЗ № 131) [4], иные федеральные законы и нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы местного самоуправления.

Систему регионального  законодательства о местном самоуправлении образуют Конституции, уставы, законодательство и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации.

Конституции и уставы субъектов Российской Федерации  должны соответствовать Конституции Российской федерации и федеральным законам, которые имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Поэтому содержащиеся в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации положения о местном самоуправлении не должны противоречить основополагающим началам и принципам организации местного самоуправления, закрепляемым Конституцией Российской Федерации и ФЗ № 131.