Организация охраны общественного порядка при проведении массовых мероприятий

Министерство внутренних дел Российской Федерации

Дальневосточный юридический институт

Благовещенский филиал заочного обучения

Кафедра административного права и административной деятельности

Дипломная работа

Тема: Организация охраны общественного порядка при проведении массовых мероприятий

Выполнил слушатель 5 курса набора 2003 г. Бастрыкин К.В.

Руководитель – начальник ОБМГ УВД Амурской области подполковник внутренней службы В.В. Бегеза

Рецензент – начальник службы РХБЗ ОБМГ УВД Амурской области, майор милиции М.В. Антюхин

______________________________

(решение о допуске к защите)

Врио начальника БФЗО ДВЮИ МВД РФ

полковник милиции Ковалёв В.Н.

______________________________

(подпись)

Защищена с оценкой ________________________________________

Председатель предметной комиссии ____________________________

__________________________________________________________

(ученая степень, ученое звание, должность, Ф.И.О.)

«_______» _________________ 200___г.

Благовещенск 2006 год

ПЛАН

Введение

Глава 1. Роль и место органов внутренних дел в организации охраны общественного порядка при проведении массовых мероприятий

1.1 Осуществление охраны общественного порядка при проведении массовых мероприятий как деятельность органов внутренних дел в особых условиях

1.2 Организация управления и взаимодействия между силами, привлекаемыми к обеспечению массовых мероприятий

1.3 Особенности охраны общественного порядка в случае проведения несанкционированных митингов, а также при возникновении массовых беспорядков

Глава 2 Организация органами внутренних дел Амурской области охраны общественного порядка при проведении массовых мероприятий

2.1 Этапы управленческой деятельности ОВД по организации и планированию мероприятий, направленных на охрану общественного порядка при проведении массовых мероприятий

2.2 Исполнительный и заключительный этапы проведения мероприятий по охране общественного порядка во время проведения массового мероприятия

2.3 Проблемы в совершенствовании деятельности ОВД Амурской области по организации и обеспечению порядка при проведении массовых мероприятий

Заключение

Литература

Приложение 1

Приложение 2

Приложение 3

Приложение 4

Приложение 5

Приложение 6

ВВЕДЕНИЕ

Охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности - важнейшая обязанность милиции, по исполнению которой граждане судят о работе органов внутренних дел в целом. Она заключается в осуществлении различных мер по обеспечению охраны жизни и здоровья людей, их чести и достоинства, защите прав, свобод и законных интересов граждан, защите интересов предприятий, учреждений и организаций, по созданию спокойствия в населенных пунктах, благоприятствующего труду и отдыху людей, нормальной работе государственных органов, общественных объединений и трудовых коллективов.

В современных условиях процесс организации органами внутренних дел мероприятий по обеспечению общественного порядка и безопасности во время проведения массовых мероприятий является сложной задачей. Для качественного выполнения данной задачи требуется комплексное использования значительного количества сил и средств, согласованные действия подразделений органов внутренних дел, внутренних войск, государственных органов и органов местного самоуправления, а также принятие многоплановых решений, привлечение специалистов различных министерств и ведомств.

В последние годы стало частым явлением совершение террористических акций в период проведения массовых спортивных и культурно-зрелищных мероприятий. Пример того - захват террористами заложников в Москве в октябре 2002 года во время просмотра мюзикла «Норд Ост», взрывы во время проведения рок-фестиваля в московском Тушино летом 2003 года, а также во время празднования Дня Победы на стадионе в Грозном 9 мая 2004 года, повлекший за собой гибель Президента Чеченской Республики А. Кадырова и т.д. Данные факты являются не только следствием упущений в деятельности правоохранительных органов, но и халатным отношением организаторов массовых мероприятий к их осуществлению[1].

Изучение материалов практики деятельности правоохранительных органов в обеспечении общественного порядка и безопасности при проведении различных массовых мероприятий, свидетельствует о том, что оперативная обстановка, складывающаяся в этих условиях, существенно отличается от обычной (повседневной). Много проблем существует в вопросах планирования тактических действий нарядов и управления ими различными должностными лицами в условиях оперативной обстановки. В результате подразделения органов внутренних дел оказываются не в состоянии гибко и эффективно реагировать на быстро меняющуюся обстановку, решительно и своевременно предупреждать и пресекать массовые нарушения общественного порядка. Таким образом, этот разнообразный положительный и негативный опыт подтверждает необходимость научного осмысления и исследования организационных, правовых и тактических основ охраны общественного порядка и безопасности при проведении массовых мероприятий, выработки типовых вариантов тактических действий в подобных условиях.

Органы внутренних дел, являясь основными субъектами обеспечения общественного порядка и безопасности при проведении массовых мероприятий, как правило, выступают не только исполнителями, но и инициаторами ряда организационных мероприятий, основное содержание которых состоит, прежде всего, в создании наиболее благоприятных условий для их проведения. Однако положительных результатов здесь можно достигнуть лишь путем проведения своевременного и профессионально грамотного ряда организационных мероприятий, прежде всего предупредительно-профилактического характера, совместно с органами исполнительной власти, администрацией предприятий, лидерами профсоюзов, партий и движений.

Только в течении 2005 года в г. Благовещенске и других населенных пунктах Амурской области было проведено 304 различных массовых мероприятий, включая санкционированные митинги, демонстрации, спортивные и другие общественные мероприятия. Наибольшее количество массовых мероприятий прошло в областном центре – 117. Во всех мероприятиях на территории областного центра приняло участие свыше 60 тысяч граждан[2].

Актуальность изучения проблемы организации охраны общественного порядка в данном случае обусловлена следующими объективными причинами:

- невозможностью изолированного решения отдельными службами многообразных проблем при проведении массовых мероприятий;

- недостатками, органически присущими узкоотраслевому подходу (не восприятие проблемы в целом отдельными службами и подразделениями органов внутренних дел и другие барьеры организационного, нормативного и психологического характера);

- законодательно закрепленной обязанностью совместных действий служб и подразделений ОВД в конкретном месте и в течение определенного времени, поскольку массовые мероприятия нередко осложняют оперативную обстановку на территории, где они непосредственно проводятся, и следовательно на тех территориях, откуда силы и средства были отвлечены.

Объектом исследования является деятельность органов внутренних дел по организации охраны общественного порядка при проведении массовых мероприятий.

Предметом исследования выступает работа руководящего состава ОВД по организации взаимодействия между силами и средствами, привлекаемыми к поддержанию общественного порядка и безопасности во время массовых мероприятий, комплексному использованию данных сил, а также осуществлению единого управления ими в период проведения мероприятий.

Цель работы – определить основные направления в совершенствовании деятельности ОВД в организации охраны общественного порядка и безопасности при проведении массовых мероприятий.

Для достижения этой цели были поставлены следующие научно-исследовательские задачи:

- изучить основные особенности мероприятий, связанных с участием большого количества людей, определив при этом роль и место органов внутренних дел в охране общественного порядка и безопасности.

- рассмотреть деятельность руководителей ОВД по организации управления и взаимодействия между силами, привлекаемыми к обеспечению массовых мероприятий

- изучить этапы реализации комплексного подхода к использованию сил и средств ОВД

- исследовать практическую организацию охраны общественного порядка и функционирование подразделений при проведении спортивно-массовых мероприятий на примере УВД Амурской области

- проанализировать существующие проблемы в деятельности ОВД по обеспечению правопорядка и основные направления по ее совершенствованию, определив при этом основные направления в совершенствовании деятельности ОВД с учетом передового отечественного опыта в данном направлении.

Методом данного исследования являлось изучение нормативно-правовой базы ОВД, ознакомление со статистическими данными по Амурской области, изучение и анализ обзоров и рекомендаций УВД Амурской области, обзор публикаций сотрудников ВНИИ МВД России.

Глава 1 Роль и место органов внутренних дел в организации охраны общественного порядка при проведении массовых мероприятий

1.1 Осуществление охраны общественного порядка при проведении массовых мероприятий как деятельность органов внутренних дел в особых условиях

В соответствии с Конституцией Российской Федерации, каждому гражданину предоставлены и гарантируются его основные права: отношение к религии, свобода и личная неприкосновенность, неприкосновенность частной жизни, защита своей чести и доброго имени и т.д. Каждый имеет право на отдых, на участие в культурной жизни (используя для доступа к культурным ценностям учреждения культуры), а также политические свободы (слова, собраний, уличных шествий и демонстраций). Таким образом, свои права и свободы миллионы граждан могут реализовать путем непосредственного участия в различных общественных мероприятиях.

При этом граждане имеют право собираться мирно и без оружия. Выступления на массовых мероприятиях не должны содержать призывы к насильственному захвату власти, насильственному изменению конституционного строя и нарушению целостности Российской Федерации, пропаганду войны. Запрещается агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную, религиозную ненависть и вражду.

Ответственность за нарушения общественного порядка, допускаемые гражданами во время проведения массовых мероприятий, предусмотрена как нормами Уголовного кодекса, так и нормами Кодекса об административных правонарушениях. Российское уголовное законодательство относит массовые беспорядки в силу их социальной значимости к категории «преступления против общественной безопасности»[3]. Указанные действия являются общественно опасными, уголовно наказуемыми деяниями. Предусмотренная законодательством Российской Федерации ответственность наступает за организацию массовых беспорядков, участие в них, а также за призывы к активному неподчинению законным требованиям представителей власти и к массовым беспорядкам, а также к насилию над гражданами.

Массовые мероприятия являются средством осуществления различных политических, социальных, патриотических, духовных, экономических, спортивных и иных интересов граждан, отвечающих интересам укрепления демократических основ общества. Массовые мероприятия могут проводиться на улицах, площадях в скверах в спортивных, концертных и иных зрелищных зданиях и сооружениях, а также в других общественных местах.

Массовое мероприятие - это организованное действие (совокупность действий или явлений социальной жизни) с участием больших масс людей, проводимое в общественном месте в регламентируемом государством порядке, в целях удовлетворения их политических, духовных, экономических потребностей, являющееся формой реализации их прав и свобод[4].

Множественность проводимых массовых мероприятий привела к отсутствию единства мнений относительно определения их сущности и классификации. Одна из первых попыток в этом направлении была предпринята в 1985 г. В.В. Лариным, давшим массовому мероприятию следующее научное определение: «Массовое мероприятие - это организованное действие (совокупность действий или явлений социальной жизни) с участием большого количества граждан, совершающихся с целью удовлетворения политических, духовных, физических и других потребностей, являющихся формой реализации их прав и свобод, а также формой социального общения между людьми, способом выработки единства установок личности и общества в целом».[5] Здесь автор обозначил границы этого социального явления, позволяющего, отличить его от других явлений и определил основные признаки массового мероприятия: наличие больших масс людей, организованность действий, наличие цели.

Сотрудники ВНИИ МВД СССР (в настоящее время ВНИИ МВД России) А.М. Алоян и В.И. Эглит характеризовали массовое мероприятие как «организованные или санкционированные компетентными государственными органами или общественными организациями, а также осуществляемые на основании обычаев действия значительных групп (масс) людей, протекающие в общественных местах»[6].

В данном определении внимание исследователей обращено на организационно-правовые аспекты проведения массовых мероприятий, т.е. на обязательность их подготовки или разрешения таких действий правомочными на то субъектами социального управления. Авторы также указывают, что в некоторых случаях целенаправленные и правомерные действия больших групп людей осуществляются исходя из обычаев. В первую очередь здесь имеются в виду религиозные праздники, в которых по различным причинам участвуют и лица, далекие от религии. Однако и в приведенном определении не в полной мере отражены сущность и содержание рассматриваемых социальных явлений.

По содержанию и направленности массовые мероприятия можно подразделить на следующие виды:

1) общественно-политические;

2) спортивные;

3) культурно-массовые;

4) религиозные;

5) специальные;

6) смешанные.

Будучи санкционированными или несанкционированными, эти мероприятия отличаются целями, задачами, проблемами, которые предполагается разрешить или хотя бы привлечь к ним внимание общественности и компетентных органов. По территориальному признаку массовые мероприятия могут быть районного, межрайонного, городского, областного, республиканского и государственного масштаба. Они отличаются между собой по месту проведения, по способу возникновения, по возможности участия и т.д. (см. Приложение 1).

К общественно-политическим мероприятиям относятся митинги, шествия и демонстрации, массовые собрания граждан, выборы в органы власти: федеральные, субъектов Федерации, местного самоуправления и т.д. Для этого вида мероприятий характерны, как правило, высокий уровень организации, общность мотивов и стереотипов поведения, определенность состава их участников. Основными целями таких акций являются выражение поддержки, солидарности или, наоборот, осуждения, несогласия либо оказание прямого противодействия со стороны отдельных групп граждан тем или иным социально-политическим решениям органов власти и управления.

Спортивные массовые мероприятия (олимпиады, спартакиады, матчи, кроссы, эстафеты и т.п.) характеризуются присутствием большого числа зрителей (болельщиков), в массе своей представляющих один из видов экспрессивной толпы. Все большую остроту для органов внутренних дел приобретают проблемы обеспечения правопорядка и безопасности во время проведения этих мероприятий, а также после их завершения, когда участники в массовом порядке покидают спортивные сооружения.

К наиболее распространенным религиозным мероприятиям следует отнести такие культовые праздники, как православная либо еврейская пасха, мусульманская ураза т.д. Основные места их проведения – церкви, синагоги, мечети, костелы, различные молитвенные дома, кладбища. Общее количество указанных культовых мест за последние пять лет увеличилось примерно в два раза. На территории проведения таких празднеств наряду с верующими нередко собираются и лица, страдающие психическими заболеваниями, хулиганствующие и другие антиобщественные элементы. Последних привлекают сюда сосредоточение значительных материальных ценностей, открытый доступ к убранствам храма, денежным средствам в виде различных пожертвований, вещи и предметы, оставляемые приезжими в автомашинах и иные обстоятельства, способствующие противоправным деяниям.

Специальные массовые мероприятия включают в себя: ярмарки, спецпроезды, многолюдные траурные процессии и т.д. Их проведение направлено на решение каких-либо специфических задач отдельными группами граждан, должностными лицами, коллективами, государственными органами или общественностью.

Смешанные массовые мероприятия организуются в целях удовлетворения многообразных познавательных, художественно-творческих, спортивно-оздоровительных, религиозных и иных интересов, запросов различных групп граждан. Наиболее характерны смешанные мероприятия для общегородских праздников. Рассматриваемые мероприятия проходят или одновременно в разных местах города (улицах, площадях, парках), или на одном объекте (площади, стадионе), собирая многотысячные толпы. Некоторые из мероприятий начинаются днем, другие – вечером, продолжаясь несколько часов.

Масштаб массового мероприятия определяется территорией, на которой оно проводится, количеством участников и задействованных в охране общественного порядка сил и средств.

Значение массового мероприятия определяется его политической или иной направленностью, количеством участвующего населения, уровнем присутствующего руководства, зарубежных делегаций и представительств.

К числу особенностей массовых мероприятий и факторам, влияющим на организацию охраны общественного порядка при их проведении, следует отнести значительное количество субъектов, участвующих в их подготовке и проведении. Это, прежде всего, организаторы массовых мероприятий:

- граждане; физкультурно-спортивные организации; органы культуры; народного образования, комитеты по делам религии и их органы на местах, администрация спортивных, культурных зданий, сооружений (стадионов, школ, училищ и т.д.);

- органы внутренних дел, органы безопасности, добровольные народные дружины и другие общественные формирования.

Органы внутренних дел являются специальными субъектами охраны общественного порядка, осуществляющими правоохранительную деятельность по защите жизни и здоровья, прав и свобод граждан, собственности, интересов общества и государства от преступных посягательств и других противоправных действий[7].

Общественный порядок в государстве представляет собой социально-правовую категорию, детерминированную базисом общества, установившуюся базисом общества, установившуюся в результате соблюдения социальных норм (норм права, морали, общепринятых правил общежития и др.) систему общественных отношений, неприкосновенность которой гарантируется всей политической системой государства, обществом.

Под охраной общественного порядка понимается осуществление государственными органами, во взаимодействии с общественными формированиями, различных мер по обеспечению охраны жизни и здоровья людей, их чести и достоинства, защите прав, свобод и законных интересов граждан, защите интересов предприятий, учреждений и организаций, по созданию спокойствия в населенных пунктах, благоприятствующего труду и отдыху людей, нормальной работе государственных органов, общественных объединений, трудовых коллективов.

Систему мер по охране общественного порядка составляют правовое регулирование отношений в указанных сферах, то есть принятие компетентными органами законодательных и иных нормативных актов, регулирующих поведение людей в этих сферах жизнедеятельности; реализация, т.е. претворение в жизнь государственными органами и общественными формированиями правил этих актов[8].

Многогранность и сложность проблемы охраны общественного порядка обусловливает многоаспектный характер ее осуществления. Организация решения указанной проблемы предполагает в качестве обязательного элемента согласованные действия ряда государственных органов.

С учетом изложенного, представляется возможным провести классификацию системы координирующих органов в Российской Федерации.

Основными субъектами координации деятельности по охране общественного порядка в Российской Федерации являются:

- на федеральном уровне – федеральные органы исполнительной власти;

- на региональном уровне (в субъектах Российской Федерации) – органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

- на местном уровне (в муниципальных образованиях) – органы местного самоуправления.

Таким образом, сложилась и функционирует многоуровневая система органов, координирующих деятельность по охране общественного порядка.

Программа обеспечения деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны общественного порядка представляет собой сложную разветвленную систему мероприятий, которые имеют выход на самые различные аспекты деятельности разнородных субъектов и обладают антикриминогенным потенциалом в перспективе. В то же время полагаем, что наиболее актуальны сейчас вопросы именно организационного обеспечения охраны общественного порядка, поэтому программы объективно попадают в фокус внимания тех ведомственных (межведомственных, надведомственных) структур, которые действительно заинтересованы в эффективности соответствующего контроля[9].

Таким образом, формально-логическую модель разработки региональной программы по охране общественного порядка можно представить в следующем виде:

Рис. 1 - Формально-логическая модель региональной программы по охране общественного порядка

Органы внутренних дел является основным субъектом охраны общественного порядка и общественной безопасности, как в режиме повседневной деятельности, так и в обстановке, резко отличающейся от обычной.

Особой обстановкой является и обстановка, в которой проводятся массовые мероприятия. Рассматривая массовые мероприятия как фактор, осложняющий оперативную обстановку следует отметить, что им присущи следующие специфические особенности:

- нарушается обычный ритм общественной жизни;

- массовые мероприятия проводятся, как правило, на ограниченной территории с одновременным участием большого количества людей - это само по себе создает в определенном смысле угрозу общественной безопасности, выражающуюся в возможной гибели людей или причинении им телесных повреждений;

- во время проведения массового мероприятия существует возможность быстрого изменения оперативной обстановки;

- стихийное формирование определенных групп, оказывающих отрицательное влияние на состояние общественного порядка и безопасности, способных совершать различные правонарушения;

- вероятность возникновения групповых нарушений общественного порядка, массовых беспорядков, пожаров, разрушений и других, создающих угрозу, непредвиденных обстоятельств;

- возможность причинения ущерба предприятиям, организациям, личным интересам граждан и др.

- установление ряда ограничений в связи с характером проводимого массового мероприятия и особенностями места его проведения (полное или частичное прекращение движения транспорта, пешехо­дов, регулирование движения в определенных направлениях и т.п.);

- введение предписаний о правилах поведения во время массовых мероприятий и некоторые другие.

В условиях массовых мероприятий общественный порядок, в отличие от его обычного понимания, приобретает следующие новые качества:

- во-первых, если в обычных условия нарушения общественного порядка затрагивают личные и имущественные интересы отдельных граждан или небольших групп, то при проведении массовых мероприятий социальная опасность возрастет. Здесь угрозе подвергаются жизнь и здоровье многих людей, их личное имущество, материально-культурные ценности государственных и негосударственных предприятий и организаций.

- во-вторых, специфика обстановки в которой происходят массовые мероприятия, требует применения своеобразных мер охраны порядка и безопасности.

В таких условиях органами внутренних дел и местной администрацией применяются усиленные меры охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, которые выражаются с сосредоточении наличных, а в соответствующих случаях и приданных сил и средств на определенной территории в определенное время. Решения об усиленных мерах охраны общественного порядка и безопасности принимают исходя из оценки конкретно складывающейся обстановки начальники соответствующих органов внутренних дел.

Усиленные меры охраны общественного порядка в особых условиях могут выражаться в следующем:

- увеличение плотности нарядов;

- активное проведение профилактических мероприятий (операций), рейдов по выявлению и изъятию антиобщественных элементов;

- усиление охраны помещений органов государственной и исполнительной власти, учреждений Центрального банка, радио и телецентров и других объектов;

- проведение дополнительных мероприятий по борьбе с преступностью (организация заслонов на транспортных магистралях, КПП на автомагистралях, создание специализированных поисковых групп, общегородские операции под кодовыми наименованиями и др.);

- по решениям местных исполнительных органов власти введение ограничений в движение транспорта и пешеходов, введение пропускной системы на объекты или для въезда на определенную территорию, проведение досмотра, установление карантина [10].

Эти режимные ограничения отражаются в реализации некоторых субъективных прав и свобод (например, свободы передвижения), однако они носят временный характер и при отсутствии необходимости к их применению немедленно отменяются.

Федеральный закон от 19.06.2004 г. №54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» определяет условия и порядок организации и проведения массовых мероприятий, права и обязанности их организаторов, участников, органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Закон также устанавливает основания и порядок приостановления и прекращения массовых мероприятий. Одним из основных принципов проведения мероприятия в соответствии с Федеральным законом является законность - соблюдение положений Конституции Российской Федерации, упомянутого Федерального закона, иных законодательных актов Российской Федерации.

Данным законом нормативно урегулированы обязанности организатора публичного мероприятия. В частности, он обязан:

- подать в орган исполнительной власти субъекта или орган местного самоуправления уведомление о проведении публичного мероприятия в установленном порядке (см. Приложение 3);

- обеспечивать соблюдение условий проведения мероприятия, указанных в уведомлении о проведении публичного мероприятия или измененных в результате согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления;

- требовать от участников мероприятия соблюдения общественного порядка;

- обеспечивать в пределах своей компетенции общественный порядок при проведении мероприятия, а в случаях, предусмотренных вышеуказанным Федеральным законом, выполнять эту обязанность совместно с уполномоченным представителем органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления и уполномоченным представителем органа внутренних дел, выполняя при этом все их законные требования;