Особенности труда медицинских работников

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение

Актуальность темы научного исследования. Охрана здоровья граждан, поддержание их активной долголетней жизни и предоставление им медицинской помощи являются приоритетными направлениями социальной политики государства. Исключительная социальная значимость жизни и здоровья человека предопределила закрепление конституционного права граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь. Его эффективная реализация невозможна без соответствующего кадрового обеспечения системы здравоохранения. Врачам, среднему медицинскому персоналу и другим работникам здравоохранения отводится особая роль в разрешении ключевой проблемы, определенной в послании Президента Российской Федерации в 2012 году как «сбережение народа» – проблемы в широком смысле, как определил ее Президент Российской Федерации, – «Во-первых, значительно улучшится качество медицины и образования за счет того, что придут новые сильные профессионалы. А действующие работники этих сфер получат возможность сосредоточиться на основной работе, повысить свою квалификацию, отказаться от приработков и сверхурочных. Наряду с развитием здравоохранения больше внимания следует уделять к улучшению медицинской помощи, повышению ее доступности»1, от повседневного решения которой зависит здоровье и жизнь каждого гражданина и всего населения нашей страны.

Дефицит кадров в сфере среднего медперсонала в России сейчас составляет 270 тысяч человек, а дефицит врачей – 40 тысяч человек. Об этом, согласно стенограмме, размещенной на официальном сайте правительства РФ, глава Минздрава В.И. Скворцова сообщила на проходящем 11 апреля 2013 г. заседании кабинета министров, один из вопросов повестки дня которого посвящен проблеме подготовки медицинских кадров в стране2.

По ее словам, за последние десять лет прослеживается сокращение нехватки врачей, но дефицит медсестер, наоборот, увеличился. В основном, по словам Скворцовой, не хватает специалистов в области анестезиологии, реаниматологии, неонатологии, наркологии, патологической анатомии, педиатрии и фтизиатрии.

Говоря о статистическом показателе обеспеченности населения РФ медицинскими кадрами, Скворцова сообщила, что сейчас он составляет 44,7 для врачей и 90,8 для медсестер на десять тысяч населения. Она отметила, что, согласно международным нормам, расчетная потребность во врачебных и средних медицинских кадрах в стране оставляет 45,2 и 117,5 на десять тысяч населения соответственно3.

Председатель Правительства Российской Федерации Д.А. Медведев, выступая на заседании, поставил задачу изменить существующее сейчас в стране соотношение количества врачей и среднего медперсонала. На 1 января 2013 года в России работали 743 тысячи врачей и один миллион 419 тысяч медработников среднего звена, что означает, что на одного врача приходится две медсестры. «Эта пропорция неправильная, мы ставим задачу довести соотношение один к трем», – сказал глава кабинета министров.

Премьер отметил, что в большинстве развитых стран с современной системой здравоохранения такое соотношение составляет один к пяти, причем, в отличие от России, многие виды работ выполняются не врачами, а средним медицинским персоналом, парамедиками. Для изменения общей ситуации, считает Д.А. Медведев, необходимо перейти на систему эффективных контрактов, создать федеральный регистр медработников, а также изменить систему подготовки медицинских кадров.4

Ценность жизни и здоровья граждан, обратившихся за медицинской помощью, обусловливает высокий уровень требований, предъявляемых законодателем к работникам здравоохранения. Это предопределяет необходимость разработки такого механизма правового регулирования их труда, который был бы адекватен сложившейся в здравоохранении ситуации и направлен на повышение заинтересованности в совершенствовании профессиональных знаний, активизацию творческого потенциала каждого работника, на улучшение качества медицинской помощи населению.

Правовой статус работников здравоохранения связан с особенностями и их профессиональной деятельности. Нельзя не учитывать, что медицинская и фармацевтическая, деятельность сопряжена с риском для жизни и здоровья работников, ее осуществляющих (вредные условия труда, повышенные психоэмоциональные и интеллектуальные нагрузки и т.д.). В связи с этим указанная категория работников нуждается в особой защите, в том числе средствами трудового права путем установления особых льгот и гарантий. Все это обусловило выделение работников здравоохранения – медицинских и фармацевтических работников – в особую категорию.

Труд работников в области здравоохранения, осуществляющих медицинскую и фармацевтическую деятельность, на сегодняшний день регулируется значительным массивом нормативных правовых актов, которые отражают отдельные особенности правого регулирования, часто не согласующихся друг с другом, не следующих общей концепции. Однако без создания значительного числа безупречно работающих учреждений здравоохранения, в которых эффективно и заинтересованно трудятся работники, осуществляющие медицинскую и фармацевтическую деятельность, обеспечить реализацию конституционного права граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь (статья 41 Конституции Российской Федерации5) невозможно.

Для решения этой задачи необходимо переосмысление содержания правового регулирования трудовых отношений, указанной категории работников с тем, чтобы гарантировать их заинтересованность в труде по избранной специальности, так как совершенствование организационных форм и эффективность работы учреждений здравоохранения влияют на уровень культуры в работе этих учреждений и, в конечном счете, в значительной степени на сбережение здоровья народа. Все эти проблемы и вопросы нуждаются в надлежащем правовом обеспечении.

Вышеизложенное определяет актуальность исследования правового регулирования труда работников здравоохранения, осуществляющих медицинскую и фармацевтическую деятельность.

В не меньшей степени выбор темы и ее актуальность обусловлены несовершенством законодательства о труде врачей и других медицинских работников. Достаточно отметить, что, несмотря на многообразие специфических особенностей труда медицинских работников, требующих особого правового регулирования, в ТК РФ имеется всего лишь одна статья 350 «Некоторые особенности регулирования труда медицинских работников», содержащая лишь три отсылочные нормы. Тогда как в ТК РФ, по мнению автора, должна быть полноценная глава, носящая название «Особенности регулирования труда медицинских работников», содержащая не столько отсылочные нормы, сколько нормы прямого действия. Значительного совершенствования требуют также Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан и многие другие нормативные правовые акты, регулирующие вопросы труда медицинских работников.

Резкая смена мотивации в труде врачей и других медицинских работников и почти одновременное повышение их роли в решении задач по охране здоровья граждан обострили необходимость выявления проблем правового регулирования медицинской деятельности, среди которых исследования особенностей трудового правоотношения и трудового договора с этими работниками относятся к числу первостепенных.

Приведенные аргументы и доводы убедительно доказывают, что выбранная тема дипломного исследования является актуальной.

В своей дипломной работе автор счел возможным остановиться на исследовании только некоторых особенностей правового регулирования труда медицинских и фармацевтических работников, наиболее полно отражающих специфику их деятельности. Это особенности, касающиеся допуска к осуществлению деятельности, заключения и расторжения трудового договора, а также регулирования рабочего времени и времени отдыха (статья 350 Трудового кодекса Российской Федерации – далее ТК РФ6).

В работе учтены новые нормативные правовые акты, обозначены современные проблемы в области правового регулирования труда медиков и предложены способы их разрешения, в том числе посредством внесения изменений и дополнений в законодательство о труде и охране здоровья граждан.

История вопроса и степень научной разработанности темы. Отдельные вопросы правового регулирования труда медицинских работников ранее уже являлись предметом исследований. В частности, особенности трудового договора, заключаемого с медицинскими работниками, были рассмотрены А.И. Ивановым; вопросы компенсации профессионального риска медицинских работников в системе социального страхования были изучены H.A. Соколовой; отраслевая концепция дифференциации правового регулирования труда медицинских работников была рассмотрена в работе Е.В. Астраханцевой. Однако многие положения этих исследований потеряли свою актуальную значимость, так как писались они совершенно в других условиях.

Указанные факты послужили основанием для выбора настоящей темы, а также предопределили структуру и содержание дипломной работы.

Объектом дипломного исследования являются трудовые правоотношения, складывающиеся между медицинскими работниками и лечебно-профилактическими учреждениями государственной и муниципальной системы здравоохранения. Это обусловлено тем, что доступность медицинской помощи для населения в значительной степени обеспечивается посредством реализации конституционных предписаний, гарантирующих оказание гражданам бесплатной медицинской помощи в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения.

Предметом исследования является совокупность норм различных институтов трудового права (единство и дифференциация, трудовой договор и его особенности, рабочее время, время отдыха), применяемых для правового регулирования трудовых отношений медицинских работников.

Целью настоящего исследования является анализ теоретических и практических вопросов правового регулирования труда медицинских работников, а также выработка предложений по повышению эффективности правовой регламентации труда медиков.

Реализация поставленных целей исследования обусловила необходимость решения следующих задач:

- формулирование определений понятий, связанных с объектом исследования;

- изучение особенностей правового  статуса медицинских работников;

- исследование особенностей правового  регулирования труда медицинских работников в современный период путем анализа норм институтов трудового права особенной части (трудовой договор, рабочее время, время отдыха), отражающих специфику правового положения медицинских работников;

- выработка и обоснование предложений, направленных на совершенствование законодательства о труде медицинских работников и законодательства об охране здоровья граждан в Российской Федерации.

В дипломной работе использованы общенаучные и статистический методы.

Теоретической основой дипломного исследования послужили труды ученых-правоведов, внесших значительный вклад в общую теорию права, науку трудового права, таких как М.В. Лушниковой, A.M. Лушникова, Т.А. Затолокиной, С.П. Маврина, Н.М. Саликовой, О.В. Смирнова, Г.В. Хныкина и других ученых.

Нормативно-правовую базу исследования составляют международные правовые акты, содержащие нормы и принципы международного трудового права; положения Конституции РФ о правах граждан в сфере труда и охраны здоровья; федеральные и региональные нормативные правовые акты, регулирующие трудовые отношения, отношения в сфере здравоохранения, нормативные правовые акты РФ.

Структура и содержание работы обусловлены целями и задачами дипломного исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных источников.

В первой главе автором изучено понятие единства и дифференциации правового регулирования трудовых правоотношений медицинских работников.

Во  второй главе исследован трудовой договор с медицинскими работниками и его особенности.

В третьей главе раскрыто правовое регулирование рабочего времени и времени отдыха медицинских работников, проведен анализ судебной практики по предмету исследования, сформулированы предложения, направленные на совершенствование законодательства о труде медицинских работников и законодательства об охране здоровья граждан в Российской Федерации.

Глава 1. Единство и дифференциация правового регулирования трудовых правоотношений медицинских работников

1.1. Общая характеристика законодательства в сфере

правового регулирования трудовых правоотношений

медицинских работников

Особенности правового регулирования труда медицинских работников связаны с характером их профессиональной деятельности.

Основным законодательным актом, регулирующим правоотношения в сфере охраны здоровья, является Федеральный закон от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (далее – Закон № 323-ФЗ)7.

Существуют государственная, муниципальная и частная системы здравоохранения.

Государственная система здравоохранения включает следующие структуры (ч. 3 ст. 29 Закона № 323-ФЗ):

- федеральные органы исполнительной власти в сфере охраны здоровья и их территориальные органы, Российскую академию медицинских наук;

- органы исполнительной власти  субъектов РФ в сфере охраны  здоровья;

- подведомственные вышеуказанным  органам медицинские и фармацевтические организации, организации здравоохранения по обеспечению надзора в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, судебно-экспертные учреждения, иные организации и их обособленные подразделения, осуществляющие деятельность в сфере охраны здоровья.

Главным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции выработки государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере здравоохранения, является Министерство здравоохранения Российской Федерации (Минздрав России) (п. 1 Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 19.06.2012 № 608)8. Ранее таким органом было Минздравсоцразвития России.

Минздрав России контролирует и координирует деятельность (п. 2 указанного Положения):

- Федеральной службы по надзору  в сфере здравоохранения;

- Федерального медико-биологического  агентства;

- федеральных государственных  учреждений и унитарных предприятий.

Минздрав России также координирует деятельность Федерального фонда обязательного медицинского страхования.

К муниципальной системе здравоохранения относятся органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, осуществляющие полномочия в сфере охраны здоровья, а также подведомственные им медицинские и фармацевтические организации (ч. 4 ст. 29 Закона № 323-ФЗ).

Государственные и муниципальные учреждения здравоохранения должны соответствовать номенклатуре медицинских организаций, утвержденной Приказом Минздрава России от 06 августа 2013 г. № 529н9, до 17 октября 2013 г. Единой номенклатуре государственных и муниципальных учреждений здравоохранения, утвержденной Приказом Минздравсоцразвития России от 07.10.2005 № 62710.

Частную систему здравоохранения составляют медицинские, фармацевтические и иные организации, осуществляющие деятельность в сфере охраны здоровья (ч. 5 ст. 29 Закона № 323-ФЗ). Услуги в таких организациях оказываются на возмездной основе за счет личных средств граждан или за счет средств предприятий, страховых компаний, учреждений и организаций, в соответствии с заключенными договорами.

Сфера правового регулирования трудовых правоотношений медработников – это сфера совместной компетенции РФ и ее субъектов (ст. 72) Конституции РФ.

Согласно ст. 72 Конституции РФ трудовое законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, что должно в полной мере обеспечить гибкость государственного регулирования трудовых отношений, создать возможность для учета региональных особенностей организации труда и производства, реализации трудовых прав работников. Однако достижение этих целей – непростая задача.

Институт совместного ведения изначально носит черты некоторой искусственности. Совместное ведение не гарантировано от наличия конфликта интересов Федерации и субъектов, поскольку реализовать права, в общем виде закрепленные Конституцией, можно либо постоянно создавая противоречия между нормативными правовыми актами различного уровня (федеральные и региональные), либо разграничив конкретные полномочия федеральных и региональных органов государственной власти. Поэтому с момента принятия Конституции важнейшей практической задачей являлось разграничение полномочий органов государственной власти по формированию трудового законодательства.

В соответствии с ч. 1 ст. 6 ТК РФ к ведению федеральных органов государственной власти относится издание нормативных правовых актов, которые устанавливают11:

1) основные направления государственной  политики в сфере труда;

2) основы правового регулирования  отношений, составляющих предмет  трудового права;

3) обеспечиваемый государством уровень трудовых прав, свобод и гарантий работникам, включая дополнительные гарантии отдельным категориям работников;

4) порядок заключения, изменения  и расторжения трудовых договоров;

5) основы социального партнерства, порядок ведения коллективных переговоров, заключения и изменения коллективных договоров и соглашений;

6) порядок разрешения индивидуальных  и коллективных трудовых споров;

7) принципы и порядок осуществления  государственного контроля за  соблюдением законодательства о  труде, а также систему и полномочия федеральных органов государственной власти, осуществляющих такой надзор;

8) порядок расследования несчастных  случаев на производстве и  профессиональных заболеваний;

9) систему и порядок проведения  государственной экспертизы условий труда и сертификации производственных объектов на соответствие требованиям по охране труда;

10) порядок и условия ответственности  сторон трудового договора;

11) виды дисциплинарных взысканий  и порядок их применения;

12) систему государственной статистической отчетности по вопросам труда;

13) особенности правового регулирования  труда отдельных категорий работников.

По перечисленным вопросам федеральные органы государственной власти осуществляют собственное правовое регулирование. Причем каждый из перечисленных вопросов может быть урегулирован отдельным нормативным правовым актом федерального органа государственной власти. Однако регулирование перечисленных вопросов нельзя признать исключительной компетенцией федеральных органов государственной власти. В ст. 72 Конституции РФ трудовое законодательство отнесено к компетенции Российской Федерации и ее субъектов. Тогда как ст. 2 Конституции РФ провозглашает права и свободы человека и гражданина, в том числе и в сфере труда, высшей ценностью. Поэтому субъекты Российской Федерации не могут быть лишены возможности в пределах имеющихся у них полномочий создавать дополнительные в сравнении с федеральным законодательством льготы для работников.

В ч. 2 ст. 6 ТК РФ сказано о том, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают нормативные правовые акты в сфере труда по вопросам, не отнесенным к полномочиям федеральных органов государственной власти. Но при этом они вправе устанавливать более высокий уровень трудовых прав и гарантий работникам по сравнению с федеральным законодательством при условии обеспечения бюджетных расходов за счет бюджета субъекта Российской Федерации. В качестве примера можно назвать Приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 3 июня 2011 г. № 463н «О порядке и условиях осуществления денежных выплат, связанных с оказанием дополнительной медицинской помощи, врачам-терапевтам участковым, врачам-педиатрам участковым, врачам общей практики (семейным врачам), медицинским сестрам участковым врачей-терапевтов участковых, врачей-педиатров участковых, медицинским сестрам врачей общей практики (семейных врачей) федеральных учреждений здравоохранения, находящихся в ведении Российской академии наук и Сибирского отделения Российской академии наук, при условии размещения в этих медицинских учреждениях муниципального заказа на оказание первичной медико-санитарной помощи, а также федеральных учреждений здравоохранения, находящихся в ведении Федерального медико-биологического агентства»12.

Следовательно, юридически значимыми обстоятельствами при издании субъектом Российской Федерации нормативного правового акта по вопросам, отнесенным к компетенции федеральных органов государственной власти, являются:

- установление более высокого  уровня трудовых прав и гарантий  работникам по сравнению с федеральным законодательством;

- обеспечение бюджетных расходов  за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации относятся к региональному законодательству. В соответствии со ст. 72 Конституции РФ трудовое законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Таким образом, в Конституции РФ указаны два центра, имеющие полномочия разрабатывать трудовое законодательство: федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. В связи, с чем федеральное и региональное законодательство следует включать в централизованное регулирование отношений, составляющих предмет трудового права.

Вопрос о праве субъектов РФ восполнять пробелы федерального законодательства является дискуссионным, эта норма не закреплена в Конституции РФ. Трудовой кодекс допускает опережающее регулирование, т.е. принятие законов или иных нормативных правовых актов по вопросам, отнесенным к полномочиям федеральных органов государственной власти, в том случае, когда федеральное законодательство еще не принято. Но всегда должен соблюдаться принцип иерархической соподчиненности между федеральным и региональным законодательством.

В качестве примера можно назвать Федеральный закон от 01.10.2003 № 127-ФЗ13, которым внесены изменения и дополнения в Федеральный закон от 19 июня 2000 г. N 82-ФЗ «О минимальном размере оплаты труда»14. Закон установил, что на период до введения размера минимальной заработной платы, предусмотренного ч. 1 ст. 133 ТК РФ, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ могут принимать свои законы, предусматривающие более высокий по сравнению с установленным федеральным законом размер минимальной заработной платы в субъекте РФ. Право повышать минимальный размер оплаты труда, устанавливаемый федеральным законом, предоставлено субъектам РФ, имеющим в своем бюджете необходимые для этого средства. Субъекты РФ, являющиеся получателями дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, таким правом не обладают. Анализируя положения Федерального закона от 01.10.2003 № 127-ФЗ, можно сделать вывод, что его положения полностью корреспондируют положениям ст. 6 Трудового кодекса РФ.

Таким образом, регионы используют данное им ст. 72 Конституции РФ право регламентировать отношения в сфере труда в двух направлениях – для восполнения пробелов федерального законодательства и для усиления правовой защищенности работников.

Например, в Иркутской области, изданы и действуют такие нормативные акты как, постановление Правительства Иркутской области от 15 марта 2012 г. № 87-ПП «О денежных выплатах стимулирующего характера врачам-терапевтам участковым, врачам-педиатрам участковым, врачам общей практики (семейным врачам), медицинским сестрам участковым врачей-терапевтов участковых, врачей-педиатров участковых и медицинским сестрам врачей общей практики (семейных врачей) за оказание дополнительной медицинской помощи»15; приказ министерства здравоохранения Иркутской области от 01.07.2010 № 279-мпр (ред. от 09.09.2013) «О введении новой системы оплаты труда работников учреждений, подведомственных министерству здравоохранения Иркутской области (вместе с «Примерным положением об оплате труда работников государственных учреждений, подведомственных министерству здравоохранения Иркутской области», «Положением о порядке исчисления стимулирующих выплат за продолжительность непрерывной работы в учреждениях здравоохранения»16.

Основной постулат, закрепленный в ч. 6 ст. 5 ТК РФ, состоит в том, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, содержащие нормы трудового права, не должны противоречить Трудовому кодексу РФ, иным федеральным законам, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ и нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти.