Политика российского государства в сфере образования в условиях административной реформы

Московский государственный  университет им. М.В. Ломоносова

Факультет государственного управления

Кафедра политического  анализа

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

Политика российского государства  в сфере

 образования в условиях  административной реформы

Студентки 5 курса

Сусловой Дарьи Владимировны

Научный руководитель:

Соловьев Александр  Иванович, д.п.н., профессор

Москва 2006

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Современный мир демонстрирует  постоянное возрастание роли образования  в жизни как всего человечества, так отдельных стран и народов. Прежде всего это связано с резким усложнением необходимых для выживания и развития в условиях глобализации производственных технологий, овладение которыми в национальных масштабах немыслимо без значительного количества квалифицированных кадров. Но, помимо профессиональных знаний и умений, образование также дает человеку определенную мировоззренческую базу, которая помогает ориентироваться в интенсивных потоках информации, воспринимать ее рефлексивно, избегать превращения в пассивный объект социальных манипуляций.

Образование может выступать инструментом преобёразования России, у него есть потенциал выступить общественно движущей силой, так как оно помимо своей собственной внутренней задачи – формирования интеллекта и воли нации – напрямую связано с процессами государственного строительства, экономическими преобразованиями и промышленным развитием.

Колоссальная роль образования  в развитии государства в целом  признается всеми странами. Так, на Всемирной конференции по высшему  образованию (Париж, 5-9 октября 1998 г.) было акцентировано особое внимание на необходимости разработки на национально-государственном уровне политики в области образования, как автономного и самостоятельного направления деятельности органов государственной власти, институтов гражданского общества по обеспечению потребности населения в образовании и образовательных услугах в соответствии с их способностями и профессиональным выбором.

Поскольку обозначенные задачи носят  системный характер, то их разрешение также возможно с помощью средств, носящих общезначимый и в целом общегосударственный характер. Иными словами, речь идет о воздействии на систему образования такой социальной силы, каковой является политическая власть во всех ее формах.

В последнее десятилетие двадцатого века кризис современной российской системы образования стал очевиден и обществу, и научным кругам, и власти. Возникла острая необходимость проведения системной реформы образования, чтобы оно отвечало новым реалиям социальной, экономической, политической, культурной жизни России.

Сейчас мы вступили в интересный период, когда происходит переход от пустых деклараций со стороны государства и возмущений со стороны общества к конструктивному взаимодействию обеих сторон, точнее, наблюдается попытка перейти к такому сотрудничеству.

Особенностью проведения реформ в сфере образования является то, что их  последствия имеют «отложенный» характер, т.е. оценить их эффективность и целесообразность можно будет лишь через несколько десятилетий. Но именно сегодня изучение проблемы государственного управления в сфере образования является крайне актуальной, поскольку на наших глазах происходит «закладка фундамента» развития российского государства на несколько поколений вперед: происходит переоценка назначения образования в общественном развитии, пересматривается философия образования, основные принципы его организации.

Несмотря на существование целого ряда появившихся в последнее  время публикаций и монографий, посвященных  проблеме государственной образовательной  политики и управления современной  образовательной системой, думается, что в отечественных исследованиях данная проблема изучена еще недостаточно.

Объектом исследования данной дипломной  работы является современная система  образования РФ.

В качестве предмета рассмотрения дипломного проекта выступает образовательная государственная политика РФ.

В качестве практического примера  для исследования был выбран один их элементов системы образования  – высшее профессиональное образование. На настоящем этапе глобализации актуализировался ряд проблем, касающихся роли, характера и функций образования в разных странах и в мире в целом. В частности, остро встал вопрос о конкурентоспособности и «конвертируемости» национальных систем образования; происходят изменения структуры образовательных учреждений, результатом чего является конвергенция традиционных и дистанционных форм образования; идет поиск наиболее эффективных способов управления развитием образования; наконец, усиливаются тенденции формирования региональных систем образования. Указанные проблемы занимают ведущее место в полемике о путях изменения системы образования в условиях глобализации. Именно в системе высшего образования наиболее остро проявилась проблема необходимости сохранения национальной парадигмы образования и в то же время стремление к унификации европейских образовательных систем. 

Цель работы – анализ связанных  с выработкой государственной политики в сфере образования проблем  и нахождение путей их решения. Для  достижения поставленной цели в дипломной  работе были определены следующие задачи:

• рассмотреть научные подходы к описанию процесса формирования государственной политики;
• выявить характерные черты формирования государственной политики в сфере образования;
• многосторонне проанализировать содержание государственной политики в сфере образования;
• рассмотреть научные предпосылки развития современной образовательной системы и механизмы управления образованием в условиях проводимой в стране административной реформы;
• показать пути повышения эффективности государственной политики в сфере образования.

 Перечисленные задачи исследования определяют логику построения работы.

Начать исследование стоит с  теоретико – методологического  анализа формирования государственной  политики как особого явления  политической жизни любого государства, определения сущности и содержания данного явления.

Далее следует исследование механизма  формирования государственной политики в сфере образования, обзор истории  и предпосылок развития образовательной  системы в России, анализ содержания государственной политики в обозначенной сфере на примере высшего образования в России.

Наконец, анализируется механизм управления сферой образования. Одним из факторов современного механизма управления выступает административная реформа, поэтому в работе исследуется  влияние данного фактора на образовательную систему. В конце работы предлагаются основные пути повышения эффективности управления в сфере образования Российской Федерации в соответствии с выявленными в исследовании проблемами в данной сфере.

Теоретическую базу проведенного в  работе анализа составляют концепции постиндустриального, информационного общества, концепции менеджмента в сфере образования и маркетинга образовательных услуг.

В работе использован целый ряд  отечественных и зарубежных исследований (публикаций, учебных пособий и  т.д.). В части теоретического описания процесса формирования государственной политики следует выделить труды Соловьева А.И. «Политология: политическая теория, политические технологии» (М., 2003), «Принятие государственных решений», Лобанова В.В. «Государственное управление и общественная политика» (М., 2004).

В числе зарубежных авторов необходимо отметить работы Э. Тоффлера «Прогонозы и предпосылки» (Нью-Йорк, 1993), Д.Белла  «Социальная структура информационного  общества» (Лондон, 1981) и другие.

Поскольку административная реформа и современная система образования являются новыми реалиями российской жизни, находятся в процессе реализации и подвергаются активному обсуждению в экспертном сообществе и в государственных структурах, то системных исследований по данной проблеме пока не проводилось, и в этом смысле предлагаемая дипломная работа является одной из первых попыток систематизировать и дать анализ изменениям, происходящим на современном этапе в сфере образования в целом. Для этого использовались публикации в таких периодических изданиях как журнал «Власть», «Эксперт», «Вопросы образования», «Вестник образования», «Полис», «Вестник МГУ», «Социс» и другие. Среди авторов публикаций по вопросам административной реформы  следует отметить Комаровского В.С.¹ , Шарова А.В.²,  во вопросам образования – Кузьминова Я.И.³, Смолина О.Н.⁴, Калину И.И.⁵, Вербицкую Л.А.⁶ и др.

Важную роль при написании дипломной  работы играли законодательные и  нормативные правовые акты, затрагивающие  различные аспекты деятельности в области образования и государственного управления. Среди них нужно особо отметить ФЗ «О системе государственной службы Российской федерации», ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», ФЗ «Об образовании», Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», Типовое положение об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении): постановление Правительства Российской Федерации от 05.04.2001 № 264. В числе нормативно-правовых актов часто использовались приказы Министерства образования Росийской Федерации.

ГЛАВА I. МЕХАНИЗМЫ ФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ

1. Понятие государственной  политики

Прежде чем дать непосредственно  определение государственной политики и рассмотреть ее специфические черты, коротко рассмотрим, с чем же связано само возникновение политики как общественного явления, и государства как особого политического института.

Как и все остальные  устойчивые формы практической жизни  человека, политика явилась ответом  на изменившиеся обстоятельства и условия жизнедеятельности. Эти изменения состояли в том, что по мере развития  общества прежние механизмы его самоорганизации (обычаи, традиции, религия и др.) перестали выполнять функцию урегулирования различных интересов и целей и удовлетворения потребностей людей. Основными причинами этого явились усложнение общества, нарастание дифференциации населения и, как результат, появление непримиримых групповых конфликтов, что ставило под угрозу само существование общества. Политика и возникла в связи с необходимостью регулирования общезначимых групповых интересов, разрешение которых требовало привлечения государства как общественного института, обладающего монополией на легальное  применение силы. Таким образом, политика – это стихийное сочетание целенаправленных действий групп по поводу завоевания, удержания и распределения государственной власти с целью реализации своих общественно значимых интересов⁷.

Государство представляет собой институт, который возник в  связи с необходимостью организации совместной жизни граждан на определенной территории. В деятельности государства присутствуют общесоциальные мотивы (интеграция и организация общества в целом) и групповые мотивы (связаны с интересами государственной бюрократии, политических элит и социально доминирующих групп общества, которые обладают реальными привилегиями в использовании его ресурсов). 

   Таким образом, государственную политику можно определить как целенаправленную деятельность по решению общественных проблем, достижению и реализации общезначимых целей развития всего общества или его отдельных сфер, выражающая доминирующие приоритеты и ценности применения власти. Государственная политика является средством, позволяющим государству достичь определенных целей в конкретной области, используя правовые, экономические, административные методы воздействия, опираясь на ресурсы, имеющиеся в его распоряжении.

Исходя из определения, можно выделить ряд характеристик, присущих государственной политике. Государственная политика – это:

• Целенаправленная деятельность государственных институтов по решению определенных общественных проблем на основе артикуляции интересов и потребностей различных социальных групп и слоев населения;
• Комплекс действий и мероприятий с целью мобилизации общественных  и государственных ресурсов;
• Основывается на законе и должна опираться на правовые, моральные и исторические основы жизнедеятельности российского общества;
• Результаты государственной политики оказывают влияние на различные области общественной жизни и могут быть как положительными, так и отрицательными, особенно если речь идет о социальных инновациях;
• Поскольку она захватывает все основные сферы жизнедеятельности общества, то при ее анализе требуется комплексный, междисциплинарный подход (социология, экономика, психология, политология и др.).

 2. Механизм формирования государственной политики и ее реализация

Формирование государственной  политики связано с прохождением определенных этапов. Хотя на практике эти этапы постоянно пересекаются и накладываются друг на друга, с логической точки зрения можно выделить определенную последовательность стадий формирования государственной политики, на каждой из которых принимаются существенные управленческие решения.

Следует подчеркнуть, что  процесс формирования государственной политики непосредственно связан с процессом принятия государственных решений, представляющих собой совокупность действий разнообразных субъектов по сознательной постановке и достижению целей в сфере государственного управления. В связи с этим, этапы формирования государственной политики можно выделить на основе этапов рационального принятия решений: подготовительный, этап постановки целей и разработки политики, этап реализации и этап оценки политики.

На первом этапе происходит осознание сложившейся ситуации и основных проблем. Результатом этого этапа являются четкая формулировка проблем, перечень приоритетных вопросов для государства, определение критериев измерения проблемы и достижения успеха в ее реализации. На подготовительном этапе крайне важно правильно определить весь перечень проблем, не исказив их суть и значение для общества (что может произойти, когда опускаются некоторые проблемы из рассмотрения вследствие  персональных убеждений и наклонностей отдельной части управляющих).

На втором этапе производится постановка целей и выработка конкретных задач. Для этого выделенную проблему необходимо свести к некоторой упрощенной модели, имеющей количественно выражаемые параметры, что облегчит процесс определения задач и распределения полномочий между различными государственными структурами и институтами. Далее управленческие органы рассматривают весь спектр возможных альтернатив решения поставленной проблемы, пытаясь спрогнозировать результат по каждому варианту. В сфере государственного управления, как во многих других областях, можно выделить три типа проблемных ситуаций: хорошо структурированные или стандартные, алгоритм решения которых уже существует и подкреплен богатым опытом, слабо структурируемые, при решении которых нельзя однозначно спрогнозировать результат, и неструктурируемые, алгоритм решения которых не задан и которые требуют разработки уникальных методов для их решения.

Результатом данного  этапа является выбор наиболее подходящего  варианта действий, в соответствии с ним постановка целей и задач и определение факторов, которые могут препятствовать или, наоборот, способствовать достижению цели. Основными проблемами на втором этапе являются нехватка и недостоверность информации о проблеме; условия, в которых необходимо принимать решение; ценностные, психологические и др. характеристики тех, кто принимает решения.

Третий этап подразумевает  непосредственную реализацию поставленных целей в соответствии с имеющимися ресурсами. Отличительная черта  этого этапа состоит в том, что обычно решения выполняются не теми людьми, которые их принимали. За счет этого число субъектов процесса формирования и реализации государственной политики значительно расширяется.

На протяжении этапа  реализации политики происходит постоянный мониторинг и контроль над ходом  выполнения политических решений, использованием ресурсов; переопределение текущих задач в случае изменения условий реализации.   

На четвертом этапе  происходит оценка конечных результатов  и последствия проводимой политики. Для этого применяются созданные  на первом этапе критерии оценки успеха государственной политики. 

Существование четвертого этапа можно и оспорить, ведь государственная  политика формируется и реализуется  постоянно и бесперебойно, поэтому  определить, где же конец и когда  необходимо подводить итоги, практически невозможно. Однако мне представляется целесообразным выделить оценку проводимой политики в отдельный этап, поскольку государственная политика реализуется через выполнение совокупности плановых мероприятий и программ, которые носят срочный характер. По истечении намеченного периода выполнения той или иной программы необходимо качественно и количественно оценить результаты и факторы, препятствующие достижению поставленной цели. Это необходимо, чтобы последующие политические решения основывались на полученном опыте и по своей результативности превосходили предшествующие решения.

Основные этапы выработки  государственной политики диктуют  нам логику анализа политики государства, которая может включать следующие  направления:

• Содержание, характер и структурные элементы политики;
• Институциональные субъекты;
• Цели, приоритеты, принципы политики;
• Основные объекты воздействия;
• Основные инструменты (правовые, административные, экономические);
• Результаты и последствия государственной политики;
• Целевые программы, рабочие планы и конкретные мероприятия.

Данные пункты изучения государственной политики будут  раскрыты на примере последующего анализа  политики российского государства  в сфере образования.

ГЛАВА II. ОСОБЕННОСТИ ФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ

1. Сфера образования как объект государственной политики

«Образование, - по Аристотелю, - есть функция государства, осуществляемая им для достижения вполне определенных целей».

Мысль древнегреческого философа актуальна и теперь, по прошествии более 2 тыс. лет. Конечно, государство призвано иметь четкое представление о сущности, состоянии и перспективах развития образования, чтобы принимать верные политические решения для удовлетворения «вполне определенных целей».

Итак, государственная образовательная политика – это направляющая и регулирующая деятельность государства в сфере образования, осуществляемая им для достижения соответствующих стратегических целей и решения задач общегосударственного или глобального значения. Объектом образовательной политики является сама система образования в ее целостном виде. Она официально закрепляется в каждом государстве в виде структурных элементов системы образования (начальное, среднее, высшее и т.д.).

Опыт стран, достигших в последнее  десятилетие мощного экономического подъема, а вместе с ним и значительного уровня благосостояния людей, свидетельствует о решающей роли государственной образовательной политики как приоритетного направления в развитии общества и государства. Закон РФ «Об образовании» также провозглашает в качестве приоритетного направления государственной политики область образования (Ст.1 п.1).

Основной задачей образовательной  политики любого государства является создание такой системы образования, которая бы, с одной стороны, социально, ментально и культурно отражала потребности вполне определенного общества и государства, а с другой - органично вписывалась бы в русло международной системы образования, отражая его общечеловеческие потребности и интересы.

 Место образования в жизни общества во многом определяется той ролью, которую играют в общественном развитии знания людей, их опыт, умения, навыки, возможности развития своих профессиональных и личностных качеств.

Эта роль стала возрастать во второй половине XX века, принципиально изменившись в его последние десятилетия, что нашло свое теоретическое отражение в ряде концепций социального и экономического развития, среди которых выделяются концепции постиндустриального общества, теория человеческого капитала, идеи деятельностного общества и др. Наиболее глубоко возрастающая роль знаний, информации в общественном развитии отразилась в концепциях информационного общества, становления информационной цивилизации.

Информационная революция и  формирование нового типа общественного  устройства — информационного общества — принципиально изменяют роль информации и знаний в социальном и экономическом развитии.

Если в аграрном обществе экономическая  деятельность прежде всего связана  с производством продуктов питания, в индустриальном — с производством промышленных товаров, то в постиндустриальном, информационном обществе основной экономической деятельностью становятся производство информации и ее использование для эффективного функционирования всего хозяйства. Соответственно, если в аграрном обществе главным ограничивающим производство фактором была земля, в индустриальном — капитал, то в информационном обществе таким фактором становится знание. Э. Тоффлер в работе «Прогнозы и предпосылки» пишет об этом так: «В прошлом земля, труд и капитал были ключевыми элементами производства. Завтра — а во многих отраслях промышленности это завтра уже наступило — информация станет главной составляющей»8.

Изменение роли информации и знаний в современном экономическом  развитии, ключевое их значение для  экономики постиндустриального общества нашли отражение, в частности, в развиваемой Д. Беллом и его последователями информационной теории стоимости. Д. Белл отметил, что, в то время как экономисты обычно в качестве основных параметров продолжают использовать землю, труд и капитал и только некоторые из них (например, В. Зомбарт, И. Шумпетер и др.) дополняют эту триаду такими переменными, как деловая инициатива, предприимчивость и т.п., социальная реальность принципиально меняется. По мере общественного развития отчетливо проявляется то, что в качестве источника прибыли все чаще выступают знания, инновации и способы их практического применения. Поэтому старая парадигма трудовой теории стоимости, которая не учитывает фундаментальной роли информации и знаний в экономике, должна быть заменена новой, развитой на базе информационной теории стоимости.

Д. Белл писал об этом, в частности, так: «Когда знание в своей систематической  форме вовлекается в практическую переработку ресурсов (в виде изобретения  или организационного усовершенствования), можно сказать, что именно знание, а не труд выступает источником стоимости»9. Переход от трудовой к информационной теории стоимости он связал с характеристиками информационного общества, которое, по Беллу, означает: 1) переход от индустриального к сервисному обществу; 2) решающее значение кодифицированного теоретического знания для осуществления технологических инноваций; 3) превращение новой «интеллектуальной» технологии в ключевой инструмент системного анализа и теории принятия решений.

«Я стою на том, — пишет Д. Белл, — что информация и теоретическое знание суть стратегические ресурсы постиндустриального общества. Кроме того, в своей новой роли они представляют поворотные пункты современной истории. Первый поворотный пункт — изменение самого характера науки. Наука как «всеобщее знание» стала основной производительной силой современного общества. Второй поворотный пункт — освобождение технологии от ее «императивного» характера, почти полное превращение ее в послушный инструмент»10.

Таким образом, информация, знание становятся тем «фундаментальным социальным фактом», который лежит в основе экономического развития.

То, что знание занимает ключевые позиции  в экономическом развитии, превращаясь  в основной источник стоимости в  постиндустриальном, информационном обществе, радикально изменяет место образования в структуре общественной жизни, соотношение таких ее сфер, как образование и экономика. Приобретение новых знаний, информации, умений, навыков, утверждение ориентации на их обновление и развитие становятся фундаментальными характеристиками работников в постиндустриальной экономике.

Новый тип экономического развития, утверждающийся в информационном обществе, вызывает необходимость для работников несколько раз в течение жизни  менять профессию, постоянно повышать свою квалификацию. Постепенно потребители все активнее участвуют в производстве продукции для собственных нужд (распространение «просьюмеризма»). Сфера образования существенно пересекается в информационном обществе с экономической сферой жизни общества. Образовательная деятельность становится важной компонентой экономического развития.

Однако формирование информационного  общества меняет взаимоотношения образования  не только с экономикой, но и со всеми  другими сферами общественной жизни, поскольку информация, знания оказываются в основе не только экономического, но и всего общественного развития.

Деятельность в политической, социальной, духовной сферах общественной жизни  предполагает постоянное обновление знаний, получение новой информации из постоянно растущих количественно и качественно источников и ее осмысление. Личность в информационном обществе получает новые возможности для самореализации и развития, но для использования этих возможностей необходима активная деятельность по образованию граждан. В общественной структуре постиндустриального общества сфера образования оказывается тесно переплетена со всеми элементами этой структуры, и от состояния этой сферы во многом зависит ход общественного развития.

Переход от индустриального к информационному обществу, постепенно осуществляющийся в развитых странах, грозит обострить до предела одну из сложнейших глобальных проблем современности — проблему преодоления отсталости в развитии большей части человечества. Как отмечает один из теоретиков информационного общества И. Масуда, «информационный разрыв, накладываясь на индустриальный разрыв, вместе создают двойной технологический разрыв. Если такое положение во взаимоотношениях между развитыми и развивающимися странами сохранится, то возникнут серьезные неконтролируемые противоречия, которые будут терзать человеческое сообщество»11.

Для того чтобы создание современной  информационной инфраструктуры в развивающихся  странах способствовало не только повышению  прибылей развитых стран, участвующих  в финансировании этого процесса, но и главным образом — преодолению социально-экономической отсталости, необходимо использование новых технологий как в международном бизнесе, так и в самых различных сферах жизни в развивающихся странах. А это требует и современных технических систем, и определенных знаний, навыков, умений, моделей поведения у граждан этих стран. Становление информационного общества требует качественного повышения человеческого, интеллектуального потенциала развивающихся стран и тем самым выдвигает сферу образования на первый план общественного развития. От решения проблем образования, которые всегда остро стояли в развивающихся странах и которые еще более усугубились в последние десятилетия в связи с бурным развитием информационных технологий, зависят сейчас перспективы социально-экономического развития этих стран, решения глобальной проблемы преодоления отсталости в мире.