Оценка субвенционной системы, перспективы ее развития

Содержание

Введение …….………………………………………….……..……….….……….4

Глава 1. Этапы развития экономических отношений  по

предоставлению и расходованию субвенций ……………………….....….….…7

1.1. Характеристика субвенционных отношений до экономических преобразований 90-х годов 20 века………………..…..…………………………7

1.2. Взгляды на субвенции в постсоветский период…………………………..12

Глава 2. Анализ субвенционной системы финансирования бюджетов

на современном этапе. ………………………………………………….……….19

2.1. Понятие субвенций, а также механизм их предоставления и

 расчета в современных условиях……………….…………….…….….………..19

2.2. Классификация субвенций ………………………………………………….24

2.3. Характеристика субвенций, предусмотренных в федеральных

бюджетах в 2008-2011 годах……..………….….………………………..…........30

Глава 3. Анализ субвенционной системы бюджета

Калининградской области……………………………………………………….42

3.1. Финансово-экономическая  характеристика Министерства финансов 

Калининградской области………………………..……………….…….………..42

3.2. Характеристика основных видов субвенций, получаемых

Калининградской областью в период с 2007 по 2011 годы из

федерального бюджета………………….….……..…………..……….…………45

3.3 Анализ субвенций, предусматриваемых  в областном бюджете Калининградской  области для местных  бюджетов  в 2007-2011 годах…….…52

Глава 4. Оценка субвенционной системы, перспективы ее

развития …………………………………………………….........………………..61

4.1. Недостатки и проблемы субвенционного механизма………………...…..61

4.2. Пути развития субвенционной системы……………..……………………  68

Заключение….…………………………………………..………………………....73

Список использованных источников………………..…………..……...…….….75

Приложение А. Таблица объемов федеральных субвенций

с 2007 по 2011 годы……………………………………………………………….79

Приложение Б. Таблица объемов федеральных субвенций  для Калининградской области в период с 2007 по 2011 годы…..………………… 82

Приложение В. Таблица объемов региональных субвенций из бюджета Калининградской области местным бюджетам за 2007-2011 годы .....……….84

Введение.

Согласно главе 16 Бюджетного кодекса Российской Федерации, субвенции являются одной из форм межбюджетных трансфертов. Субвенции используются в межбюджетных отношениях и служат целям перераспределения государственных денежных фондов в бюджеты другого уровня. Субвенции как совокупность денежных средств, передаваемых бюджетам другого уровня, использовались достаточно давно.

Тем не менее, как уже отмечалось многими авторами, история развития субвенционной системы в России не простая, более того, она далека от завершения.

За многолетнюю историю развития бюджетного процесса взгляды на субвенцию менялись неоднократно, порою на диаметрально противоположные. Только с 1 января 2000 года - даты вступления в силу первого в России Бюджетного кодекса Российской Федерации понятийный аппарат, круг получателей, процедура распределения субсидий и субвенций модифицировались около десяти раз.

В федеральном бюджете расходы на выплату субвенций поглощают  относительно большую часть доходов федерального бюджета. Так, в федеральном бюджете на 2010 год предусмотрено 230 744 353,50 тысяч рублей на выплату федеральных субвенций, что составляет 2,57 процентов доходов федерального бюджета (3,4 процента от всех расходов федерального бюджета) на 2010 год. В федеральном бюджете 2011 года объем субвенций равен 272 643 266,85 тысячам рублей, что составляет около 3,08 процента доходов федерального бюджета (2,56 расходов федерального бюджета) на 2011 год.

Изложенное выше, позволяет охарактеризовать избранную автором тему как актуальную и практически значимую.

Целью дипломной работы является углубленное исследование экономических отношений по предоставлению федеральных субвенций бюджетам другого уровня, а также региональных субвенций местным бюджетам (на примере данных бюджета Калининградской области), выработка предложений по совершенствованию субвенционного механизма.

Для достижения названной цели, автору необходимо решить следующие задачи:

- раскрыть историю развития  отношений  по предоставлению и расходованию субвенций;

- изложить взгляды на  субвенцию по Бюджетному кодексу  РФ в ретроспективе;

- дать характеристику современного понимания субвенций,

- проклассифицировать субвенции  по различным критериям;

- проанализировать  структуру  субвенций, предусмотренных в федеральных бюджетах за четыре последних года (2008 - 2011 годы);

- ознакомиться с деятельностью  Министерства финансов Калининградской области;

- изучить региональные правовые документы Калининградской области, посвященные вопросам получения и распределения субвенций;

- проанализировать структуру  и  целевое использование ранее  полученных и израсходованных областным бюджетом субвенций из федерального бюджета за период 2007 – 2011 годов и ранее;

- дать оценку эффективности  финансирования через субвенционную  систему бюджетов другого уровня;

- выявить проблемы, связанные  с использованием субвенционного  механизма, дать предложения по их решению;

- рассмотреть перспективы  развития данного экономического  института.

В основу дипломного проекта положен анализ Бюджетного кодекса Российской Федерации в ретроспективе, двух базовых федеральных законов, определяющих правовой статус региональных и местных органов власти: - «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», федеральных законов о федеральном бюджете на 2008-2011 годы, 24 федеральных законов, предусматривающих передачу федеральных полномочий на региональный (местный) уровень, около 36 постановлений и одного распоряжения Правительства Российской Федерации об утверждении порядков предоставления субвенций и методик их расчета, 25 приказов различных федеральных органов исполнительной власти об утверждении форм отчетности о расходовании средств субвенций их получателями и др. В обоснование своих выводов автором исследовано региональное законодательство в области предоставления субвенций, в том числе данные законов Калининградской области об областном бюджете за 2008-2011 годы.

В работе были исследованы данные федеральных бюджетов за период с 2000 по 2011 годы, бюджетов Калининградской области за тот же период, а также методики расчета и распределения субвенций.

Кроме того, автором использованы работы таких авторов как Ю.М Алпатов, Т.А. Вершило, Л.Т. Ибадова, А.И.Лубяной, А.Г. Коломиец, Е.В. Першин, Х.В. Пешкова, М.И. Пискотин, В.Ржевский, и др.

Дипломный проект по структуре разделен на 4 главы, объединяющих 10 параграфов. В первой главе рассмотрена история субвенционной системы России. Вторая глава посвящена анализу современного состояния субвенционного механизма. В ней же анализируются объемы и содержание федеральных субвенций за период с 2008 по 2011 годы. Третья глава имеет целью раскрыть систему субвенций Калининградской области. В четвертой главе дана авторская оценка  субвенционной системы в настоящее время, обобщаются предложения автора по  совершенствованию рассматриваемых экономических отношений, излагаются перспективы развития института субвенций.

Глава 1. Этапы развития экономических отношений  по предоставлению и расходованию субвенций

1. Характеристика субвенционных отношений до экономических преобразований 90-х годов 20 века

Слово субвенция имеет латинские корни. Субвенция от лат.  subventio - оказание помощи были известны законодательству многих стран1. В большинстве источников данный термин характеризуется как помощь, поддержка.

В толковых словарях слово субвенция обычно рассматривается как вид государственного финансового пособия местным органам власти или отдельным отраслям хозяйства, предоставляемого (в отличие от дотации) на определенные цели2.

Необходимо отметить, что термин субвенция в дореволюционный период был не столь популярен как субсидия. Об этом косвенно свидетельствуют словари и энциклопедии того времени, в которых не только отсутствует определение субвенции, но и упоминание о ней в других статьях3. Не встречалась субвенция и в земском законодательстве, действовавшем с 1 января 1864 года по советский период. Для обозначения подобных отношений использовались словосочетания «пособие от правительства», «воспособление от казны».

В законодательстве России слово субвенция начало использоваться с октября 1924 года. В этот период были внесены значительные поправки во Временное положение о местных финансах, утвержденное Постановление ЦИК и СНК СССР 12 ноября 1923 года согласно которым была введена субвенционная система финансирования местных бюджетов4. До этого момента, помощь бюджетам нижестоящего уровня оказывалась посредством предоставления дотаций, который не носили целевого характера. В составе бюджетов создавались так называемые «дотационные фонды» из которых предоставлялись пособия нижестоящим бюджетам5.

По наблюдениям экономистов система дотаций того времени не оправдала себя. Как пишет В. Ржевский, на местах местные органы не стремились свести свой бюджет без дефицита путем сокращения размаха в своих начинаниях, наоборот, стремились составлять бюджет возможно большим дефицитом и при том так, чтобы при рассмотрении в центре дать возможно меньше материала для сокращения расходной части. Бывали случаи, когда при внимательном рассмотрении в центре бюджета, сведенного с значительным дефицитом, последний уменьшался в несколько раз и даже сокращался до нуля. При рассмотрении бюджетов в центре приходилось затрачивать массу труда и времени на проверку и исправление расчетов, то есть на переделку того, на что на местах было затрачено весьма много времени и труда6.

 В дальнейшем система  субвенций получила свое развитие  в Положениях о местных финансах, утв. Постановлением 2-й сессии ЦИК  СССР III созыва от 25 апреля 1926 года (в рамках союзного бюджета) и Постановлением ВЦИК РСФСР от 19 ноября 1926 года (в рамках республиканского бюджета) соответственно7.

При составлении бюджетов на 1924/1925 годы государство отказалось от дотаций. По ориентировочному бюджету субвенционный фонд был установлен в размере 42 млн. рублей и затем увеличен до 50,2 млн. рублей. В 1925/1926 годах на выдачу субвенций было израсходовано 87,8 млн. рублей, в 1926/27 годах ассигновано по союзному бюджету на выдачу субвенций 38,2 млн. рублей.

Данная сумма распределялась между союзными республиками. Дальнейшее распределение между входящими в состав союзной республики территориальными единицами предоставлено было Совету народных комиссаров этой республики.

Согласно Декрета СНК РСФСР от 10 сентября 1926 года установлено следующее распределение государственного субвенционного фонда на 1926-1927 годы. Субвенции назначались а) - на заработную плату по 34 административно-территориальным единицам, распределенным в соответствии с их экономическим положением и мощностью местных бюджетов на три группы, и б) на дорожное, школьное, больничное и ветеринарное строительство по 44 административно-территориальным единицам, распределенным в соответствии с мощностью их бюджетов на 4 группы. Субвенции на строительство назначались в процентном отношении к расходам, предусмотренным по местным бюджета 1926/1927 годы на каждый вид строительства, а именно в размере 40 процентов для административно-территориальных единиц первой группы, 50 процентов для второй группы, 60 процентов для третьей группы и 66,2 процента для четвертой группы, но не свыше установленных СНК для каждой административно-территориальной единицы предельных сумм государственного участия.

Что касается пособий на заработную плату, то пособия назначались  следующим группам работников в сельских местностях:

учителям школ I и II ступени, а также школ-семилеток, девятилеток и крестьянской молодежи и учебно-воспитательному персоналу детских домов; врачебному и среднему медицинскому персоналу участковой больничной сети и других медицинских учреждений; агрономам, ветеринарным врачам и ветеринарным фельдшерам сельской участковой агрономической и ветеринарной организаций; народным судьям и народным следователям сельской участковой сети; кроме того, назначаются государственные пособия в городах с населением до пятнадцати тысяч человек учителям школ I ступени, учебно-воспитательному персоналу детских домов, врачебному и среднему медицинскому персоналу, участковой больничной сети и других медицинских учреждений. В этом списке обращает внимание значительное число объектов субвенирования, что в результате ведет к дроблению выдаваемых в виде пособий сумм и к усложнению отчетности местных органов8.

В положении о местных финансах СССР 1926 года содержался раздел IV «Субвенционные фонды». В нем указывалось, что государственными бюджетами Союзных Республик могут быть предусматриваемы субвенционные фонды, предназначенные для финансирования местных бюджетов путем долевого участия в расходах местных советов на цели, предусматриваемые ежегодно в порядке законодательства Союзных Республик. Порядок распределения субвенционных фондов между входящими в состав Союзных Республик административно-территориальными единицами и порядок использования субвенционных пособий устанавливается законодательством Союзных Республик. Государственные субвенционные пособия являются доходными источниками местных бюджетов и проводятся особыми сметными подразделениями по доходной и по соответствующим разделам расходной части этих бюджетов.

В Финансовой энциклопедии того времени, субвенцией назывался один из видов постоянных (ежегодных) пособий, выдаваемых или государством местным административно-территориальным единицам (автономным республикам, губерниям и областям) или крупными административно-территориальным единицам более мелким единицам (областью—округам, губернией— уездам, уездами—волостям).

Известный экономист того времени В. Ржевский отмечал, что обширность, разнообразие и растущая с развитием экономической жизни сложность задач, лежащих на государстве, побуждают государство возлагать на местные органы (области, губернии) удовлетворение большого числа потребностей населения. В финансовом отношении эта передача государством лежащих на нем задач местным административно-территориальным единицам выражается в отнесении на местные средства все увеличивающегося количества расходов. Происходит так называемая децентрализация расходов.

Косвенные налоги повсеместно сосредоточиваются в руках государства, так как организация взимания их, будучи весьма сложной, осуществима более экономно лишь при сосредоточении взимания косвенных налогов в руках государства. То же самое имеет место и в отношении большинства прямых налогов (как подоходный, промысловый и сельскохозяйственный налоги). Местных доходов на покрытие всех местных расходов не хватает. Выходом из этого является предоставление государством местам части собираемых ими доходов в виде пособий. Соответственно, он рассматривал субвенцию как участие в той или иной доле со стороны государства (или крупной административно-территориальной единицы) в расходах по удовлетворению данной бюджетной единицей определенной потребности.

Самым сложным и трудным авторы считали вопрос об установлении  платежеспособности населения отдельных административно-территориальных единиц. Предлагали за основу расчета субвенций принять показатель размера поступлений на душу сельского населения по сельскохозяйственному налогу с учетом размера поступлений по подоходному и промысловому налогам на душу всего (городского и сельского) населения данной единицы, плотности населения и эффективности затрат на основании отчетных данных об исполнении местного бюджета, о состоянии местного хозяйства и других сведений. Что касается степени удовлетворения субвенируемых потребностей в отдельных административно-территориальных единицах, то в качестве показателя предлагали вести показатель платежеспособности населения.

Действительно, чем выше платежеспособность населения отдельной административно-территориальной единицы, тем, как общее правило, выше степень удовлетворения потребностей населения данной единицы.

Таким образом, субвенция того времени имела следующие характеристики:

- использовалась только в межбюджетных отношениях;

-  являлась безвозмездным, безвозвратным перечислением;

- носила денежный характер;

- имела целевое назначение;

- предполагала долевое финансирование расходов;

- использовалась для покрытия целевых расходов бюджета другого уровня в целях поощрения эффективной работы местных органов власти.

Как подчеркивалось в Положении о местных финансах 1926 года РСФСР, долевое участие государства в расходах местных советов имеет своей целью поощрение местных советов к расширению круга учреждений и мероприятий, развитие которых в общегосударственных  интересах признается необходимым и вообще разрешение наиболее важных задач в области местного хозяйства (п. 121).

Основным вопросом при назначении пособий местным органам в форме субвенции являлся вопрос — устанавливать ли субвенцию на отдельную единицу – например, на содержание школьного комплекта, больничной койки, агрономического участка и т.п. или на отдельную сметную статью, например, заработную плату, на приобретение учебных пособий, медикаментов и т.п.9

Первая форма субвенций, т.е. установление субвенций на сметную единицу в целом имеет весьма существенное преимущество, так как при это форме местам предоставляется известная свобода в распределении получаемых ими путем пособий средств, например, в годы благоприятные в отношении эпидемий, возможно благодаря сокращению расходов на медикаменты, увеличить затраты по ремонту инвентаря или зданий лечебницы и т.п.

Установление же субвенций на отдельные сметные статьи, например, на заработную плату, может привести к недостаточному обеспечению учреждений средствами на оперативные и хозяйственные расходы при увеличившихся штатах.

Сторонники установления субвенций на отдельные сметные статьи, в частности, на заработную плату, в качестве главного довода обычно ссылаются на необходимость обеспечить для работников на местах некоторый минимальный уровень заработной платы. Казалось бы, что этой же цели можно был бы достигнуть, поставив в числе условий назначения субвенций оплату труда работников на местах не ниже известного минимума.

В начале 30-х годов в связи с налоговой реформой субвенционная система финансирования местных бюджетов была отменена и вплоть до начала 90-х годов прошлого века не использовалась10.

2. Взгляды на субвенции в постсоветский период

После 1990 года российская субвенционная система начинает формироваться вновь. С 1990 по 2000 годы термин «субвенция» применялся во всевозможных вариациях и разграничивался с близкими понятиями (субсидия, дотация, пособие, помощь) по разнообразным критериям.

Первым актом постсоветского периода, в котором были предусмотрены субвенции, был Закон СССР от 9 апреля 1990 года «Об общих началах местного хозяйства в СССР»11. В нем были предусмотрены субвенции в местные бюджеты. Днем позже был принят Закон СССР от 10 апреля 1990 года N 1421-1  "Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик", который включал субвенции как форму перечислений бюджетам республик.

Первый бюджетный нормативный акт республиканского значения в то время - Закон РСФСР от 10 октября 1991 года N 1734-1 "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" указывал, что в составе бюджетов могут создаваться целевые и резервные бюджетные фонды, средства которых в целях осуществления социальных, экологических и других программ, ликвидации последствий стихийных бедствий, проведения иных мероприятий, покрытия дефицита могут передаваться безвозмездно в виде субвенций, субсидий и дотаций в бюджеты нижних уровней12.

В 1992 году были предусмотрены субвенции из республиканского бюджета Российской Федерации на 1 квартал в сумме 953,254 тыс. рублей республиканским бюджетам республик в составе Российской Федерации и бюджетам автономных образований для финансирования расходов на социальную поддержку населения, не обеспеченных собственными финансовыми ресурсами территорий, с разбивкой по получателям. Сумма субвенций составила 22 % от доходов республиканского бюджета за тот же период13.

15 июля 1992 года был прият  Закон РФ "О субвенциях республикам  в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве  и Санкт - Петербургу", который  достаточно подробно регулировал  основы оказания централизованной финансовой помощи республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу14. Он действовал вплоть до принятия Бюджетного кодекса РФ.

Под субвенцией понимался фиксированный объем государственных средств, выделяемых на безвозмездной основе для целевого финансирования (возмещения) расходов бюджетов национально - государственных и административно - территориальных образований.

В  Законе РФ от 15 апреля 1993 года N 4807-1 "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт - Петербурга, органов местного самоуправления" было дано определение субвенции как суммы, выделяемой на определенный срок из бюджета вышестоящего уровня на конкретные цели для выравнивания социально - экономического развития соответствующего национально - государственного или административно - территориального образования15. Таким образом, здесь такие средства рассматривались как возвратные.

Таким образом, на новом этапе субвенция имела следующие характеристики:

- рассматривалась как финансовая помощь на исполнение полномочий бюджета, получающего субвенцию;

- денежный характер;

- по  субъектному составу  – межбюджетные отношения;

- предоставление бюджету  нижестоящего уровня;

- целевое назначение;

- безвозмездность;

- могла предоставляться как авансовыми платежами, так и в возмещение понесенных расходов;

- предоставление на условиях  долевого финансирования.

Единственным спорным моментом был вопрос о возвратности субвенции16.

В первой редакции Бюджетного кодекса РФ, под субвенцией понимались  бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов. Таким образом, особенностями субвенций стали:

- источник поступления  – бюджетные средства;

- получатели - как бюджет  другого уровня, так и юридическое  лицо;

- безвозмездная, безвозвратная  основы;

- целевой характер;

- средства субвенции рассматривалась  как финансовая помощь.

При этом не выдвигалось условие о необходимости софинансирования расходов из средств получателя. На этом этапе, субвенции и субсидии рассматривались как форма финансовой помощи, при этом отличие между ними как раз и было в условиях софинансирования. Субсидия требовала софинансирования из средств получателя. Средства субвенций предусматривались в бюджетах соответствующего уровня и предоставлялись на условиях и в порядке, которые особо определены законами РФ, субъектов Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год.

В Федеральном бюджете на 2000 год были установлены расходы на выплату субвенций бюджетам субъектов РФ в сумме порядка 1 процента от доходов федерального бюджета (12011903,34 тыс. рублей). Так, в 2000 году субвенции выделялись закрытым административно - территориальным образованиям, на развитие, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования, а также на финансирование региональных программ развития.

Субвенции рассматривались как одна из форм оказания финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня и выделялись на финансирование отдельных целевых расходов. При этом через субвенции финансировались расходы по федеральным целевым программам, капитальные расходы, расходы, передаваемые из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации, иные целевые расходы.

Соответственно, посредством субвенций оплачивались как расходы субъекта РФ, так и федеральные расходы. Аналогично в отношении средств областного бюджета.

В августе 2004 года взгляды на субвенции подверглись серьезному пересмотру. Так, после 2004 года все формы перечислений в рамках межбюджетных отношений перестали рассматриваться как вид финансовой помощи, а получили новое название – межбюджетные трансферты. Изменились подходы. Теперь субвенция – это уже не финансовая помощь, а способ взаимоотношений между бюджетами.

Субвенции предоставлялись теперь при соблюдении определенных условий и на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, финансовое обеспечение которых в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и (или) Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета. Более того, в Бюджетном кодексе РФ был закреплен Фонд компенсаций, из которого субвенции должны были перечисляться регионам. Аналогично по субвенциям из бюджета субъекта РФ в местные бюджеты.

Справедливости ради необходимо отметить, что Фонд компенсаций впервые был сформирован в составе федерального бюджета в  2001 году. Так, в 2001 году Фонд компенсаций федерального бюджета составлял 3 338 163 822 тысяч рублей, был распределен по субъектам РФ в соответствии с федеральным законом о бюджете на 2001 год. Средства фонда направлялись на финансирование текущих расходов по реализации Федерального закона от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" - в сумме 10 578 667,0 тыс. рублей – в форме субсидий; Федерального закона от 19 мая 1995 года N 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" - в сумме 22 802 971,0 тыс. рублей – в форме субвенций. Таким образом, в фонд компенсаций того периода включались как средства субвенций, так и субсидий. Некоторые субвенции, например, территориям Дальнего Востока для расчетов с энергетическими компаниями за получаемые тепло- и электрическую энергию (500 тысяч рублей) в Фонд компенсаций включены не были.

На выплату субвенций в 2001 году было израсходовано 40 054 957 тысяч рублей, что составило порядка 3 процентов от расходов (доходов) федерального бюджета за тот же период.

Автором работы особенно выделен бюджет 2001 года, так как он был первый после введения в действия Бюджетного кодекса РФ и в котором отражены новые подходы.

В 2005 году размер фонда компенсаций составил 33 728 522 тысяч рублей, всего субвенций было запланировано в сумме 45 477 177,1 тысяч рублей, что составило 0,9 процентов от доходов федерального бюджета и 1,28 процента от расходов бюджета.

В 2006 году Фонд компенсаций уже составил 73 855 605,3 тысяч рублей и был распределен по субъектам РФ законом о федеральном бюджете на тот же год. Объем субвенций был предусмотрен в размере 81 827 309,50 тысяч рублей, что составляло 1,33 процента от запланированных доходов бюджета и 1,84 процента от запланированных расходов федерального бюджета.

С 2006 года наметилась тенденция к оформлению субвенциями только отношений, связанных с компенсацией расходов по выполнению полномочий  органов власти другого уровня.