Порядок обращения граждан в органы местного самоуправления

Введение

Человек, его права  и свободы в демократическом  правовом государстве составляют высшую социальную ценность. Их обеспечение  и защита являются важнейшими функциями  правового государства.

Каждый гражданин России должен чувствовать свою сопричастность судьбе государства, но добиться этого можно только тогда, когда механизмы реального участия граждан в процессе принятия политических решений станут функционировать регулярно и эффективно, когда граждане смогут постоянно пользоваться институализированными коммуникационными каналами.

Порядок обращения граждан  в органы местного самоуправления является одной из важных проблем общественной жизни. Они выступают как одно из важнейших и древнейших средств «обратной связи», могут помочь в устранении закрытости власти и расширении участия граждан в управлении делами государства

Актуальность проблемы исследования вызвана тем, что обращения граждан в органы местного самоуправления выступают основным механизмом непосредственного влияния населения на дела органов местного самоуправления, направленных на решение общезначимых, так и конкретных проблем. Местное самоуправление, являясь соответствующим уровнем публичной власти, наиболее приближенным к населению, направлено в первую очередь на обеспечение и защиту прав и интересов населения, проживающего на определенной территории. Именно этот уровень местной власти должен своевременно и в полном объеме решать обращения населения и отстаивать законные интересы граждан.

Проблема и ее актуальность определили тему квалификационной дипломной работы: «Порядок обращения граждан в органы местного самоуправления».

Нормативно-правовая база исследования:

Порядок обращения граждан  в органы местного самоуправления, входит в число приоритетных направлений деятельности органов местного самоуправления. Об этом свидетельствуют государственные документы, отражающие вопросы изучаемой проблемы:

1. Конституция Российской Федерации,  принятая 12 декабря 1993 г. (в ред.  от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ).

2. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (6 октября 2003 года № 131-ФЗ, по состоянию на 25.07.2011 № 263-ФЗ).

3. Федеральный закон от «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (02.05.2006 № 59-ФЗ, по состоянию на 27.07.2010 № 227-ФЗ).

Степень разработанности  и теоретико-методологическая база исследования. Проблемы обращений граждан в органы местного самоуправления исследовали: Г.Г. Арутюнян, М.В. Баглай, Б.С.Эбзеев, В.В.Бойцова, Н.В.Витрук, Л.Д.Воеводина, Ю.А.Дмитриева, А.Е.Козлова и др.

Объект исследования: являются общественные отношения, возникающие при порядке обращений граждан в органы местного самоуправления.

Предмет исследования составляет порядок  обращения граждан в органы местного самоуправления.

Цель исследования: проанализировать теоретические и практические проблемы порядка  обращения граждан в органы местного самоуправления.

Достижение поставленной цели предполагает решение следующих  взаимосвязанных задач:

– рассмотреть понятие и правовое регулирование обращений граждан в органы местного самоуправления;

– описать порядок рассмотрения обращения граждан в органах местного самоуправления, подведомственность органов местного самоуправления;

–  изучить порядок  подачи жалоб, предложений и ходатайств;

– выявить гарантии реализации права граждан на обращение в органы местного самоуправления;

– изучить организацию делопроизводства в администрации Муниципального района Туймазинский район Республики Башкортостан;

– проанализировать итоги рассмотрения обращений граждан в администрации муниципального района Туймазинский район Республики Башкортостан.

 Теоретическая значимость и элементы новизны нашей работы состоят в уточнении и обосновании таких понятий как обращения граждан в органы местного самоуправления; предложения, заявления и жалобы граждан. В заключении работы представлены и обоснованы рекомендации, направленные на усовершенствование правового регулирования обращений граждан в органы местного самоуправления.

База исследования – теоретическая часть работы была подготовлена на основе нормативно-правовых документов, научной и учебной литературы под авторством Г.Г. Арутюнян, М.В. Баглай, А. П. Борисова, Б.Н.Топорнина, и др. Практическая часть работы была выполнена на базе администрации Муниципального района Туймазинский район Республики Башкортостан.

Практическая значимость исследования заключается в возможности использования содержащихся предложений и рекомендаций для улучшения практической деятельности по рассмотрению обращений граждан.

Методологией исследования являются положения общенаучного диалектического метода познания. Кроме этого использованы частно-научные и специальные методы: исторический, сравнительно-правовой логико-юридический, системно-структурный, а также анализ документов.

Структура работы. Данная работа включает в себя введение, две главы, заключение и список источников и литературы, приложения.

Глава 1. Общие положения об обращениях граждан в органы местного самоуправления

1.1. Понятие и правовое регулирование обращений граждан в органы местного самоуправления

В настоящее время право граждан  на обращение является конституционным  правом, поскольку закреплено и гарантировано Конституцией Российской Федерации (статья 33 Конституции РФ). При этом в Основном Законе нашего государства закрепляются лишь общие положения. Данное право выражается в том, что граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Федеральный закон несколько расширяет данное понятие, закрепив также право обращения не только в органы власти, но и непосредственно к должностным лицам.

Правоотношения, связанные  с реализацией данного права, регулируются в первую очередь Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ», а также, в значительно меньшей мере, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (статья 32), уставами внутригородских муниципальных образований и иными муниципальными нормативными правовыми актами.

Законы и иные нормативные  правовые акты субъектов РФ, включая  город Москву, могут устанавливать  положения, направленные на защиту права  граждан на обращение, в том числе  устанавливать гарантии права граждан  на обращение, дополняющие гарантии, установленные федеральным законом. Таким образом, поле для регионального правового регулирования крайне ограниченно.

В российской и зарубежной юридической науке индивидуальное или коллективное обращение рассматривается  как форма реализации конституционного права на обращения в орган государственной власти или местного самоуправления. Так, например, Г.Г. Арутюнян пишет: «Обращения граждан - различные формы реализации конституционного права граждан» [8, с. 295]; аналогичной позиции придерживается и профессор С.А. Пяткина, комментируя ст. 33 Конституции Российской Федерации 1993 г. [14, с. 162]. Эта точка зрения получила поддержку и в большинстве законодательных актов постсоветских государств, закрепляющих порядок реализации конституционного права на обращение в органы публичной власти.

Вместе с тем такой  подход к рассмотрению обращений  индивидов или их групп представляется не вполне правильным. Формой реализации конституционного права на обращение является не однократное действие субъекта соответствующего права - направление обращения в орган местного самоуправления, а регламентированный правом комплекс особых процедур и мер по реализации правомочий, осуществляемых, с одной стороны, органами публичной власти и должностными лицами, а с другой - человеком, гражданином или группой лиц.

Более правильным нам  представляется подход к пониманию  обращений в органы местного самоуправления, предложенный О.В. Валуева. Он определяет обращение в органы местного самоуправления как волеизъявление индивида или коллектива (группы лиц), имеющее письменную или устную форму, соответствующее правилам, закрепленным в нормативно-правовых актах, направляемое в органы местного самоуправления, в видах, необходимых для того, чтобы реализовать, предоставить, защитить или восстановить права и свободы.

Таким образом, под обращением индивида или группы индивидов в  органы местного самоуправления следует  понимать их волеизъявление, направленное на достижение общественно значимых целей и общих интересов или же реализацию и защиту субъективных прав и законных интересов конкретного лица. Обращения в органы местного самоуправления могут иметь различную направленность: а) правообеспечительную и правозащитную, т.е. содержать требования о реализации субъективных прав заявителя или о восстановлении нарушенных прав; б) информировать органы публичной власти о каких-либо фактах и требовать их оценки; в) предлагать направления или меры совершенствования законодательства или деятельности органов публичной власти [10, с. 26].

Следует заметить, что  столь значительное разнообразие содержания обращений, а также то обстоятельство, что субъектом обращения могут  быть как индивиды, так и различного рода коллективы, влечет за собой отсутствие единого подхода к классификации обращений как в законодательстве, так и в юридической науке.

Профессор А.А. Уваров полагает, что обращения граждан в органы местного самоуправления, так же как  и обращения в органы государственной власти, могут иметь как публичный, так и частный характер [26, с. 21]. В первом случае обращения граждан направлены на обеспечение участия индивида или группы индивидов как членов местного сообщества в осуществлении местного самоуправления, а в последнем случае целью обращения является понуждение муниципального органа или служащего к предоставлению публичной услуги индивиду как члену местного сообщества или восстановлению его нарушенных прав.

Обращения граждан выступают существенным источником информации, необходимой для принятия решений по вопросам государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства.

В ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» прописана вся технология работы с этой группой документов (Приложение 1).

Существенно сужена сфера  применения Закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Если раньше под обращением понимались предложение, заявление, жалоба, направляемые в государственные и общественные органы, предприятия, учреждения, организации, должностным лицам, то после принятия Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» под обращением понимается направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления [18, с.36].

Вместе с тем законы отдельных  субъектов Российской Федерации  к числу адресатов обращений  относят также коммерческие и  некоммерческие организации, учреждения, предприятия различных форм собственности.

Такое решение вопроса представляется обоснованным, поскольку отвечает смыслу ст. 19 Конституции РФ, в которой говорится о том, что граждане должны иметь право на обращение во все организации, учреждения и предприятия различных форм собственности на территории России, а не только в государственные органы и органы местного самоуправления [22, с. 36].

Следовательно, законодательно не регулируются, к примеру, обращения граждан в государственное учреждение, организацию, к руководству того или иного предприятия. Принятие же каких-либо специальных федеральных законов, которые регулировали бы правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан в учреждениях и организациях, не предвидится. Такой вывод вытекает хотя бы даже из названия Федерального закона, который сформулирован предельно широко (о порядке рассмотрения обращений), в то время как его главным объектом регулирования выступают правоотношения по поводу обращений граждан исключительно в органы власти.

Однако в Федеральном законе отмечено, что он не распространяется на обращения граждан, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами. Очевидно, что здесь речь идет о случаях рассмотрения обращений граждан в Конституционном Суде РФ, правоохранительных органах, судах общей юрисдикции, Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и др. Помимо данного Федерального закона других федеральных законов, целиком посвященных порядку рассмотрения обращений граждан, нет. Имеющиеся федеральные законы в большинстве своем регулируют правоотношения в различных сферах общественных отношений, не устанавливая четкого регламента рассмотрения обращений граждан [11, с. 53].

Согласно содержанию в ч. 2 ст. 17, ч. 2 ст. 55 Конституции РФ закреплено, что право граждан на обращения принадлежит человеку и гражданину от рождения, и они не могут быть лишены его каким-либо государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом, причем ни при каких обстоятельствах, кроме ограничений, установленных на основании и в порядке, которые предусмотрены законом (например, ограничения на повторные обращения или при злоупотреблении правом на обращения, обращения несовершеннолетних и недееспособных лиц). То есть это право является неотъемлемым, но не абсолютным - не подлежащим ограничению ни при каких обстоятельствах. На необходимость закрепления неотъемлемости права на обращения в органы власти указывают Ю.Н. Алистратов, В.А. Карташкин, Е.А. Лукашева, В.С. Нерсесянц, А.В. Стремоухов и др. Именно конституционно-правовое закрепление неотъемлемости права на обращения в органы власти позволяет субъектами института обращений признать несовершеннолетних и недееспособных лиц, поскольку возраст и психическое здоровье человека не являются основанием лишения человека его прав и свобод, в то же время это не означает, что оно не может ограничиваться при наличии определенных обстоятельств [24, с.288].

Институт обращений  приводится в действие на основе устного  либо письменного обращения в  процессе участия в приеме должностным  лицом органа власти либо посредством  направления в соответствующий  орган, его должностному лицу письменного предложения, заявления, жалобы. Так, право субъекта свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию (ч. 4 ст. 29) реализуется посредством направления обращений в органы государственной власти с требованиями о предоставлении информации об их деятельности, если это не связано с разглашением государственной и иной охраняемой законом тайны, а также об информации, затрагивающей его права, свободы и законные интересы.

Таким образом, правоотношения, связанные с реализацией права  на обращения граждан в органы местного самоуправления и Интернет-приемную, регулируются Конституцией РФ, ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ», а также, в значительно меньшей мере, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (статья 32), уставами внутригородских муниципальных образований и иными муниципальными нормативными правовыми актами. Обращения граждан отражают, с одной стороны, социальную активность граждан, доверие к политическим институтам государства, а с другой - определенные негативные явления, несовершенство порядка организации рассмотрения обращений, пробелы в действующем законодательстве. Граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам. Обращение гражданина представляет собой направленные в орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в орган местного самоуправления. Обращение должно быть оформлено надлежащим образом.

1.2. Порядок рассмотрения обращения граждан в органах местного самоуправления. Подведомственность органов местного самоуправления

Орган местного самоуправления или должностное лицо:

1) обеспечивает объективное,  всестороннее и своевременное  рассмотрение обращения, в случае  необходимости - с участием гражданина, направившего обращение;

2) запрашивает, в том  числе в электронной форме,  необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия;

3) принимает меры, направленные  на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина;

4) дает письменный  ответ по существу поставленных  в обращении вопросов, за исключением  случаев, указанных в статье 11 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»;

5) уведомляет гражданина  о направлении его обращения  на рассмотрение в другой орган  местного самоуправления или  иному должностному лицу в  соответствии с их компетенцией [3, ст. 10].

Орган местного самоуправления или должностное лицо по направленному  в установленном порядке запросу  органа местного самоуправления или  должностного лица, рассматривающих  обращение, обязаны в течение 15 дней предоставлять документы и материалы, необходимые для рассмотрения обращения, за исключением документов и материалов, в которых содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, и для которых установлен особый порядок предоставления.

Ответ на обращение подписывается  руководителем органа местного самоуправления, должностным лицом либо уполномоченным на то лицом.

Ответ на обращение, поступившее  в орган местного самоуправления или должностному лицу в форме электронного документа, направляется в форме электронного документа по адресу электронной почты, указанному в обращении, или в письменной форме по почтовому адресу, указанному в обращении.

В случае если в письменном обращении не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, и почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ, ответ на обращение не дается. Если в указанном обращении содержатся сведения о подготавливаемом, совершаемом или совершенном противоправном деянии, а также о лице, его подготавливающем, совершающем или совершившем, обращение подлежит направлению в государственный орган в соответствии с его компетенцией.

Обращение, в котором  обжалуется судебное решение, в течение  семи дней со дня регистрации возвращается гражданину, направившему обращение, с разъяснением порядка обжалования данного судебного решения.

Орган местного самоуправления или должностное лицо при получении  письменного обращения, в котором содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи, вправе оставить обращение без ответа по существу поставленных в нем вопросов и сообщить гражданину, направившему обращение, о недопустимости злоупотребления правом [25, с.98].

В случае, если текст письменного  обращения не поддается прочтению, ответ на обращение не дается и  оно не подлежит направлению на рассмотрение в орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, о чем в течение семи дней со дня регистрации обращения сообщается гражданину, направившему обращение, если его фамилия и почтовый адрес поддаются прочтению.

В случае если в письменном обращении гражданина содержится вопрос, на который ему многократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями, и при этом в обращении не приводятся новые доводы или обстоятельства, руководитель органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе принять решение о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с гражданином по данному вопросу при условии, что указанное обращение и ранее направляемые обращения направлялись в один и тот же орган местного самоуправления или одному и тому же должностному лицу. О данном решении уведомляется гражданин, направивший обращение.

В случае если ответ по существу поставленного в обращении  вопроса не может быть дан без  разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, гражданину, направившему обращение, сообщается о невозможности дать ответ по существу поставленного в нем вопроса в связи с недопустимостью разглашения указанных сведений.

В случае если причины, по которым ответ по существу поставленных в обращении вопросов не мог быть дан, в последующем были устранены, гражданин вправе вновь направить  обращение в соответствующий  орган местного самоуправления или должностному лицу.

Немаловажным изменением является увеличение срока рассмотрения обращений, который составляет теперь 30 суток  с момента регистрации обращения  гражданина. Действовавшее ранее  законодательство предусматривало  также возможность безотлагательного решения вопроса, но максимальный срок рассмотрения обращения был не более 15 суток, если это не требовало дополнительной проверки. Очевидно, что сроки рассмотрения обращений увеличились не в пользу заявителя [9, с. 380].

Таким образом, орган местного самоуправления или должностное лицо: обеспечивает рассмотрение обращения; запрашивает, необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы; принимает меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина; дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов; уведомляет гражданина о направлении его обращения на рассмотрение в другой орган местного самоуправления.

1.3. Порядок подачи жалоб, предложений и ходатайств

Действующее законодательство сохранило преемственность с актами советского законодательства в части деления обращений на три относительно обособленные группы, а именно предложение, заявление, жалоба.

Предложение. Под предложением понимается рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества.

С помощью данного  типа обращения граждане реализуют  свое право на участие в управлении делами государства. По сути, предложение  представляет собой документ, в котором  излагаются идеи гражданина по совершенствованию  законодательства, оптимизации деятельности государственной власти и местного самоуправления, различного рода преобразованиях в обществе.

Из трех форм обращений  граждан, предусмотренных Федеральным законом 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», с точки зрения общественного звучания предложения являются наиболее важными. Они могут исходить от конкретных лиц, но нередко становятся и содержанием коллективных обращений, которые как раз и называют петициями. Роль петиций подчеркивается тем, что они всегда имеют публичное значение, посвящены вопросам, волнующим немалый круг лиц, и в этом плане неизбежно выражают общественное мнение.

 Отличие петиций от правотворческой инициативы состоит в том, что вторая сопровождается проектом акта, а петиция говорит о наболевшем и оставляет на усмотрение органов власти, как и каким документом, они решат проблему.

Предложение, конечно, действенный  инструмент участия гражданина в политическом процессе, однако, даже если на предложение гражданина и обратят внимание (что не свойственно отечественным чиновникам), в нашей стране любые благие начинания имеют опасность завязнуть в «болоте» бюрократического аппарата.

Из западных стран в Россию пришел такой вариант выявления общественного мнения, который заключается в следующем: какое-то общественно значимое предложение публикуется в Интернете - как официальным органом, так и просто инициатором, и начинается общественное обсуждение этого предложения (идеи) на соответствующем сайте. В Российской Федерации этот путь внедряется в качестве такого явления, как «российская общественная инициатива». Первый шаг был сделан в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления». Президент поручил Правительству Российской Федерации утвердить Концепцию российской общественной инициативы, предусматривающую: создание технических и организационных условий для публичного представления предложений граждан с использованием специализированного ресурса в сети Интернет с 15 апреля 2013 г.; рассмотрение указанных предложений, получивших поддержку не менее 100 тыс. граждан в течение одного года, в Правительстве Российской Федерации после проработки этих предложений экспертной рабочей группой с участием депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и представителей бизнес-сообщества. В порядке реализации поручения Президента 27 августа 2012 г. Правительство Российской Федерации утвердило Концепцию российской общественной инициативы. Знаменательность названных документов состоит в том, что к институту непосредственной демократии - народной инициативе - подключаются интернет-ресурсы. Однако и проблемы есть: «оценщиком» народной инициативы на первом этапе становится сама исполнительная власть и избранный ею оператор Интернета, а на втором этапе, если инициативное предложение получило 100 тыс. откликов в поддержку, также решает исполнительная власть, что делать с предложением, в какую нормативную форму его облечь.

Очень серьезная проблема связана в целом с Интернетом, поскольку данный канал участия граждан в формировании общественной инициативы не позволяет увидеть личности участников (и автора, и комментаторов) и не дает им возможность проявить себя. Достаточно ясно, что здесь не подойдут обезличенные призывы «выходить на марши миллионов», которыми пользовались и пользуются представители различных «крыльев» несистемной российской оппозиции. А идентифицированные участники неизбежно стоят перед угрозой утраты неприкосновенности персональных данных.

Заявление представляет собой просьбу гражданина о содействии в реализации его конституционных  прав и свобод или конституционных  прав и свобод других лиц, либо сообщение  о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках  в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности этих органов и должностных лиц [3, ст.4].

Такой тип обращения, как заявление, может преследовать одну из двух целей: позитивную или  негативную. Позитивной целью является просьба оказать содействие заявителю или иным лицам в реализации каких-либо конституционных прав или свобод. К негативной цели относится сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц. Негативной цель поименована нами достаточно условно, так как в конечном итоге преследуется все-таки цель оптимизации, улучшения законодательства, работы государственных органов и органов местного самоуправления и должностных лиц.

Примерами позитивного  заявления могут служить: заявление  в органы соцобеспечения на оформление субсидий по уплате квартплаты, заявление  о бракосочетании в органы записи актов гражданского состояния, заявление о создании юридического лица в органы налоговой инспекции. Негативным заявлением будет заявление в органы прокуратуры о нарушении законодательства или прав и свобод гражданина в государственных органах или органах местного самоуправления.

Жалоба - это просьба  гражданина о восстановлении или  защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов его либо других лиц [3, ст.4].

Право жалобы играет важную роль в соблюдении действующего законодательства, так как, с одной стороны, стоит на защите прав граждан и юридических лиц, с другой - помогает устранить ошибки и нарушения действующего законодательства, допускаемые должностными лицами.

С. Г. Соловьев отмечает, что «под жалобой понимается обращение гражданина, группы граждан или коллектива в органы управления о действительно или мнимо нарушенных субъективных правах и интересах» [23, с. 34].